I OSK 475/08

I OSK 475/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
II SA/Rz 338/07 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2007-12-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 36 pkt 6
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 338/07 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Rz 338/07 oddalił skargę W. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:
E. B. pismem z [...] stycznia 2004 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Rzeszowie o wykazanie w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów wsi L., nieruchomości odpowiadającej dawnej pgr [...], na którą wydany był akt własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r. i która wykazana jest na mapie katastralnej 1:2880. Zdaniem wnioskodawcy, otoczona gruntami osób trzecich parcela powinna być uwidoczniona na mapie w skali 1:2000 jako odrębna działka ewidencyjna.
Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] wprowadził zmiany w ewidencji gruntów. Po rozpoznaniu odwołań W. i E. B., A. K. i T. K., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją [...] .z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 705/04 uchylił decyzje obu instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że podczas odnowienia ewidencji gruntów w latach 1974 - 1979 przy sporządzaniu mapy w skali 1:2000 pominięto dawną parcelę gruntową [...], która była uwidoczniona uprzednio na mapie w skali 1:2880. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości zarówno wśród stron, jak i organu. Z aktu własności ziemi bezspornie wynika, że wskazana działka jest własnością A. K. i E. B. po -. Zasadnie zatem organ dokonał zmiany w ewidencji gruntów nanosząc ponownie dawną pgr [...] na aktualną mapę ewidencyjną. Sąd wskazał też, że strony kwestionują przebieg granicy nowopowstałej działki. Sporządzając mapę uzupełniającą organ nie uwzględnił przepisów § 36 - 38 rozporządzenia. Droga odpowiadająca parceli gruntowej [...] istnieje od dawna. Stwierdzono, że w aktach brak jest dowodów na to, by organ wykonał pomiary w celu ustalenia przebiegu granic, brak jest też protokołu granicznego. Sąd wskazał, że do skargi dołączono protokół graniczny sporządzony na prywatne zlecenie jednego ze skarżących. Zatem likwidując w ewidencji błąd przez naniesienie pominiętej działki, organ nie wyczerpał przewidzianych przepisami prawa możliwości, aby prawidłowo ustalić przebieg jej granic. Sąd zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględniono przepisy § 36 i 37 rozporządzenia, ustalając przebieg granicy zagubionej parceli gruntowej [...].
Starosta Rzeszowski w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów wsi L. w następujący sposób:
1/ w jednostce rejestrowej nr [...] utworzonej na rzecz E. B. oraz W. B.:
- wykreślił dz. ewid. [...] o pow. [...] ha i dz. ewid. [...] o pow. [...] ha, obie wyjaśnione w K.w. [...];
- wpisał dz. ewid. [...] o pow. [...] ha i dz. ewid. [...] o pow. [...] ha.
2/ w jednostce rejestrowej nr [...] utworzonej na rzecz A. K. oraz E. B. - w udziałach po 1/2 części :
- wpisał dz. ewid. [...] o pow. [...] ha i dz. ewid. [...] o pow. [...] ha.
3/ przedmiotowe zmiany orzekł nanieść na mapę ewidencyjną obrębu L.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano: art. 104 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44 pkt. 2, § 45 i § 46 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów budynków. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po dokonaniu ponownej analizy dokumentów jak też oględzin na gruncie w obecności zainteresowanych stron, stwierdzono, że :
- pomiędzy działkami [...] i [...] (R. S.) a działką nr [...] (W. i E. B.) istnieje szlak drożny o szerokości 1,5 m do 2 m, w części północnej rozszerzający się do 4,5 m. Drogą tą dojeżdżano do działki nr [...] (T. K.) oraz do innych działek położonych na południe od drogi powiatowej (dz. [...]). Po zachodniej stronie szlaku drożnego wkopane są słupki ogrodzeniowe wzdłuż działek [...] i [...] wznowionych przez geodetę w 2003r. Wzdłuż wschodniej granicy biegnie rów ok. 1 m, na którego krawędzi znajdują się nieprawne ograniczniki wkopane w 2003 r. przez [...]. Pomiędzy działkami [...] (M. i S. B.) i [...] (W. i E. B.) na gruncie brak jest oznak istnienia szlaku drożnego.
S. B. i W. B. wyrazili zgodę na wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów zgodnie z mapą uzupełniającą wykonaną przez uprawnionego geodetę w odniesieniu do działek [...] i [...]. L. S. reprezentujący E. B. oświadczył, że północna granica zagubionej parceli [...] kończy się na zewnętrznej północnej krawędzi pasa drogi powiatowej, a według takiego wskazania działka ta nie weszłaby w skład działki [...]. Właściciele przyległych działek niejednoznacznie określili jej przebieg, a współwłaściciele i spadkobiercy nie wskazali przebiegu granic drogi. Spadkobiercy po E. B. nie stawili się na gruncie, nie odpowiedzieli też na pisma, z czego wynika, że nie są zainteresowani pomiarem na gruncie. Organ dodał, że działka [...] (obecne [...],[...] i inne) brała udział w wymianie gruntów. Następnie kilkakrotnie podlegała podziałom. Tak ustalone granice są prawnie obowiązujące i nie można ich zmienić w postępowaniu prowadzonym dla celów ewidencji gruntów. Ponadto, jak wynika z porównania mapy ewidencyjnej z mapą uwłaszczeniową wymienione wyżej działki nie pokrywają się z aktem własności ziemi wydanym na rzecz A. K. i E. B.
Obecne na rozprawie strony oświadczyły, że działka [...] powinna mieć szerokość ok. 4,5 m., wskazując granice działki na istniejącym mostku stanowiącym połączenie z drogą powiatową. Jednak pomiar zagubionej parceli, z uwagi na brak jednoznacznego wskazania przez zainteresowane strony jej granic oraz spór co do ich przebiegu - jest niemożliwy.
Zgodnie z § 36 - 38 rozporządzenia przebieg granic działek wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w :
- postępowaniu rozgraniczeniowym,
- w celu podziału nieruchomości,
- postępowaniu scaleniowym i wymianie gruntów,
- postępowaniu scaleniowym i podziału nieruchomości,
- na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
- przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.
W wypadku braku takiej dokumentacji, dane przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie dokonanych w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli, które stawiły się w określonym miejscu i czasie.
Wobec powyższego ustalono, że przebieg granicy gruntowej nr [...] można wykazać jedynie na podstawie § 36 pkt 6 rozporządzenia (dokumentacja przy zakładaniu katastru). Z uwagi na fakt, iż dane zawarte w dokumentacji nie odpowiadały obecnym standardom technicznym, podjęto czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych. Pomiary te, zgodnie z § 37 rozporządzenia powinny być poprzedzone ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Podczas oględzin nie ustalono jednoznacznie przebiegu tych granic, wobec czego nie było możliwości wykonania pomiaru w terenie. Wobec powyższego przebieg zagubionej parceli odtworzono na podstawie mapy katastralnej. W celu doprowadzenia do zgodności operatu ewidencji ze stanem uwłaszczeniowym orzeczono o wprowadzeniu zmian w ewidencji na podstawie mapy uzupełniającej wykonanej przez J. J.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona zaprzeczyła by na gruncie istniał spór graniczny i zarzuciła, że zarówno ona, jak jej mąż zgodnie wskazali granicę swojej działki. W jej ocenie nieobecność na rozprawie przedstawiciela Powiatowego Zarządu Dróg świadczy o wyrażeniu zgody na naniesienie spornej drogi na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000. Odwołująca nie wyraziła natomiast zgody na uwidocznienie końcówki parceli [...] na części działki [...] twierdząc, że parcela ta tak głęboko nie sięga.
Pismem z dnia [...] lutego 2004 E. B., działając przez pełnomocnika, przyłączył się do złożonego przez W. B. odwołania.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ust.1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz § 45 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38 poz. 454 ).
W uzasadnieniu decyzji organ potwierdził, że podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi L. na bazie mapy zasadniczej w skali 1:2000 nastąpiła zmiana numeracji z systemu parcelowego na działkowy, w toku prac geodezyjnych nie wykazano działki odpowiadającej pgr nr [...].
Powołując treść art. 20 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne organ wskazał, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie przesądzają o tytule własności danego podmiotu do określonej nieruchomości, zaś organ ewidencyjny nie jest uprawniony do określania stanu prawnego nieruchomości i może jedynie rejestrować stan prawny wynikający z określonych dokumentów urzędowych. Zaznaczył przy tym, że w czasie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zdarzają się błędy i omyłki, w takim przypadku można je eliminować z urzędu lub na wniosek strony, wprowadzając zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zmiany danych zawartych w ewidencji wprowadza się z urzędu na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. W przypadku oczywistego błędu organ przywraca stan istniejący przed popełnieniem błędu. W niniejszej sprawie podczas oględzin na gruncie zainteresowane strony nie wskazały jednoznacznie przebiegu granic pgr [...], dlatego też niemożliwym było zmierzenie tej parceli i sporządzenie na tej podstawie dokumentacji geodezyjnej.
Dalej organ przytoczył treść przepisu § 36 pkt 6, zgodnie z którym przebieg granic działek wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej. W tym przypadku dokumentację taką stanowi mapa z założenia ewidencji gruntów na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880. Natomiast w myśl § 38 ust. 2, ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje się w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli uczestniczących stron. Podczas rozpraw na gruncie nie było zgodności co do przebiegu granic pgr [...] w związku z czym sporne granice można ustalić jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Zaznaczono, że organ ewidencyjny nie jest uprawniony do ustalania właściciela nieruchomości. Jego kompetencja w sprawach własności zgodnie z § 44 pkt 2 oraz § 45 rozporządzenia jest ograniczona wyłącznie do rejestracji dokumentu stwierdzającego prawo własności. Dokumenty takie wymienia § 46 ust. 2, co wskazano powyżej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. B. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że błędne metody pomiaru spowodowały, że zagubiona parcela została umieszczona na mapie w niewłaściwym miejscu. Potwierdzają to pomiary wykonane przez firmę [...]. Dodała, że wykonanie pomiaru uzupełniającego na podstawie § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów może doprowadzić do usunięcia błędu .
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 338/07 oddalił skargę wniesioną przez W. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie dostrzegł wad postępowania lub naruszeń prawa.
Wskazano, że zasady prowadzenia ewidencji i wprowadzania w niej zmian normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.). Zgodnie z art. 20 i 21 tej ustawy ewidencja gruntów jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami. Odnośnie gruntów zawiera ona informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających. Spełnia ona zatem funkcje informacyjno - techniczne, rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą, zgodnie z art. 22 ust.1, starostowie, zaś osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciele lub inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki) są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją, z wyjątkiem tych, które wynikają z decyzji właściwych organów (ust.2).
Ze wskazanego przepisu art. 20 ustawy, w zw. z § 44 pkt 2 i § 47 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem, wynika, że ewidencja ta powinna być utrzymana w stanie aktualności. Aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów, którymi są: prawomocne orzeczenia, decyzje, akty notarialne, akty normatywne ilustrujące stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów (art. 20 w zw. z art. 23 ustawy i § 46 rozporządzenia). Oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, a także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno - deklaratoryjny, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zatem kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian.
Jak wskazał Sąd, bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że podczas odnowienia ewidencji gruntów dawna parcela gruntowa nr [...] (droga), której własność potwierdza akt własności ziemi [...] na rzecz A. K. i E. B., została błędnie włączona do działek nr [...] i [...] wykazanych na rzecz S. S. Porównanie mapy w skali 1:2880 z obowiązującą mapą ewidencyjną wskazuje, że mapa w skali 1:2000 nie wykazuje działki [...], zaś na działce nr [...] zaznaczono jedynie kontur drogi. Organ I instancji orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów w oparciu o w/w przepisy art. 20 i 22 ustawy stwierdzając, że w odnowionym operacie ewidencyjnym została pominięta droga odpowiadająca byłej pgr [...] jako przedmiot odrębnej własności.
Ponadto Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 705/04 stwierdzono, iż dokonanie zmian w ewidencji gruntów przez ponowne naniesienie na aktualną mapę ewidencyjną dawnej działki [...]było zasadne. Uchylono jednak decyzje obu instancji wskazując, że organy nie uwzględniły przepisów § 36 - 38 rozporządzenia i mimo stwierdzenia, że przedmiotowa działka "zaginęła", nie dokonały jej pomiarów w celu ustalenia przebiegu granic. Sąd zalecił, by przy ponownym prowadzeniu postępowania uwzględnić przepisy rozporządzenia, ustalając przebieg granicy "zagubionej" parceli.
Jak zauważył Sąd I instancji, mimo wytycznych Sądu, Starosta Rzeszowski ponownie orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji, nie dokonując wyznaczenia granic przedmiotowej parceli. W ponownym postępowaniu organ przeprowadził rozprawy administracyjne na gruncie w dniach [...] października 2006 r. i [...] listopada 2006 r., na które mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się: A. K., J. K., E. K., S. G., K. B., A. K., przedstawiciel Zarządu Dróg Powiatowych i Urzędu Gminy w L. Organ wskazał, że współwłaściciele przedmiotowej parceli - A. K. i spadkobierca po drugim współwłaścicielu - E. B. oświadczyli w dniu [...] marca 2004 r., że nie są zainteresowani sprawą. Na oględziny w 2006 r. osoby te nie stawiły się.
Obecne zaś na rozprawach strony przyznały fakt "zagubienia" w mapach przedmiotowej parceli, jednak nie potrafiły jednoznacznie wskazać jej przebiegu na gruncie. Organ stwierdził, że przyjęcie przebiegu granicy zgodnie z protokołem firmy [...] (zleconego przez W. i E. B.) nie jest możliwe ze względu na fakt, że operat geodezyjny wykonany do celów prawnych nie został do chwili obecnej przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tej sytuacji organ stwierdził, że pomiar na gruncie "zagubionej" parceli - z uwagi na brak jednoznacznego wskazania przez zainteresowane strony oraz spór co do ich przebiegu - nie może być zrealizowany.
Po przytoczeniu treści § 36 rozporządzenia Sąd wskazał, że w razie braku dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dane dotyczące przebiegu granic ewidencyjnych pozyskuje się, zgodnie z § 37, w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Podkreślono, że stosownie do § 38 ust. 2 rozporządzenia ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie, a ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała ich stabilizacja może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych (ust.3).
Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, który utrzymując decyzję Starosty Rzeszowskiego w mocy wskazał na treść w/w przepisów i stwierdził, że podczas rozpraw administracyjnych na gruncie nie było zgodności co do przebiegu granic pgr [...], w związku z czym sporne granice można ustalić w postępowaniu rozgraniczeniowym na wniosek zainteresowanych stron, stwierdzając jednocześnie, że organy nie zrealizowały wytycznych Sądu. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 maja 2006 roku sygn. akt II OSK 816/05, rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania z oceną prawną sądu administracyjnego. Jeżeli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim - oczywiście pogłębionym - uzasadnieniem.
W rozpatrywanej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja. Organ stosując się do wytycznych Sądu przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami dotyczącymi sposobu ustalenia przebiegu granic na gruncie, jednak wobec braku jednomyślnego wskazania przebiegu granic "zagubionej" parceli nie miał możliwości dokonania pomiaru na gruncie, a co za tym idzie - wytyczenia granic. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że wykonanie pomiaru uzupełniającego na podstawie § 37 rozporządzenia doprowadzi do usunięcia błędu, bowiem tryb tych czynności wyznacza przepis § 38 rozporządzenia, a ustalenia przebiegu granic dokonuje się w oparciu o złożone do protokołu zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się na gruncie. Takiego oświadczenia woli brak jest w aktach sprawy. Także opinia geodezyjno - prawna wykonana prywatnie dla skarżącej przez [...], dołączona do akt sądowych nie jest dla Sądu wiążąca. Jak wskazano wyżej, pomiary wykonane przez tę firmę nie zostały włączone do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2007 r. W. B., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. zastosowanie § 36 pkt 6 i nie zastosowanie § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).
W przypadku zaś, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił powyższego zarzutu, pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego - § 36, szczególnie pkt 6 ww. rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sposób sprzeczny z art. 7 i art. 8 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 i 9 k.p.a.
Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej nie kwestionując przedstawionego stanu faktycznego sprawy, podniósł, że skoro bezspornym w sprawie jest, iż nie istnieją dokumenty określone w § 36 pkt 1-5 rozporządzenia, a zatem żaden z tych przepisów nie mógł być podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie, to wyjaśnienia wymaga kwestia, czy taką podstawą prawną może być § 36 pkt 6.
W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten ma zastosowanie do zakładania ewidencji gruntów od czasu obowiązywania rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., nie może być natomiast podstawą do usuwania błędów w założonej już wcześniej ewidencji. Błąd taki może być usunięty jedynie w trybie § 37 (ewentualnie § 38 i § 39) tego rozporządzenia. Fakt, że nie było zgodności co do przebiegu granic, a także brak zgodnego oświadczenia woli osób, które stawiły się na gruncie nie jest przeszkodą w zastosowaniu § 37 rozporządzenia oraz dokonania pomiaru stanu posiadania na gruncie, o czym wprost mówi § 39 rozporządzenia.
Zdaniem skarżącej nie było najmniejszych przeszkód do ustalenia stanu posiadania na gruncie, gdyż taki stan posiadania spornej nieruchomości stwierdzony jest prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...]. Okoliczność ta jest zaś ujawniona w aktach postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu drugiego z przedstawionych zarzutów pełnomocnik skarżącej wskazał, że stosując § 36 pkt 6 rozporządzenia organy dokonały usunięcia błędu w operacie ewidencji gruntów tzw. sposobem graficznym. Jedynym obiektywnym elementem odniesienia dla wrysowania zagubionej pgr [...] była bezspornie błędna granica pomiędzy widniejącymi w ewidencji od początku postępowania działką nr [...] (należącą do E. B. i W. B.), a działkami [...] i [...] (należącymi do R. S.). Ta "linia odniesienia" nie była weryfikowana nawet poprzez graficzne skontrolowanie jej w stosunku do innych, nieodległych punktów i granic.
Zgodnie z art. 7 kpa, nawet stosując § 36 pkt 6 rozporządzenia, organy miały obowiązek załatwić sprawę mając na względzie słuszny interes stron. Nie ulega więc wątpliwości, że do uwzględnienia słusznego interesu stron nie wystarczy uwzględnienie wyłącznie słusznego interesu władających zagubioną parcelą, ale także konieczne jest zweryfikowanie graficznego sposobu usunięcia błędu, poprzez uwzględnienie innych niż jeden (bezspornie błędny) "punkt-linia" odniesienia.
Takie postępowanie, jak podnosi pełnomocnik skarżącej, narusza również regułę interpretacyjną zawartą w art. 8 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne.
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego z tym jednak, że podstawa ta została sformułowana niejasno; zarzucono bowiem "naruszenie prawa materialnego tj. zastosowanie § 36 pkt. 6 i nie zastosowanie § 37, 38 i 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454)".
Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego, które może mieć postać błędnej wykładni przepisu prawa lub niewłaściwego jego zastosowania. Zarzut musi być więc tak sformułowany, aby nie pozostawiał wątpliwości, jaką postać ma naruszenie prawa, które strona przypisuje zaskarżonemu wyrokowi.
Jest to istotne ze względu na na to, że Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zgłoszonych w niej zarzutów; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc powołany do korygowania czy uzupełniania treści zarzutów, bądź też do domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego przedstawiono zarzut, który nie odpowiada żadnej z postaci naruszeń prawa materialnego wymienionych w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można się wprawdzie domyślić, że strona skarżąca zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisu § 36 pkt 6 powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie w ewidencji gruntów i budynków. Jednak swego stanowiska w tej kwestii nie wyjaśnia poprzestając na wyrażeniu przekonania, że nie było przeszkód do ustalenia na gruncie przebiegu granic działki będącej przedmiotem postępowania w sposób przewidziany w § 37, 38 i 39 rozporządzenia.
Powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać ze względu na niejasne jego sformułowanie oraz brak stosownego uzasadnienia.
Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia § 36 pkt 6 rozporządzenia przez jego zastosowanie w sposób sprzeczny z art. 7 i art. 8 kpa. Sprzeczność z zasadą prawdy obiektywnej skarga kasacyjna upatruje w nieuwzględnieniu interesu strony skarżącej przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organy administracji i wzięciu pod uwagę wyłącznie interesu osób władających zagubioną parcelą. Stanowisko strony podyktowane skądinąd zrozumiałymi, lecz wyłącznie subiektywnymi odczuciami jest jednak pozbawione racji. Jak wynika z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń stanu faktycznego, to właśnie z uwagi na brak możliwości pogodzenia interesów wszystkich uczestników postępowania ("brak zgodnego oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie"), organ nie dokonał ustalenia przebiegu granic w sposób określony w przepisach § 37 i 38 powołanego rozporządzenia i poprzestał na wykazaniu tych granic zgodnie ze wskazaniami § 36 pkt 6. Takie działanie organu Sąd I instancji słusznie uznał za zgodne z prawem. To właśnie takie rozumienie zasady określonej w art. 7 kpa, jak również zasady wynikającej z art. 8 kpa należy uznać za prawidłowe .
Ponadto, jako istotną wadę skargi kasacyjnej należy wskazać, iż jej zarzuty w istocie skierowane są przeciwko decyzjom organów administracji orzekających w sprawie zmian w ewidencji, a nie przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Należy pamiętać, że to nie sąd administracyjny, a orzekające w sprawie organy rozstrzygając w przedmiocie wniosku E. B. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów stosowały przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rolą sądu administracyjnego było skontrolowanie prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organy administracji.
Z przedstawionych powodów nie można uznać, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, co skutkować musiało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.