I OSK 484/22

I OSK 484/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2274/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 2222
art. 16 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 12 ust. 4 f
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 134 w zw. z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2274/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr 870/2020 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2274/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr 870/2020 stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019 dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. 25 m2 i nr [...] o pow. 219 m2 z obrębu [...].
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz przeprowadzenie rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej: "u.d.p.") poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu katalogu stron postępowania i pominięciu skarżącej jako strony postępowania, podczas gdy postępowanie dotyczy praw i obowiązków skarżącej, a skarżąca ma interes prawny w udziale w postępowaniu, wobec czego skarżąca jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p., które mają zastosowanie w sprawie;
2. art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – dalej: "specustawa drogowa") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyznacza katalog stron postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, podczas gdy art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określa jedynie katalog podmiotów, którym przysługują odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady demokratycznego państwa prawa, przejawiającego się niedopuszczeniem zgłaszania uwag przez skarżącą co do procedury ustalania odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, którego to odszkodowania koszt finalnie poniesie skarżąca z powodu narzucenia takiego obowiązku przez organ administracyjny, skoro skarżąca finalnie poniesie koszt zapłaty odszkodowania, to skarżąca powinna mieć przynajmniej możliwość zgłaszania uwag co do procedury ustalania odszkodowania i tym samym nie było podstaw do oddalenia skargi (skarga powinna zostać uwzględniona);
2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organ był uprawiony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na podstawie specustawy drogowej, podczas gdy wobec braku spełniania przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 134 k.p.a., nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i tym samym nie było podstaw do oddalenia skargi (skarga powinna zostać uwzględniona).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej, jak również sprawy, sprowadza się do tego, czy skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość (w tym wygaśnięcia praw rzeczowych) położoną w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta [...] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2 marca 2017 r. nr 93/17 wydanej na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, zatwierdzającej projekt budowlany oraz zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ulic [...] i [...] wraz z towarzyszącymi przebudowami sieci uzbrojenia oraz przebudowami innych dróg publicznych" na terenie określonych w treści decyzji działek w Dzielnicy [...]. W następstwie tego, czy skarżąca kasacyjnie mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji wydanej ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania – tj. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019.
Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym przez skarżącą kasacyjnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 10 sierpnia 2020 r. w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r., uznając, że skarżąca kasacyjnie na dzień wydania ww. decyzji nie była stroną postępowania administracyjnego, a odwołanie od decyzji służy tylko stronie postępowania. Sąd I instancji podzielił to stanowisko organu i stwierdził, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony. Wskazał, że art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określa katalog osób uprawnionych do odszkodowania za nieruchomość, które przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Na takie prawo [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. się nie powołała. Sąd I instancji stwierdził również, że kwestie dotyczące wypłaty odszkodowania za nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w trybie specustawy drogowej normują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Umowy cywilnoprawne zawarte z podmiotem prawa prywatnego (spółką prawa handlowego) nie mogą modyfikować tych zasad, co oznacza, że zawarta przez skarżącą z Miastem [...] umowa dotycząca poniesienia kosztów budowy drogi, nie ma znaczenia dla ustalenia katalogu stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że wobec braku interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.
Powyższego stanowiska skarżąca kasacyjnie nie podziela, twierdzi bowiem, że ma ona interes prawny w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania, z czego wynika także jej prawo do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019. Zarzuciła zatem Sądowi I instancji przede wszystkim błędne zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. z których to przepisów, jej zdaniem, wynika interes prawny [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. do udziału ww. postępowaniu administracyjnym. Zwróciła uwagę, że umową nr [...] zawartą [...] czerwca 2016 r. z Miastem [...] zobowiązała się do poniesienia kosztów odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych, ustanowionych na prawie użytkowania wieczystego i nieruchomościach pod drogę, których obowiązek zapłaty wynikać będzie z realizacji decyzji wydanych w oparciu o przepisy specustawy drogowej, w tym objętych postępowaniem zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019.
Ze względu na powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na okoliczność zawarcia umowy zobowiązującej do poniesienia kosztów budowy drogi (w tym poniesienia kosztów odszkodowań), w pierwszej kolejności, wymaga rozważenia, czy umowa cywilnoprawna może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina zatem, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten wprowadza ogólne pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a więc podmiotu bez którego postępowania w zasadzie nie może się toczyć. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciło się wiele teorii pojęcia strony, jak również przesłanek uznania konkretnego podmiotu za stronę. Niezależnie od powyższego uznanie konkretnego podmiotu za stronę musi zawsze być rozważane na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej i wyłącznie na podstawie posiadanego przez ten podmiot interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Sama bowiem norma wynikająca z ww. przepisu jest niewystarczająca do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, w przeciwnym razie każdy byłby stroną każdego postępowania.
Wywieść zatem należy, że przymiot strony, w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, z którego jednoznacznie wynika, że dana kategoria podmiotów może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego, gdyż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku stronie nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Podstawowa zatem różnica pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym polega na tym, że źródłem interesu faktycznego jest wyłącznie subiektywne przekonanie określonego podmiotu o tym, że relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu jest dla tego podmiotu korzystna. Natomiast źródłem interesu prawnego jest subiektywne przekonanie obiektywizujące się z tego właśnie względu, że znajduje podstawę w normie prawnej.
Zauważyć należy bowiem, że cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jako prawa publicznego jest to, że normy prawne mają charakter bezwzględnie wiążący, czego nie można powiedzieć o umowach cywilnoprawnych, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Stosunki administracyjnoprawne mają natomiast charakter jednostronny ściśle powiązany z władczymi kompetencjami organów administracji publicznej, co oznacza brak swobody w podejmowaniu czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu prywatnemu. Konsekwencją bezwzględnego wiązania norm prawa administracyjnego jest to, że "żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie może nigdy modyfikować ani tym bardziej wyłączać normy tego prawa i zachowywać się nawet niesprzecznie z tą normą, ale w sposób ustalony przez samą tę stronę. (...). Strona, jaką jest podmiot usytuowany na zewnątrz systemu administracji publicznej, nie może sama ustalać treści i sposobu swojego zachowania, a powinna się w całości podporządkować prawu (...)" (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 117). Z tego też względu w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się zawsze norma prawna.
Źródłem interesu prawnego nie mogą zatem być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego.
Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny z 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22, w której uznano, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności cywilnoprawnej dokonane przez podmiot prawa cywilnego". Z tego też względu zawarta przez skarżącą kasacyjnie umowa z Miastem [...] [...] czerwca 2016 r. samoistnie nie może stanowić źródła interesu prawnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość (w tym wygaśnięcia praw rzeczowych) położoną w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta [...].
Interesu prawnego skarżącej nie można również wywieść z treści art. 28 k.p.a., gdyż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia czy dany podmiot posiada status strony w danym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie, co prawda, powiązała art. 28 k.p.a. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p., czyniąc z tego zarzut kasacyjny, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie nie zastosował ww. przepisów w przedmiotowej sprawie, gdyż nie da się ustalić interesu skarżącej kasacyjnie w postepowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o normę wynikającą z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Z art. 16 ust. 2 u.d.p. wynika natomiast, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Celem powyższej regulacji jest uniknięcie konieczności budowy lub przebudowy drogi przez zarządcę drogi w przypadkach, w których zarządca nie miał w planach takich inwestycji, a konieczność przebudowy wynikała z inwestycji prowadzonych na terenach przy drodze. Zawarcie takiej umowy nie należy do obowiązków organu i nie mieści się w sferze tzw. władztwa administracyjnego określanego mianem imperium. Mieści się natomiast w tej sferze dominium, obejmującej stosunki cywilnoprawne, których uczestnikiem jest organ administracji publicznej – gmina, podobnie jak każda inna osoba prawna. Sfera ta, należąca do prawa prywatnego, podlega zasadzie swobody umów, w zakresie w jakim nie dotyczy sfery publicznoprawnej działalności organ. Dlatego też zobowiązania wynikające z art. 16 ust. 1 u.d.p. mogą być zrealizowane poprzez m.in. wykonanie inwestycji drogowej przez inwestora lub poniesienie kosztów wykonania tej inwestycji. Wynika to z tego, że w aktualnym stanie prawnym inwestycje drogowe mogą być realizowane w trybie zwykłym, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, bądź specjalnym – tj. w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w myśl specustawy drogowej. O ile w trybie zwykłym inwestor niedrogowy może zasadniczo uzyskać decyzje inwestycyjne na swoje imię (po udzieleniu stosownych umocowań lub praw w umowie drogowej), o tyle decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie specustawy drogowej może być uzyskana jedynie przez zarządcę drogi. Z procedury i skutków prawnych określonych w specustawie drogowej mogą skorzystać więc jedynie Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to nie tylko z samej treści tej ustawy, np. art. 11b ust. 1 specustawy drogowej wskazujący na wnioskodawcę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale wydaje się to oczywiste także ze względu na fakt, że właścicielem dróg publicznych mają być właśnie te podmioty (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021, art. 1). Skoro zatem specustawa drogowa nie przewiduje możliwości realizacji inwestycji bezpośrednio przez inwestora prywatnego, to nie można wywieść jego udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybie tej ustawy. Łączące skarżącą kasacyjnie stosunki zobowiązaniowe, wynikające nawet z przepisów ustawy o drogach publicznych, w świetle przepisów materialnoprawych specustawy drogowej nie stanowią źródła jej interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i wygaśnięcie związanych z tą nieruchomością praw rzeczowych.
Powyższego stanowiska nie mogą zmienić również przywoływane przez skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych, w których zaprezentowano stanowisko, że czynność cywilnoprawna może być źródłem interesu prawnego – np. wyrok WSA w Białymstoku z 22 kwietnia 2015 r., II SA/Bk 47/15 (dostępne w CBOSA), gdyż kwestia ta została ostatecznie przesądzona we wskazanej uchwale z 30 czerwca 2022 r. Rację zatem ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w przypadku specustawy drogowej to przepisy prawa regulują, jaki podmiot jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a wszelkie stosunku zobowiązaniowe nie mogą tego ustawowego unormowania modyfikować.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie ulega wątpliwości, że we wskazanym przepisie specustawy drogowej ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe do nieruchomości. Osobami tymi są podmioty prawa własności, podmioty prawa użytkowania wieczystego oraz podmioty ograniczonych praw rzeczowych, niezależnie od tego, czy podmiotami tymi są podmioty prywatnoprawne, czy też podmioty publicznoprawne. Wyliczenie to jest naturalną konsekwencją ochrony tych praw, wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że przepis ten nie wyznacza katalogu zamkniętego stron postępowania w sprawie odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe, gdyż określa jedynie enumeratywnie krąg podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie. Oczywistym jest, że poza podmiotami, którym przysługuje odszkodowanie stroną tego postępowania musi być m.in. podmiot zobowiązany do wypłaty tego odszkodowania. Chociażby z tego względu nie można kategorycznie stwierdzić, że przepis ten wyznacza zamknięty katalog stron postępowania. Norma zawarta jednak w tym przepisie ma charakter materialnoprawny i stanowi źródło interesu prawnego, dającego podstawę do przyznania określonemu podmiotowi przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie odszkodowania. Sąd I instancji w pełni prawidłowo stwierdził zatem, że skarżąca kasacyjnie nie powołała się na którekolwiek z praw wymienionych w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, które dawałoby jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a także prawo wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, gdyż w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może mieć przy tym miejsce jedynie, gdy stawia go strona, wobec której nastąpiło naruszenie, i wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa też ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Przy czym należy mieć na uwadze, że przepis ten dotyczy zapewnienia udziału w postępowaniu stronom postępowania, a więc podmiotom legitymującym się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie dotyczy natomiast podmiotów, które interesu prawnego do udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie mają. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawego w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (w tym wygaśnięcia praw rzeczowych związanych z nieruchomością), przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta [...] to nie było podstaw do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organ zasady czynnego udziału skarżącej kasacyjnie w tym postępowaniu. Na tę okoliczność nie ma również wpływu to, że wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego ma znaczenie dla skarżącej kasacyjnie z uwagi na zawartą przez nią z Miastem [...] umowę o ustalenie szczegółowych warunków budowy ulic [...] i [...], gdyż jak już wskazano powyżej, to kreuje interes faktyczny skarżącej, a nie interes prawny. W świetle zatem przepisów prawa administracyjnego materialnego nie jest ona stroną postępowania, a zatem organ nie miał obowiązku zapewnić jej czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwić składania uwag do sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art.151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie zasadne było wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zauważyć należy, że co do zasady brak przymiotu strony stanowi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a to z kolei stanowi przesłankę umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 134 k.p.a. Wynika to z tego, że postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w Kodeksie postępowania administracyjnego pojmowane jest jako proces trójfazowy, obejmujący najpierw czynności wstępne, tj. badanie odwołania pod względem formalnym, drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Przyjmuje się zatem, że badanie u podmiotu wnoszącego odwołanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w fazie badania odwołania, albowiem wymaga pogłębionej analizy akt sprawy i materiału dowodowego w kontekście ustalenia materialnoprawnych podstaw interesu prawnego danego podmiotu. Dotyczy to jednakże sytuacji, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii szerszego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, bowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie zajęcia odpowiednio uargumentowanego stanowiska.
W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organ art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z akt administracyjnych jasno wynika, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019. Z racji tego, że skarżąca kasacyjnie nie była stroną postępowania nie doręczono jej ww. decyzji. Wobec braku środków zaskarżenia decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Trzeba również mieć ma uwadze, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Prezydent m.st. Warszawy badał interes prawy skarżącej, z uwagi na jej wniosek z 21 września 2018 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. To z kolei oznacza, że badanie dopuszczalności odwołania w kontekście przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie może odbyć się w fazie wstępnej i w przypadku uznania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania, organ jest uprawniony na podstawie art. 134 k.p.a. do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.