I OSK 480/06

I OSK 480/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 10/06 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2006-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II SAB/Ol 10/06 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie stypendium unijnego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie sądowe; 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. B. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.
Uzasadnienie
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu swojego orzeczenia, P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zarzucając temu organowi, że - z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. - nie rozpoznał w terminie odwołania od decyzji Starosty Ostródzkiego w przedmiocie stypendium unijnego.
W uzasadnieniu skargi strona podała, iż złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2005 r. Organ odwoławczy zaś w dniu 7 listopada 2005 r. postanowił odroczyć rozpatrzenie odwołania na termin z urzędu. Skarżący wywodził, że Kolegium było obowiązane rozpatrzyć odwołanie w ciągu jednego miesiąca, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie winno zawiadomić stronę, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Odroczenie rozpatrzenia odwołania "na termin z urzędu" warunku tego nie spełnia. W ocenie strony skarżącej, skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem na drodze administracyjnej nie przysługują środki zaskarżenia, gdyż Kolegium jest ostatnim organem w toku instancyjnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o umorzenie postępowania sądowego, ponieważ nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy. Wskazało, że w dniu 2 stycznia 2006 r. rozpatrzyło odwołanie P. B. i wydało w tej sprawie decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż sąd administracyjny rozpoznaje sprawę co do istoty dopiero po uprzednim zbadaniu, czy skarga jest dopuszczalna. W razie stwierdzenia niedopuszczalności skargi, Sąd odrzuca ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia p.p.s.a.
Zdaniem Sądu, przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowaniem sądowego, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. Zasada ta ma zastosowanie również w sprawach, których przedmiotem są skargi na bezczynność organów. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, taki jak zażalenie,
odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku bezczynności organu administracji publicznej środkiem takim jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zważywszy jednak na to, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium w [...] działało jako organ wyższego stopnia ( art. 17 pkt 1 k.p.a.), to zażalenie takie stronie nie przysługiwało.
Wobec tego Sąd rozważył, czy w sprawie, w której bezczynność zarzucana jest organowi, w stosunku do którego nie ma organu wyższego stopnia, strona była zwolniona z obowiązku wyczerpania trybu administracyjnego przed wniesieniem skargi do Sądu. W tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niejednolite. Wprawdzie zostało ono wypracowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami), ale może być pomocne w aktualnie obowiązującym stanie prawnym z uwagi na treść przepisu art. 34 ustawy o NSA i przepisu art. 52 p.p.s.a. W wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, że jeśli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Bowiem warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, albo zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie z 5.09.1997 r. IV SAB 126/96, postanowienie z 17.10.1997 r. IV SAB 31/97OSP 1988/10/85, postanowienie z 21.05.1999 r. I SAB 118/98, postanowienie z 29.05.1996 r. II SA 500/96 niepubl.). Pogląd przeciwny Naczelny Sąd Administracyjny prezentował w orzeczeniach z 29.08.2000 r. I SAB 52/00 i z 16.07.1998 r. IV SAB 12/98 (niepubl.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż przy uwzględnieniu zasady autokontroli działania organu administracji publicznej oraz zasady pierwszeństwa postępowania administracyjnego, przed wniesieniem skargi do Sądu konieczne jest wyczerpanie trybu administracyjnego. W niniejszej sprawie, skoro nie przysługiwał środek zaskarżenia, to skargę można było wnieść dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Z oświadczenia złożonego przez skarżącego w dniu 7 stycznia 2006 r. wynika natomiast, że przed wniesieniem skargi do Sądu, nie wzywał organu odwoławczego do usunięcia
naruszenia prawa, poprzez załatwienie odwołania w terminie i w sposób przewidziany prawem.
Z powyższych względów Sąd uznał, iż skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie cytowanego art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2006 r. złożył P. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
P. B. przedmiotowe postanowienie zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 52 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w konsekwencji naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 wymienionej wyżej ustawy, stanowiące jednocześnie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odrzucenie skargi na bezczynność organu - z powołaniem się na inne przyczyny niedopuszczalności skargi - w sytuacji gdy faktycznie żadne takie przyczyny nie występowały, stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis, mając na względzie ustalony stan faktyczny przedmiotowej sprawy i prawidłową wykładnię art. 52 p.p.s.a., w ogóle nie powinien był być tutaj zastosowany, a zastosowanie go doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi, ponieważ w sprawie nie zachodziły żadne przyczyny, dla których wniesienie skargi byłoby niedopuszczalne.
Naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stało się wynikiem błędnej wykładni art. 52 § 1, § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (rozpatrywanych łącznie). Co prawda Sąd pierwszej instancji nie powołał numeru art. 52 § 3, to nie ulega jednak wątpliwości, że w niniejszej sprawie również go zastosował twierdząc, że skoro w sprawie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wydania decyzji "nie przysługiwał środek zaskarżenia, to skargę można było wnieść dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa".
Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 52 § 1 § 2 i § 3 p.p.s.a. uznał,
że muszą być one rozumiane w ten sposób, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie wydania decyzji i jednoczesnym braku możliwości zaskarżenia tejże bezczynności w trybie art. 37 § 1 k.p.a., strona jest zobowiązana przed wniesieniem skargi na bezczynność organu wezwać go na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. W przekonaniu skarżącego wykładnia taka nie jest poprawna, opiera się bowiem ona na błędnym przeświadczeniu, że w myśl art. 52 p.p.s.a. w każdym przypadku (niezależnie czy przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie wydania decyzji, czy też bezczynność w sprawach innych aktów lub czynności), jeśli nie przysługują stronie środki zaskarżenia lub nie można ich zastosować, to strona przed wniesieniem skargi na bezczynność Kolegium musi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.
Tymczasem wykładnia gramatyczna i systemowa tychże przepisów taką sytuację wyklucza. Przepis art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. mówi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia; niemniej jednak dalsza część tego przepisu świadczy, że mamy do czynienia z warunkiem względnym: należy wyczerpać środki zaskarżenia, ale tylko wtedy, kiedy środki te służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Nadto art. 52 § 2 p.p.s.a. określa, co należy rozumieć pod pojęciem wyczerpania środków zaskarżenia: sytuacja, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Tak rozumiane przepisy prowadzą do jednoznacznego wniosku: w niniejszej sprawie stronie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Kolegium działało w trybie odwoławczym jako ostatnia instancja w sprawie i zażalenie na bezczynność tego organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie przysługiwało, gdyż nad tym organem nie ma organu wyższego rzędu.
Zatem na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego działającego jako organ drugiej instancji w przedmiocie wydania decyzji przysługuje stronie skarga wprost do sądu administracyjnego na zasadzie art. 52 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. Przeciwny pogląd Sądu pierwszej instancji oznacza, że Sąd ten zrozumiał powołane przepisy niewłaściwie, gdyż żaden z tych przepisów nie nakazuje przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji wzywać organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto dalsze oparcie stanowiska Sądu o treść art. 52 § 3 p.p.s.a. - również błędnie wyłożonego - tylko tę
błędną wykładnię art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. pogłębia.
Już na wstępie zwrócić należy uwagę na zasadniczą różnicę pomiędzy treścią tego przepisu (52 § 3), a treścią art. 52 § 2 p.p.s.a. W art. 52 § 2 jest mowa o tym, że środek nie przysługuje stronie, natomiast w art. 52 § 3 jest mowa o tym, że ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie stronie (z powodu braku organu wyższego rzędu) nie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ale co do zasady ustawa przewiduje taki środek zaskarżenia.
Należy przede wszystkim zaznaczyć, że literalne brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a., poparte wykładnią systemową (art. 3 § 2 p.p.s.a.) prowadzi do jednoznacznego wniosku: przepis ten dotyczy wyłącznie skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub bezczynności w tych sprawach; nie dotyczy on skarg na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. Pamiętać należy, że podstawową regułą wykładni językowej jest zakaz interpretowania przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji o regule tej zapomniał. Uznał on bowiem, że art. 52 § 3 p.p.s.a. dotyczy wszystkich rodzajów skarg, w sprawach, w których nie przysługiwał środek zaskarżenia; jednocześnie uznał za zbędną treść tego przepisu mówiącą, że chodzi o skargi na akty i czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze wykładnię systemową, która w ramach subsydiarności potwierdzić ma prawidłowość wykładni językowej dokonanej przez skarżącego, dochodzimy do wniosku, że art. 52 p.p.s.a. jest komplementarny do art. 3 § 2 p.p.s.a., i że należy go rozpatrywać w związku z tym przepisem. Zatem art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. dotyczy skarg o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. oraz bezczynności w tych sprawach, natomiast art. 52 § 3 p.p.s.a. dotyczy skarg o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz bezczynności w tych sprawach.
Tak właśnie zdaniem skarżącego powinna wyglądać prawidłowa wykładnia art. 52 p.p.s.a. Wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że w niniejszej sprawie należało wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, jest wykładnią błędną; skutkowała ona odrzuceniem skargi.
Argumenty podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (jakoby należałoby uwzględnić zasadę autokontroli organu oraz pierwszeństwa postępowania administracyjnego) są w tej sprawie bezzasadne. Zważyć należy na
wstępie, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Tak więc w niniejszej sprawie obowiązek wezwania Kolegium do usunięcia naruszenia prawa nie wynikał wprost ani z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. (skarżącemu nie przysługiwał bowiem żaden środek zaskarżenia - strona wyczerpała tryb administracyjny), ani tym bardziej z art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż jak już zauważono przepis ten dotyczy wyłącznie skarg w sprawach o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić również należy, że "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego powodującym "wyczerpanie trybu administracyjnego", nie ulega wątpliwości, że nie przysługuje on zatem w sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Środek ten został wprowadzony w procedurę sądowoadministracyjną i wiąże się wyłącznie z innymi przejawami działalności administracji publicznej, niż te określone w art. 1 pkt 1 k.p.a.
Pogląd Sądu pierwszej instancji o uwzględnieniu zasady autokontroli organu jest w tej sprawie chybiony. Wszak wniesienie skargi daje również możliwość zastosowania autokontroli, co nota bene w niniejszej sprawie miało właśnie miejsce. Kolegium uwzględniło w całości żądanie skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji i wydało decyzję, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W tym miejscu należy podzielić stanowisko Kolegium żądające umorzenia postępowania.
Skarżący - podobnie jak Sąd pierwszej instancji - zauważa, że stanowiska sądów administracyjnych w przedmiotowej kwestii nie są jednolite, niemniej jednak w przeciwieństwie do Sądu, który wyeksponował orzeczenia popierające jego pogląd strona zauważa, że stanowiska te mają w istocie charakter raczej incydentalny, a nadto chyba całość doktryny prezentuje stanowisko podobne do skarżącego. Na marginesie tylko zauważyć należy, że jak chodzi o orzeczenie z 21.05.1999 r. (I SAB 118/98) - powoływane na poparcie stanowiska Sądu pierwszej instancji, to autor jego uzasadnienia już w roku następnym w orzeczeniu z 29.08.2000 r. (I SAB 52/00) nie podzielił własnego stanowiska i przedstawił stanowisko podobne do prezentowanego tutaj przez skarżącego.
Ponadto oprócz wskazanych przez Sąd orzeczeń NSA na korzyść skarżącego z 16.07.1998 (IV SAB 12/98) i z 29.08.2000 r. (I SAB 52/00) wskazać należy na:
wyrok z 15.06.1993 r. (IV S.A. 1639/92) z glosą aprobującą Jana Zimmermanna (OSP 1995/4/88); wyrok z 3.11.1999 r. I SAB 156/99; postanowienie z 23.07.1999 r. (IV SA 576/97) - już wtedy Sąd podobnie jak dzisiaj skarżący zauważa różnicę między ust.1, a ust. 3 art. 34 ustawy o NSA (obecnie między art. 52 § 1 p.p.s.a. a art. 52 § 3 p.p.s.a.) wskazując, że hipotezy obu tych przepisów są przeciwstawne i wzajemnie się wykluczają; Uchwałę 5 sędziów NSA z 29.09.1997 r. OPK 36/97 (ONSA 1998/1/6); Uchwałę 7 sędziów NSA z 29.09.1997 r. FPS 7/97 (ONSA 1998/1/2, s. 54-55) - tutaj Sąd podobnie jak skarżący uzasadnia, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczy wyłącznie innych aktów i czynności; (zob. też glosę Jana Pawła Tarno do uchwały NSA z 9.12.1996 r. OPS 4/96 [w:] OSP 1997/6/109 - teza o instytucji "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" oraz artykuł Zbigniewa Szonerta, Nowy model sądownictwa administracyjnego "Palestra" 1997/3-4/17).
Podobnie w tej kwestii wypowiadają się inne głosy doktryny, zob. m.in. Barbara Adamiak, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 425; Andrzej Kabat, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005.; Tadeusz Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 236 i 240 (Woś zaznacza, że art. 52 § 2 p.p.s.a. zawiera legalną definicję środka zaskarżenia); Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 100; Małgorzata Jaśkowska, [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 131.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wykładnia art. 52 p.p.s.a. dokonana w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznająca, że w świetle art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. strona skarżąca bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] działającego w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie wydania decyzji w sprawie stypendium unijnego - wobec nie przysługiwania środka zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność organu z powodu braku organu wyższego rzędu - zobowiązana była przed wniesieniem skargi wezwać organ na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, jest wykładnią błędną. W świetle powyższych przepisów stan ten oznacza bowiem wyczerpanie środków zaskarżenia i wyczerpanie trybu administracyjnego. Obowiązek wezwania Kolegium do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie
nie wynikał także z art. 52 § 3 p.p.s.a., bowiem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on wyłącznie skarg na inne akty lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i bezczynności w tych sprawach.
Na bezczynność organów naczelnych i samorządowych kolegiów odwoławczych działających w drugiej instancji w przedmiocie wydania decyzji przysługuje skarga wprost do sądu administracyjnego bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu skargi na bezczynność tych organów nic nie stoi na przeszkodzie, aby w ramach autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. organ uwzględnił ją w całości poprzez dokonanie czynności, co do której pozostawał do tej pory w bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. B. skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14.02.2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę P. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w postępowaniu odwoławczym zaprezentował w uzasadnieniu postanowienia pogląd, że ponieważ stronie nie przysługiwał w tym przypadku żaden środek zaskarżenia przewidziany w art. 52 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeto skargę na bezczynność powyższego organu mogła strona wnieść dopiero po uprzednim wezwaniu organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Nie wskazał Sąd natomiast konkretnej normy prawnej, która pozwalałaby na zajęcie takiego stanowiska. Można jedynie domniemywać, jak słusznie zauważył skarżący, że w tym przypadku Sąd miał na myśli art. 53 § 3 cyt. ustawy z 30.08.2002 r.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawało w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w bezczynności w postępowaniu odwoławczym, nie rozpatrując w prawem przewidzianym terminie odwołania jego od decyzji Starosty [...] z 10.10.2005 r. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 37 § 1 możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. W przypadku jednak, gdy - jak w tej sprawie - w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze lub minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w ww. art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania. Nad tymi organami bowiem nie ma w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Zażalenie o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego pod warunkiem wszakże, że, jak stanowi art. 52 § 1 omawianej ustawy, środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje, jak zaznaczono, taki środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. W stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych - które są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego – Kodeks nie przewiduje takiego organu. Jednocześnie w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawa ta stanowi, że jeżeli nie są przewidziane środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 bądź bezczynność organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten jednak ma zastosowanie tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, to znaczy, gdy chodzi o inne niż wymienione w pkt 1-3 (tego artykułu) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy to skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji. Oznacza to, że wówczas gdy w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze, to stronie przysługuje skarga na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego, w postępowaniu bowiem przed tym organem zgodnie z ustawą nie przysługują stronie żadne środki zaskarżenia służące do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej. W związku z tym skarga P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] była dopuszczalna. Ponieważ jednak w momencie jej rozpoznania przez Sąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] już w bezczynności nie pozostawało, gdyż zakończyło postępowanie odwoławcze wydaniem decyzji z 2.01.2006 r., Sąd I instancji winien był umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe. Sąd bowiem, skoro organ w bezczynności już nie pozostawał, nie mógł zastosować trybu przewidzianego w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to znaczy w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie.
Z uwagi na to, że Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę wadliwie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 i 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.