I OSK 482/22

I OSK 482/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2268/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F., Z. F., T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2268/20 w sprawie ze skargi A. F., Z. F. i T. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 września 2020 r. nr 579/O/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2268/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę A. F., T. F. i Z. F. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 4 września 2020 r. nr 579/0/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło faktycznie przejęcie działki gruntu stanowiącej własność Skarżących pod drogę publiczną Gminy Miasta P. (dalej: "Gmina") bez ustalenia na ich rzecz odszkodowania, a obowiązujące przepisy taką konieczność jego ustalenia przewidują;
2. art. 98 ust. 1-3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania względem ujawnionego w sprawie materiału dowodowego z uwagi na fakt, że nie zostały zrealizowane wszystkie przesłanki przewidziane przez prawo, tj. niezbędne do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Skarżących z tytułu przejęcia prawa własności przez Gminę do działki gruntu nr [...] pod drogę publiczną, w sytuacji gdy rzeczona działka gruntu została w takim kształcie i przebiegu (wydzielenie na potrzeby drogi publicznej, a nie drogi wewnętrznej) narzucona Skarżącym przez Burmistrza w decyzji z 10 stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy, a która to decyzja stanowiła konsekwencję ujawnienia ww. działki jako drogi w przyjętym i opracowanym na podstawie studium z 2005 r. planie miejscowym: "[...]" zatwierdzonym następnie mocą uchwały z dnia 28 maja 2009 r. nr [...].
Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, źródło CBOSA). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (źródło CBOSA).
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji nie są trafne.
Przed odniesieniem się do istoty sprawy przypomnieć w tym miejscu należy, że Wojewoda decyzją z 4 września 2020 r. nr 579/0/2020 utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z 22 lipca 2020 r. nr RGN.683.3.1.2020, którą to odmówiono Skarżącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W ocenie bowiem organów orzekających roszczenie o odszkodowanie jest bezprzedmiotowe.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie oraz art. 98 ust. 1-3 u.g.n. przez ich błędne zastosowanie.
Przed odniesieniem się do powyższego zarzutu należy podkreślić, że przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń faktycznych oraz ich oceny dokonanej przez organ. Naruszenie prawa materialnego nie może bowiem polegać na wadliwym, kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu, czy jego oceny. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie zostały podważone ustalenia faktyczne, zatem przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny jest miarodajny przy ocenie zarzutów wynikających ze skargi kasacyjnej. Dotyczy on m.in. przyjęcia przez Sąd I instancji, że decyzją Burmistrza P. z 11 kwietnia 2007 r. nr 15/2007 (dalej: "decyzja podziałowa") na wniosek poprzedniczki prawnej Skarżących zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, działki o nr [...]. Podział ten został dokonany na podstawie art. 94 ust. 1 u.g.n. Ww. decyzją wydzielono działkę nr [...], która przeznaczona została pod drogę wewnętrzną do obsługi utworzonych w wyniku podziału [...] działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z decyzji tej wynika także, że dzielona działka na obszarze gruntów dla których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan uchwalono dopiero w 2009 r.), a inwestycja zostanie zrealizowana na podstawie ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z 10 stycznia 2017 r. Z decyzji podziałowej wynika ponadto, że sprzedając wydzielone działki, właściciele nieruchomości - ustanawiają na rzecz każdoczesnych właścicieli wydzielonych działek służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego przejścia i przejazdu wydzieloną działką nr [...] do drogi publicznej (ulicy [...] i ulicy [...]).
Stosownie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Wedle natomiast art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Z treści powyższych przepisów wynika, że aby skorzystać z odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., konieczne jest wypełnienie hipotez i dyspozycji norm wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. Niezbędną przesłanką ustalania odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zatem zaistnienie skutku prawnego przejścia prawa własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może więc powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), jak i przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W przypadku braku zrealizowania ww. warunków brak będzie podstaw do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.
Mając na uwadze treść powyższych przepisów nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że w niniejszej sprawie zrealizowane zostały wszystkie przesłanki przewidziane przez prawo, aby zastosować art. 98 ust. 3 u.g.n.
Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę publiczną. Natomiast przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 3 u.g.n., jak już powyżej wskazano, wyraźnie przyznanie odszkodowania uzależnia od wydzielenia działki pod drogę publiczną. Skoro zatem Sąd I instancji nie dokonał takich ustaleń, brak jest podstaw do uznania, że spełnione zostały warunki do odszkodowania o którym mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. Z niepodważonych ustaleń faktycznych sprawy wynika, że zarówno we wstępnym projekcie podziału działki nr [...], jak i na mapie zawierającej projekt podziału działki nr [...], wydzielona działka drogowa nr [...] leży wzdłuż oraz pomiędzy powstałymi w wyniku podziału działkami i stanowi drogę dojazdową do ulicy [...] i ulicy [...]. Wewnętrzny charakter drogi potwierdzają również zapisy decyzji z 10 stycznia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z jej pkt 2b, który dotyczy warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, dostęp do terenu inwestycji z ul. [...] miał być zapewniony przez "drogę wewnętrzną o szer. 10,0 m.", czyli właśnie poprzez działkę drogową nr [...]. Potwierdzeniem powyższego jest również postanowienie Burmistrza z 19 lutego 2007 r. nr 6/07 dotyczące wstępnego projektu podziału działki nr [...], który to projekt został pozytywnie zatwierdzony decyzją podziałową z 11 kwietnia 2007 r. i z którego jednoznacznie wynika, że działka nr [...] wydzielona zostaje jako "droga wewnętrzna dojazdowa" (str. 1). Fakt ten potwierdza również ostatnie zdanie uzasadnienia tego postanowienia (str. 2). Zgodnie z jego treścią: "Nowopowstała działka nr [...] będzie stanowić drogę dojazdową do wydzielonych działek...". Co istotne, z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika natomiast, aby powstała działka drogowa nr [...] wydzielona została jako droga publiczna. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji podał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżących, że wydzielona w ostatecznej decyzji podziałowej działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę wewnętrzną dojazdową mającą służyć do obsługi komunikacyjnej nowopowstałych 19 działek budowlanych, które bez tej drogi nie posiadają samodzielnego dostępu do żadnej z dróg publicznych, lecz została wydzielona pod drogę publiczną.
W tym miejscu zgodzić się również należy, ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Przy czym przepis ten dotyczy zarówno dróg, które mają powstać, jak i dróg istniejących.
Słuszne jest również stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jednakże, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, w razie braku na dzień wydania decyzji podziałowej (czyli w niniejszej sprawie na dzień 11 kwietnia 2007 r.) tego planu stosuje się przepisy art. 94 ust.1 u.g.n. Zgodnie z jego treścią w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ na dzień wydawania decyzji podziałowej dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też zgodnie z treścią przywołanego art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są zapisy decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym fakt uchwalenia w 2009 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia prawnego dla niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie decydujące dla oceny prawidłowości wydanych decyzji ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji podziałowej, która została wydana 11 kwietnia 2007 r.
Po drugie zauważenia wymaga, że skutkiem prawnym rozwiązania zawartego w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest utrata prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne z mocy prawa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie uznał, aby Skarżący utracili tytuł prawny do nieruchomości na rzecz Gminy. Wynika to jednoznacznie z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, Jeszcze raz przypomnieć należy, że w decyzji podziałowej organ zatwierdził projekt podziału, jednakże pod warunkiem ustanowienia służebności przejazdu i przechodu po działce nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nowowydzielonych 19 działek. Zgodzić się przy tym należy z Sądem I instancji, że ani z treści powołanej decyzji podziałowej, ani z innych omówionych dokumentów nie wynika, aby nowopowstała działka drogowa nr [...] z mocy prawa miała przejść na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W decyzji tej nałożono przecież na Skarżących obowiązek ustanowienia na przedmiotowej działce służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Skoro zaś przedmiotowa decyzja nakłada na Skarżących obowiązek ustanowienia służebności drogowej, to brak jest podstaw do uznania, że na jej mocy którakolwiek z działek – jako przeznaczona pod drogę publiczną - przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego. Wydzielona działka, na której istnieje możliwość czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie może mieć bowiem charakteru drogi publicznej. Jeżeli zatem podział nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem odpowiedniej służebności na nowopowstałej działce drogowej, to tym samym wyklucza to twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza bowiem o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania.
W konsekwencji przyjąć należy, że skoro Sąd I instancji w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wydzielona pod drogę publiczną, jak i uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość przeszła na rzecz gminy, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zostały spełnione warunki do wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.
W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 98 ust. 1-3 u.g.n. Z przedstawionych względów zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji jest niezrozumiały, skoro nie budzi żadnych wątpliwości, kto jest właścicielem nieruchomości.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.