I OSK 487/22

I OSK 487/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1696/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-27
I OSK 1696/20 - Postanowienie NSA z 2020-10-14
I SA/Wa 1535/19 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2020-01-16
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 18 ust.1 i art. 17 ust. 2 pkt 3
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/20 w sprawie ze skargi M.F., Ł.F., M.N. i W.B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 28 maja 2020 r., nr DO.4.7613.430.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F., Ł.F., M.N. i W.B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 28 maja 2020 r. nr DO.4.7613.430.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.N., zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 ust. 4 dekretu z 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( t.j. Dz.U. z 1952 r. nr 4 poz. 31, dalej przywoływanego jako dekret) - poprzez przyjęcie przez Sąd, iż osoba zmarła 6 lat przed postępowaniem wywłaszczeniowym mogła dopełnić czynności warunkujących prawidłowe uruchomienie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego działek nr [...],[...] oraz działek [...], [...] i części działki [...], tj. pkt 1 i pkt 25 orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...], której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 18 ust. 1 i art. 17 ust. 2 pkt. 3 dekretu - poprzez uznanie przez Sąd, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...], w części dot. pkt 1 i pkt 25, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż zostało wszczęte (czy przez doręczenie osobiste, czy przez obwieszczenie ) wobec osoby, która od 6 lat nie żyła i która z chwilą śmierci utraciła zdolność prawną - a w konsekwencji wobec takiego właściciela nie można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji, a następnie doręczyć jej osobiście czy poprzez obwieszczenie. Takie orzeczenie skierowane do osoby nieżyjącej rażąco narusza prawo w świetle art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. co daje podstawę do stwierdzenia jego nieważności;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - przez błędną wykładnię polegającą na rozróżnieniu stopnia naruszenia prawa w zależności od tego czy miało ono miejscu przy wydawaniu decyzji o charakterze rzeczowym czy osobowym, a ponadto przez przyjęcie że kontrolowane orzeczenie miało wyłącznie charakter rzeczowy, co doprowadziło Sąd do błędnej konkluzji , iż wydanie decyzji bez udziału właściciela nieruchomości i skierowanie jej do osoby nieżyjącej - pomimo posiadania postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku - nie jest rażącym naruszeniem prawa;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 21 ust. 2 dekretu - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż przywołanie w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. [...] osoby zmarłej, wobec decyzji o skutku rzeczowym, jest uzupełnieniem opisu tych nieruchomości i może być wydane mimo śmierci osoby wpisanej do księgi wieczystej, bez konsekwencji rażącego naruszenia prawa - co stawia iluzorycznym potrzebę jakiegokolwiek doręczania i obwieszczania ustawy właścicielom rozstrzygnięć prowadzonych na gruncie dekretu. Jednocześnie naruszając zasadę zawartą w art. 2 Konstytucji traktującą; iż RP jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. '
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] w Warszawie działająca przez Dyrektora [...] w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W rozpoznawanej sprawie podstawowy zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że możliwe było wszczęcie, przeprowadzenie oraz wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w postępowaniu wywłaszczeniowym wobec zmarłej właścicielki J.M., która nie żyła w chwili wszczynania postępowania wywłaszczeniowego oraz wydawania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej w [...], a zatem nie posiadała zdolności prawnej. Spór sprowadza się zatem w istocie do oceny skutków prawnych (w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) faktu, że w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, [...] czerwca 1958r., tabularna współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości J.M – nie żyła. Z akt wynika, że zmarła ona w dniu [...] lipca 1952 r., a spadek po niej na podstawie ustawy nabyli: M.M., K.M., J.H.M. i F.M.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Stosownie do art.30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną każdy człowiek ma od chwili urodzenia (art.8 k.c.). Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art.11 k.c.). Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci.
Analogicznie te kwestie regulowały przepisy obowiązujące w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, czyli w dniu 24 lutego 1958 r. Zgodnie z art.10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), dalej, jako r.p.a., zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej. Obowiązujące wówczas przepisy ustawy z 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311) przewidywały, że: "Każdy człowiek od chwili urodzenia może mieć w zakresie prawa cywilnego prawa i obowiązki (zdolność prawna)" – art.6 § 1. Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art.48 wskazanej ustawy). Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.
Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie niekwestionowane jest, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w stosunku do ujawnionej w księdze wieczystej właścicielki, która zmarła przed wszczęciem tego postępowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, skierowanie decyzji do strony nieżyjącej, jako niemającej zdolności administracyjnej rozumianej jako zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego, może stanowić rażące naruszenie przepisów i jako takie może również stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 987/21, z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 598/19, czy z 15 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3831/18). Jednakże o nieważności decyzji stwierdzanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują trzy okoliczności: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki wywoływane przez decyzję, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2022r., sygn. akt II OSK 2490/19). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że nawet skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej i ocena tej decyzji w ramach art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga oceny skutków społeczno-gospodarczych wydania decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 675/19). Zauważyć należy, że nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie może być bowiem uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brał udział jej spadkobierca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4394/18).
W rozpoznawanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wprawdzie wszczęte w stosunku do osoby nieżyjącej, ale dalsze postępowanie w tej sprawie toczyło się już z udziałem spadkobierców pierwotnej właścicielki wywłaszczanej nieruchomości i to w stosunku do nich została wydana ostateczna decyzja wywłaszczeniowa, nawet jeżeli w rozstrzygnięciu decyzji odwołano się do właścicielki nieruchomości wskazanej w księdze wieczystej. K.M. i M.M., działając również w imieniu F.M., uczestniczyli w postępowaniu wywłaszczeniowym.
Trudno bowiem byłoby uznać, że organ wiedząc o śmierci właściciela kierował decyzję do osoby zmarłej. W tych okolicznościach brak jest zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do przyjęcia, że decyzja wydana w wyniku postępowania prowadzonego wobec następców prawnych pierwotnej właścicielki obarczona jest wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że organy dopuściły się naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wydania decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do osoby nieżyjącej. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 18 ust. 1 i art. 17 ust. 2 pkt. 3 dekretu.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 8 ust. 4 dekretu, którego nie sposób odczytać bez uwzględnienia treści art. 8 ust. 1 dekretu, odwołać się należy do uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08. Sąd wskazał, że dla oceny skutków braku dopełnienia wymogów z art. 8 ust. 1 dekretu konieczne jest uwzględnienie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego; ponadto w dekrecie nie ma unormowań, które wskazywałyby na negatywne skutki niedopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1 tego aktu. Należy również mieć na uwadze regulację zawartą w treści art. 26 ust. 1 i 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Przepisy te odnoszą się do sytuacji gdy w toku postępowania wywłaszczeniowego okaże się, że osoba wpisana do księgi wieczystej nie jest już właścicielem nieruchomości; stroną w postępowaniu staje się wówczas osoba, która zgłosiła prawo własności. Dekret nie przewidywał w takim przypadku procedury ponowienia obowiązku przewidzianego w art. 8 ust. 1. Tak więc wezwanie do odstąpienia nieruchomości skierowane do osoby wpisanej do księgi wieczystej lub legitymowanej na podstawie tytułu znajdującego się w zbiorze dokumentów, w sytuacji gdy następcy prawni czynnie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują na brak przeszkód do zgłoszenia się spadkobierców J.M. do toczącego się postępowania i zgłoszenia przysługującego spadkobiercom prawa własności nieruchomości. Nie jest przy tym wiadomym czy takiego zgłoszenia nie dokonano, skoro organ traktował spadkobierców jak strony postępowania, umożliwiając im branie czynnego udziału w toczących się negocjacjach.
Zwrócić należy też uwagę na to, że art. 8 ust. 3 i 4 dekretu przewidywał sytuację gdy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane. Wówczas Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczenia publicznego we właściwej gminie (mieście). Jeżeli w terminie 15-dniowym od dokonania obwieszczenia nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.
Stosownie do treści § 4 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów [(...)] wezwanie (do odstąpienia nieruchomości-zawarcia umowy) wysyła się pocztą, przesyłką poleconą, za zwrotnym poświadczeniem odbioru pod adresem właściciela nieruchomości lub jego ustawowego przedstawiciela (ust. 1). W przypadku, gdy zarząd gminny (miejski) miejsca położenia nieruchomości stwierdzi, że miejsce zamieszkania przedstawiciela nie jest wiadome, wezwanie wysyła się do ostatniego miejsca zamieszkania uwidocznionego w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów i ogłasza się przez wywieszenie wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości (ust. 2). Ówczesny prawodawca przewidywał zatem możliwość prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego nawet wówczas, gdy nie było znane miejsce zamieszkania właściciela. Tak więc również postępowanie bez udziału stron postępowania, pod warunkiem wyczerpania trybu określonego w dekrecie nie dawało podstaw do uznania, że doszło do naruszenia prawa, w tym również naruszenia kwalifikowanego. Jak wynika z akt administracyjnych wezwanie do odstąpienia nieruchomości wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach 6 lutego 1958 r. – 22 kutego 1958 r. i było ono znane spadkobiercom J.M., na co wskazują ich późniejsze działania w postępowaniu.
Nie bez znaczenia w sprawie jest i to, że spadkobiercy nie ujawnili swoich praw we właściwej księdze wieczystej do czasu wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia. Tymczasem, zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości był zobowiązany ujawnić swoje prawo w księdze wieczystej. Jeżeli "właścicielem była osoba prywatna, sąd prowadzący księgę wieczystą przynagli opieszałego właściciela za pomocą grzywien".
Nie można ponadto przyjąć z góry założenia, że naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jeżeli stwierdzi się naruszenie tego przepisu, oznacza samo przez się, iż decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czego skutkiem ma być stwierdzenie jej nieważności. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny, jaką funkcję w rozpoznawanej sprawie pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzyganie o tym, czy naruszenie określonego przepisu prawnego jest rażące, czy nie jest rażące, pozostaje w ścisłym związku z podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a która jednak stwierdzenie nieważności decyzji wiąże z tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nie z tym, że w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (vide uchwała NSA I OPS 2/08).
Zasadne jest natomiast stanowisko wyrażone w uzasadnieniu pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszące się do rzeczowego charakteru decyzji wywłaszczeniowej, jednakże pozostaje ono bez związku z oceną decyzji wywłaszczeniowej w ramach art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Sąd I instancji, podzielając stanowisko organów, że kwestionowane orzeczenie o wywłaszczeniu nie narusza rażąco prawa, pomimo, iż pomija osobę właściciela, tłumaczył to koncepcją podziału decyzji administracyjnych na osobowe i rzeczowe. Zaliczając decyzję o wywłaszczeniu do tej drugiej grupy Sąd ten wywiódł, że w przypadku decyzji o charakterze rzeczowym (kształtującym sytuację prawną rzeczy) prowadzenie postępowania z udziałem zmarłego właściciela nieruchomości nie oznacza, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Z takim poglądem Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić, pomimo że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko zaprezentowano w kilku orzeczeniach, to jednak jest ono odosobnione i doczekało się krytyki glosatorów i piśmiennictwa. Na aspekt rzeczowy decyzji zwrócono uwagę w przytoczonych przez Sąd I instancji dwóch wyrokach z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2275/11 oraz 7 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1853/17, jak również w niewymienionym przez Sąd wyroku NSA z dnia 24 lutego 2018 r., sygn. I OSK 3028/21. Do tego ostatniego wyroku krytyczną glosę sporządziła prof. Barbara Adamiak – "Brak zdolności prawnej jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18" opublikowana w OSP 2021/12/5.
Zaprezentowane w glosie stanowisko w całości podziela skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, opowiadając się za ugruntowaną już, a dotyczącą omawianego zagadnienia, linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 27 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 901/09; 27 października 2011 r., sygn. I OSK 1876/10; 30 września 2009 r., sygn. I OSK 1429/08; 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 829/11; 9 października 2015 r., sygn. 1905/15, sygn. I OSK 1905/15; 11 października 2016, sygn. I OSK 3047/14; 25 kwietnia 2018, sygn. I OSK 1302/16; 27 października 2020 r., sygn. I OSK 251/19, publ. www.nsa.gov.pl). Poglądy te podziela się także w starszym piśmiennictwie (por. glosa M. Stahl do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 261/83, pub. OSPiKA 1984, z.5, poz.108; M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd.V, Lex 2013 r.).
Ponadto nie sposób negować, że wywłaszczenie nieruchomości polega i zawsze polegało na odjęciu tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, pozbawieniu prawa własności konkretnej osoby, której to prawo przysługiwało. Nie może być odjęte prawo własności do nieruchomości podmiotowi niewiadomemu, nieokreślonemu, gdyż takie odjęcie sprzeczne jest z istotą wywłaszczenia. Trudno zatem bezkrytycznie przyjmować, że skoro istnieje podział na decyzje o charakterze osobowym i rzeczowym, to decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości należy zaliczyć do tej pierwszej grupy, w sytuacji gdy z samej definicji wywłaszczenie pozbawia osobę przysługującego jej tytułu prawnego do rzeczy. W ocenie zatem, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy właściciel nieruchomości zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie ma w istocie żadnego znaczenia przyjęty przez Sąd Wojewódzki podział na decyzje o charakterze rzeczowym i osobowym. W obu bowiem przypadkach konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji.
Wobec niezasadności zarzutów skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.
Wniosek uczestnika postępowania [...] w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym został oddalony w oparciu o art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. a contrario, albowiem przepis ten przewiduje zwrot kosztów, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej jedynie w stosunku do organu i do skarżącego. Brak jest podstawy prawnej do zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania.