I OSK 477/21

I OSK 477/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 488/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-11-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 488/20 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz D. T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Lu 488/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W motywach w/w wyroku Sąd wskazał, że Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...] i [...] z obrębu [...] w Gminie [...], stanowiące własność D. T. - poprzez udzielenie zezwolenia na zajęcie w/w nieruchomości w związku z realizacją zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii energetycznej 2x400 kV [...]". Do wniosku dołączono przy tym m.in. dokumenty z przeprowadzonych rokowań z właścicielką nieruchomości, a z których wynikało, że nie wyraziła ona zgody na zajęcie nieruchomości.
Następnie Sąd podał, że decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 65, ze zm.; dalej jako: u.g.n.), Starosta [...] uwzględnił powyższy wniosek, orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości - poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie na niej urządzeń niezbędnych do przesyłu energii elektrycznej - dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Ograniczenie to polegało zaś na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy - na czas założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej - części nieruchomości: dla działki nr [...] - pasa gruntu o powierzchni [...] m2 a dla działki nr [...] - pasa gruntu o powierzchni [...] m2.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez D. T. do Wojewody [...], który, decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dla przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], działka nr [...] wchodziła w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 21R- tereny rolnicze, przebieg napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV, przebieg linii elektroenergetycznych SN 15kV. Z kolei działka nr [...] wchodziła w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolami: 21R i 22R - tereny rolnicze, przebieg napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV i znajdowała się w granicach pasa technologicznego dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV, przebieg linii elektroenergetycznych SN 15kV, przylegając do drogi o symbolu 3KD-G(G).
W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości Wojewoda więc przyjął, że realizacja inwestycji będzie polegała na przeprowadzeniu przewodów linii 400 kV (fazowych i odgromowych) nad jej terenem. Przemieszczanie brygad podczas montażu linii ograniczone będzie do ruchu pieszego oraz pojazdami mechanicznymi wzdłuż pasa technologicznego linii. Minimalna odległość przewodów linii od ziemi wynosić będzie nie mniej niż 10 m. Długość linii nad działką nr [...] będzie wynosiła [...]m a nad działką nr [...] - [...] m. Obszar, na który oddziałuje linia 400 kV (natężenie pola może przekroczyć wartość 1 kV/m) nie będzie natomiast przekraczał pasa terenu o szerokości [...] m (po [...] m od osi linii 400 kV).
W ocenie organu przy tym, w celu realizacji przedmiotowej inwestycji przedstawiciele Spółki podejmowali próby uzyskania stosownej zgody od właścicielki nieruchomości, gdyż w dniu 7 lutego 2018 r. przeprowadzono z nią rokowania. D.T. oświadczyła jednak, że kategorycznie odmawia udzielenia zgody na budowę linii, odmawiając jednocześnie ustanowienia służebności przesyłu. Strona odmówiła także podpisania protokołu z rozmów. Z kolei pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r., pełnomocnik Spółki, informując D. T. o warunkach realizacji inwestycji na jej nieruchomości, zaprosił ją do podjęcia negocjacji celem ustanowienia służebności przesyłu, za jednorazowym wynagrodzeniem w łącznej kwocie 4.097 zł. Pismem z dnia 14 maja 2018 r., strona nie wyraziła jednak zgody na zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu na zaproponowanych warunkach. Pismem zatem z dnia z 18 czerwca 2018 r., pełnomocnik Spółki wyjaśnił wątpliwości i zarzuty zgłoszone przez właścicielkę nieruchomości, żądając przy tym jednoznacznego stanowiska, co do ustanowienia służebności przesyłu na warunkach zaproponowanych przez inwestora. W odpowiedzi D. T., pismem z dnia 4 lipca 2018 r., poinformowała Spółkę, że nadal nie przyjmuje jej oferty finansowej za ustanowienie w/w służebności. W związku z tym, w takich warunkach złożenie przedmiotowego wniosku przez Spółkę – zdaniem Wojewody – uzasadniało przyjęcie poglądu, że nie budziło w tym przypadku wątpliwości, że wymagane rokowania zostały przeprowadzone.
Ponadto w trakcie rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu 22 października 2019 r. odwołująca się oświadczyła, że uzależnia swoją zgodę w tym przypadku od uzyskania wynagrodzenia, którego wysokość będzie stanowiła kwota w wysokości 500.000 zł a na co z kolei wnioskodawca nie wyraził zgody.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 czerwca 2020 r. D.T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzuciła organowi przede wszystkim naruszenie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie zostało skierowane do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a które do dnia wszczęcia postępowania przez organ nie zostały uzupełnione. Skoro zaś organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, oznaczało to, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych a tym samym organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania na podstawie wniosku, który – jego zdaniem - obarczony był brakiem formalnym.
W dalszej kolejności, niejako "z ostrożności procesowej", skarżąca podnosiła również zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego w tym zwłaszcza nieprawidłowe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia 30 września 2020 r. uczestniczka postępowania - Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] wnosiła o oddalenie skargi,
Oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Zarzuty skarżącej – zdaniem Sądu – były bowiem niezasadne, choć – z drugiej strony Sąd dostrzegał jednak uchybienia ("mankamenty") procesowe, a którymi dotknięte było postępowanie administracyjne.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D.T. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 .p.p.s.a. - naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 2 zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 15 czerwca 2020 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2020 r. znak: [...]. i uznanie, że uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy naruszenie, o którym mowa, nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie decyzji by skutkować stwierdzeniem jej nieważności, a zaskarżona decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Wojewoda Lubelski dopuścił się w prowadzonym przez siebie postępowaniu, zakończonym skarżoną decyzją, naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego i uznanie, że wniosek o udzielenie zezwolenia został udowodniony, a także niewyjaśnienia przez organ administracyjny wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych, w tym także nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do przedłożonego stanowiska strony ani do pisma skarżącej z dnia 29 października 2019 r. odnoszącego się do przeprowadzonej w dniu 22 października 2019 r. rozprawy,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu przez Sąd z jednej strony naruszeń postępowania administracyjnego dokonanych przez organ i przyznaniu zasadności twierdzeniom skarżącej w zakresie błędów dotyczących wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, nie wyjaśnienia przez organ administracyjny wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych, w tym także nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do przedłożonego stanowiska strony ani do pisma skarżącej z dnia 29 października 2019 r. odnoszącego się do przeprowadzonej w dniu 22 października 2019 r. rozprawy, a z drugiej strony - uznaniu, że brak było podstaw uchylenia decyzji w niniejszej sprawie - co stanowi dwie różne, wykluczające się oceny naruszeń, determinujące odmienny sposób tego rozstrzygnięcia;
II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65), zwanej dalej "u.g.n." - poprzez błędne przyjęcie, że istniały przesłanki do ograniczenia w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości urządzeń niezbędnych do przesyłu energii elektrycznej - dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV [...]. Systemowa na nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...], jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha D. T. - właścicielowi nieruchomości;
2. art. 124 ust. 3 u.g.n. - poprzez nieuznanie, że dołączony do wniosku protokół rokowań z dnia 7 lutego 2018 r. dotyczył jedynie propozycji wynagrodzenia ustanowienia służebności przesyłu, a nie rokowań będących istotą postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, uznanie, że została spełniona przesłanka do wydania decyzji.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Wśród zaś zarzutów procesowych najszerszy a jednocześnie najistotniejszy okazał się zaś zarzut oparty na istotnym naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym pozostałe zarzuty należało aktualnie potraktować jako co najmniej przedwczesne.
Uzasadniając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej akcentował, że (cyt.): "Sąd w uzasadnieniu orzeczenia na zmianę wskazuje z jednej strony zasadność podniesionych zarzutów przez Skarżącą z drugiej strony, neguje ich zasadność. Tym samym narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. ppsa przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu przez Sąd z jednej strony naruszeń postępowania administracyjnego dokonanych przez organ i przyznaniu zasadności twierdzeniom pełnomocnika Skarżącej w zakresie błędów dotyczących wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, nie wyjaśnienia przez organ usunięcia braków formalnych wniosku, nie wyjaśnienia przez organ administracyjny wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych, w tym także nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do przedłożonego stanowiska strony ani do pisma Skarżącej z dnia 29 października 2019 r. odnoszącego się do przeprowadzonej w dniu 22 października 2019 r. rozprawy, a z drugiej strony uznaniu, że brak było podstaw do uchylenia decyzji w niniejszej sprawie - co stanowi dwie różne wykluczające się oceny naruszeń, determinujące odmienny sposób tego rozstrzygnięcia. Rozbieżna ocena postawionych zarzutów przez Sąd nie daje pewności, że rozstrzygnięcie do którego doszło jest zgodne z tokiem myślenia przyjętym przez Sąd w niniejszej sprawie".
Ponadto skarżąca twierdziła także, że dowodząc swoich racji, wspierała je określonym rodzajem argumentacji, a zatem Sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowiło więc wadliwość, polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano także uwagę na fakt, że budziło wątpliwości zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki przekonania organu o niezasadności powołanie w tym przypadku biegłego celem m. in. oddziaływania przedsięwzięcia na przedmiotową nieruchomość i w dalszej kolejności spadek jej wartości. Jak akcentowała bowiem skarżąca (cyt.): "Nie sposób dopuścić sytuacje, w której Sąd dokonuje samodzielnej oceny kwestii, które mają charakter wiadomości specjalnych i mogą podlegać ocenie wyłącznie przez biegłego specjalistę w tej dziedzinie. Sąd oceniając w uzasadnieniu, że stopień ingerencji przedsięwzięcia z korzystania z nieruchomości jest minimalny i oceniając szkody z ograniczenia prawa własności jako "stosunkowo niewielkie ", wychodzi poza zakres uprawnień Sądu w tym zakresie".
Ponadto skarżąca podnosiła również, że choć organ administracyjny nie uzasadnił w decyzji, z jakiego powodu odmówił w tej sprawie uznania jej stanowiska, to - w zakresie rozpoznawania tego zarzutu - Sąd Wojewódzki ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zarzut ten był tylko częściowo zasadny, mimo, iż z drugiej strony Sąd potwierdził jednocześnie, że (cyt.)" "Rzeczywiście żaden z organów nie odniósł się wprost ( bezpośrednio) do treści pism skarżącej z 29 października 2019 r., czy 3 stycznia 2020 r.".
W rezultacie skarżąca podkreślała zatem, że wszelkie wątpliwości, ujawnione na etapie postępowania administracyjnego winny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i uzasadnione w wyroku. Tymczasem braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprawiały, iż nie spełniał on wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. bo uniemożliwiał Sądowi Kasacyjnemu ocenę prawidłowości operacji logicznej, która przeprowadził Sąd Wojewódzki stosując normy prawne w rozstrzygniętej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający – jak wspomniano wyżej - w zakresie zarzutu kasacyjnego, opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a., uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną.
Zgodnie z treścią w/w przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że uzasadnienie wyroku powinno stanowić konsekwentną, logiczną zwartą ocenę zasadności skargi i stawianych - w jej ramach - zarzutów, a zważywszy na jego informacyjny charakter względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, a także cel, któremu służy, uzasadnienie wyroku winno stwarzać niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów kasacyjnych, umożliwiając w ten sposób sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Z tego powodu motywy wyroku muszą być jasne i przekonujące (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II GSK 3499/17, Lex nr 3083507).
Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zgodzić się trzeba ze skarżącą, iż w zaskarżonym wyroku brak jest owej jasności i jednoznaczności, a tym samym nie można było mówić, iż zaskarżony wyrok w sposób rzetelny wyjaśniał podstawy rozstrzygnięcia. W istotnych (podnoszonych w skardze) kwestiach był on nieczytelny i nielogiczny.
Skarżąca, wnosząc skargę do Sądu Wojewódzkiego na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 czerwca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2020 r., która orzekała o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...] i [...] z obrębu [...], w Gminie [...], wskazywała m. in. na fakt naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 61 § 1 i 3 oraz art. 64 § 2 k.p.a.
Oddalając w/w skargę, Sąd Wojewódzki wskazał, że pismem z dnia 4 września 2019 r., Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku, w terminie 7-dniowym, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie dotyczyło dołączenia załączników mapowych, na których winien być zaznaczony i opisany obszar objęty ograniczeniem. Braku tego Spółka w terminie nie uzupełniła, ale w terminie otwartym do uzupełnienia braków formalnych, wniosła o przedłużenie udzielonego terminu o 60 dni (pismo z 16 września 2019 r.). Organ na powyższy wniosek jednak nie zareagował a żądane załączniki mapowe ostatecznie zostały przesłane do Starosty w dniu 26 listopada 2019 r.
Oceniając postępowanie przed organem I instancji, Sąd Wojewódzki stwierdził, iż nie był zasadny w tym przypadku zarzut oparty na art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Wezwanie organu było bowiem błędne, z uwagi na to, że żądane mapy nie stanowiły wymogów formalnych podania. W świetle przy tym ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny, tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a., ma dotyczyć braków formalnych podania, nie zaś elementów, które decydują o rozstrzygnięciu sprawy co do istoty. (cyt.): "Należy mieć przy tym na uwadze, że braki wniosku z art. 64 § 2 k.p.a. muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku. Oznacza, to że wniosek nie wywołuje skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które powinno zakończyć się w formie decyzji (...). Ani art. 124 u.g.n., ani żadne inne przepisy nie regulują formalnych wymogów wniosku o ograniczenie własności nieruchomości w tym trybie (tak jak przykładowo art. 116 u.g.n. w odniesieniu do wniosku o wywłaszczenie). Złożenie odpowiednich załączników mapowych nie jest zatem przesłanką formalną dopuszczalności wniosku, ale przesłanką materialną – warunkującą uwzględnienie wniosku. Brak mapy skutkuje wydaniem decyzji odmownej, bo nie sposób zbadać przesłanek z art. 124 u.g.n., nie znając dokładnego przebiegu trasy".
Z drugiej strony jednak, Sąd zauważył, że (cyt.): " organ nie zareagował w żaden sposób na wniosek inwestora o przedłużenie terminu. Jest to termin urzędowy, bo wyznacza go organ, a ustawodawca określa jedynie jego wymiar minimalny. Skoro tak, termin ten pozostaje w gestii organu, który może w razie potrzeby wydłużyć termin lub też skrócić go. Niewątpliwie obowiązkiem organu była jakakolwiek reakcja na wniosek inwestora o przedłużenie terminu. Błędem jest przedłużanie terminu w sposób dorozumiany, przez brak reakcji na wniosek strony, bowiem takie zachowanie może wprowadzać w błąd strony postępowania". W dalszej części wywodu Sąd Wojewódzki stwierdził jednak , że (cyt.): "Jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego jednakże przed wysłaniem stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. Pogląd wywodzący, że upływ tego terminu także w takim przypadku musi skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania byłby przejawem nieracjonalnego formalizmu. Przeczyłoby to wynikającemu z art. 12 § 1 K.p.a. obowiązkowi, by organy administracji działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia".
Ostatecznie Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, iż (cyt.): "Wobec powyższych argumentów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 k.p.a., gdyż Starosta nie utracił kompetencji do załatwienia sprawy, mógł wydać decyzję co do istoty sprawy. Z powyższych wywodów wynika też, że w pewnym zakresie zasadny jest zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., ale po pierwsze odnosi się on do postępowania prowadzonego przed Starostą, a nie do działań Wojewody, które są bezpośrednim przedmiotem kontroli sądu. Po drugie, uchybienie Starosty w zakresie zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia".
Jak z powyższego zatem wynika, nie sposób w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku ustalić jaki był tok myślowy, który doprowadził w tym przypadku Sąd Wojewódzki do uznania niezasadności skargi. W szczególności nie można bowiem ocenić, które wskazywane przez Sąd okoliczności miały w tym przypadku przesądzające znaczenie i z jakich powodów. Z jednej bowiem strony Sąd Wojewódzki przyjmuje niezasadność skargi, a z drugiej jednak akcentuje uchybienia organu zwracając przy tym uwagę, że zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. był (cyt.): " w pewnym zakresie zasadny". Dodać w tym miejscu też trzeba, że argumentacja, iż stwierdzone uchybienia procesowe miały miejsce w postępowaniu przez Starostą, czyli organem I instancji podczas, gdy Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę na decyzję Wojewody (czyli organu odwoławczego), była całkowicie wadliwa jako pozbawiona jakiejkolwiek podstawy prawnej. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji Starosty przez decyzję zaskarżoną oznaczało, iż Wojewoda w ten sposób akceptował i uznawał za prawidłowe postępowanie organu I instancji. Tym samym wszelkie wadliwości postępowania przed Starostą oddziaływały w ten sposób także na decyzję Wojewody.
Podobna do wyżej opisanej sytuacja zachodziła również w przypadku oceny zarzutu także zawartego w skardze a dotyczącego braku wyjaśnienia przez organ, z jakiego powodu nie uwzględnił on merytorycznego stanowiska skarżącej. Jak stwierdził bowiem Sąd Wojewódzki, (cyt.): "Analizując treść uzasadnienia tej decyzji, nieco nadmiernie rozbudowanego przez szerokie przywoływanie treści raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ale zawierającego zarówno wskazanie faktów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, źródeł ustaleń tych faktów, jasne i zrozumiałe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, nie sposób uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Częściowo zasadny jest zarzut braku wyraźnego odniesienia się do argumentów skarżącej podnoszonych w pismach kierowanych do organu I instancji w toku postępowania administracyjnego. Rzeczywiście żaden z organów nie odniósł się wprost (bezpośrednio) do treści pism skarżącej z 29 października 2019 r., czy 3 stycznia 2020 r." Z dalszych wywodów Sądu Wojewódzkiego wynikało zaś, że ponieważ Sąd sam dokonał oceny w/w stanowiska skarżącej a wyniki tej kontroli doprowadziły Sąd do wniosku, że nie było ono merytorycznie uzasadnione, to uchybienie powyższe nie miało istotnego w analizowanym stanie faktycznym znaczenia.
Zdaniem składu orzekającego istotne jednak w tym przypadku było, że - jak wynikało z motywów wyroku - Sąd Wojewódzki, wyrażając powyższy pogląd, oparł go na analizie parametrów o charakterze merytorycznym, związanych z planowaną inwestycją. Sąd wyjaśnił bowiem, że (cyt.): "Linia ma charakter napowietrzny, przewody będą przeprowadzone nad terenem nieruchomości, w minimalnym, skrajnym fragmencie działek nr [...] i [...], długość linii nad działkami wynosi odpowiednio [...]i [...]m, minimalna odległość przewodów linii od ziemi wynosić ma nie mniej niż 10 m. Pasy technologiczne mają szerokość po 10 m z każdej strony osi linii, zajmują odpowiednio 7% (284 z 3950 m2) oraz 34% (742 z 2175 m2) powierzchni działek. Obszar oddziaływania (natężenie pola elektromagnetycznego) obejmie pas o szerokości maksymalnie 70 m, po 35 m z każdej strony osi linii, budynek mieszkalny na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 86 m w linii prostej od osi linii elektroenergetycznej. Biorąc pod uwagę minimalny w istocie stopień ingerencji, wynikający przede wszystkim z istnienia pasa technologicznego, nie sposób zgodzić się z argumentami skarżącej (...)."
W ocenie składu orzekającego, przedstawiona więc wyżej argumentacja, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie była prawidłowa. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego może bowiem oczywiście wyjaśniać pewne wątpliwości czy wręcz uchybienia związane z postępowaniem administracyjnym, ale nie może jednak pełnić funkcji uzupełnienia uzasadnienia decyzji zaskarżonej a zwłaszcza, jeśli stanowisko Sądu w takim przypadku w istocie sprowadza się do analizy danych, dla której wymagane jest posiadanie wiadomości specjalnych.
Ponadto w niniejszej sprawie jednym z zarzutów podnoszonych przez skarżącą był zarzut związany z faktem, iż przed wniesieniem wniosku i wszczęciem postępowania wnioskodawca nie przeprowadził z właścicielką nieruchomości stosownych rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Strona skarżąca podnosiła bowiem, że dołączony do wniosku inwestora protokół z przeprowadzenia rokowań z dnia 7 lutego 2018 r. dotyczył jedynie propozycji wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, a nie rokowań będących istotą postępowania administracyjnego. Wnioskodawca wywłaszczenia był bowiem zainteresowany jedynie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził rokowania. Nie przedstawił zaś innych propozycji. W rezultacie zaproponowana właścicielowi nieruchomości kwota wynikała z operatu szacunkowego, sporządzonego w celu oszacowania wartości odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości i wynagrodzenie za ustanowienie na niej służebności przesyłu w związku z realizacją inwestycji. Tymczasem – jak akcentowała skarżąca - rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., są związane z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości a zatem muszą obejmować uzgodnienia związane z czasowym zajęciem nieruchomości w celu realizacji na niej prac wymienionych w art. 124 ust. 1 ustawy, a nie polegać jedynie na przedstawieniu propozycji i warunków dotyczących ustanowienia służebności przesyłu. Obie instytucje mają bowiem wprawdzie cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu, z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie odniósł się natomiast w ogóle do powyższego zagadnienia. Sąd stwierdził jedynie, że (cyt.): "przesłanka poprzedzenia udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości rokowaniami z właścicielem nieruchomości, została spełniona". Nie wyjaśnił jednak dlaczego taki pogląd wyraził. W tej mierze Sąd bowiem tylko (poza przytoczeniem treści przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. i ogólnikowym wyjaśnieniem zawartego w nim pojęcia "rokowania") stwierdził, że wśród dokumentów, dotyczących rokowań, która została dołączona do wniosku (cyt.): " znajduje się "Protokół z rozmów z właścicielami nieruchomości", przeprowadzonych 7 lutego 2018 r. Z akt sprawy wynika, że była to pierwsza próba uzyskania zgody właściciela (skarżącej) na udostępnienie nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji. Po okazaniu mapy ze wskazaniem przebiegu linii przez nieruchomość, skarżąca kategorycznie odmówiła udzielenia zgody na budowę linii i ustanowienie służebności przesyłu, odmówiła także podpisania protokołu. Kolejną propozycję przedstawiono skarżącej w piśmie inwestora z 17 kwietnia 2018 r., w której zaoferowano umowne ustanowienie na rzecz Spółki służebności przesyłu na ww. działkach, za jednorazowym wynagrodzeniem w kwotach odpowiednio 800 zł i 3.297 zł. W odpowiedzi udzielonej pismem z 14 maja 2018 r. skarżąca nie wyraziła zgody na zawarcie umowy i ustanowienie służebności przesyłu na zaproponowanych przez inwestora warunkach (...). W kolejnym piśmie z 18 czerwca 2018 r. pełnomocnik Spółki przedstawił uwarunkowania faktyczne i prawne realizacji inwestycji, podtrzymując ofertę umownego ustanowienia służebności i wskazując na konieczność skierowania sprawy na drogę sądową, w razie odmowy zawarcia umowy. W odpowiedzi udzielonej pismem z 4 lipca 2018 r. skarżąca uznała, że przedstawione warunki są nieakceptowalne i zaproponowała inwestorowi podjęcie rozmów w celu znalezienia kompromisu. W tej sytuacji Spółka złożyła wniosek o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości".
Jak zatem z powyższego wynikało, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie odniósł się w ogóle do zarzutu skarżącej dotyczącego faktu, że rokowania, jakie miały miejsce przed wystąpieniem z wnioskiem przez inwestora nie mogły być traktowane jako rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ug.n. W wyroku tym jedynie potwierdzono, że ze skarżącą były w tym przypadku przeprowadzanie pewne rokowania, ale dotyczyły one ustanowienia służebności przesyłu (a czego skarżąca nie kwestionowała). Nie wyjaśniono zaś czy tego rodzaju rokowania można było jednocześnie uznać za rokowania poprzedzające wystąpienie z wnioskiem w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Wprawdzie też w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził ( niejako dodatkowo), (cyt.): "że próbę rokowań podjęto także po wszczęciu postępowania administracyjnego, w toku rozprawy przeprowadzonej 22 października 2019 r., jednak z uwagi na rozbieżność stanowisk stron, nie doszło do porozumienia". Podkreślić jednak w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., rokowania winny toczyć się przed wniesieniem wniosku przez inwestora a nie już po wszczęciu postępowania administracyjnego. Poza tym, jak wynika z treści protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 22 października 2019 r., jako, że na tym etapie postępowania administracyjnego toczyło się już postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] o ustanowienie służebności przesyłu, to wszelkie propozycje stron, które w tym dniu były zgłaszane, dotyczyły wynagrodzenia dla właścicielki nieruchomości za ustanowienie służebności a nie za wyrażenie zgody na wykonanie zaplanowanych prac inwestycyjnych.
W takiej sytuacji także i z wyżej przedstawionej przyczyny należało stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien rzeczowo i wszechstronnie odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze a stanowisko swoje wyjaśnić w sposób logiczny, jednoznaczny i przekonywujący, tak by w przypadku ewentualnej kontroli instancyjnej wyroku, który obecnie zostanie wydany, kontrola taka okazała się możliwa.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona – i z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.