I OSK 472/22

I OSK 472/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2236/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
art. 4 ust.  1 pkt 1, art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 75 § 1,art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2236/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 8 września 2020 r. nr DO-II.7610.146.2020.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 lipca 2020r. nr NW/IV/77200/155/1/09; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2236/20 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z 8 września 2020 r. nr DO-II.7610.146.2020.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Śląski decyzją z 28 lipca 2020 r. nr NW/IV/77200/155/1/09, wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanej dalej również jako "Spółka"), prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w gminie [...], oznaczonego na k.m. [...], obręb [...], [...], działka nr [1] o powierzchni 9 225 m2 oraz nabycia prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie.
Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 8 września 2020 r. nr DO-ll.7610.146.2020.BK utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 28 lipca 2020 r. Organy ustaliły, że przedmiotowa działka w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Prawo własności Skarbu Państwa ujawniono w księdze wieczystej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 1 sierpnia 2016 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1985 r.
Minister, odnosząc się do spornej kwestii w sprawie, to jest ustalenia, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie P. według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., wskazał, że zarząd nieruchomością, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, istnienia prawa zarządu nie można domniemywać. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. poz. 120 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie".
Zdaniem Ministra, dołączona do wniosku Spółki decyzja Naczelnika Miasta [...] z 13 czerwca 1986 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie Spółki prawa zarządu do przedmiotowej działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Treść tej decyzji nie wskazuje, na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa działka znajdowała się w zarządzie P., nie odnaleziono też dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowej działki w użytkowanie lub zarząd (pismo z 23 czerwca 2020 r. Referatu Nieruchomości i Mienia Komunalnego Urzędu Miasta [...], pismo Starostwa Powiatowego w Z. z 19 czerwca 2020 r.).
Minister wyjaśnił, że decyzja o opłatach (mająca charakter rozstrzygnięcia faktycznego) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Taki zarząd mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Na poparcie tego poglądu Minister przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), zgodnie z którym z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia, to jest ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.
Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego, żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził, aby przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Zatem, brak było podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję Ministra Rozwoju z 8 września 2020 r., uznając że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa.
Sąd uznał, że trafne są ustalenia organów co do braku potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki do przedmiotowych nieruchomości. Akta sprawy potwierdziły zaś, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, Spółka nie wylegitymowała się istnieniem w stosunku do przedmiotowej działki jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Sąd potwierdził, że stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organy wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00) oraz sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07).
Sąd I instancji podkreślił, że skoro decyzja Naczelnika Miasta [...] z 13 czerwca 1986 r. ustalająca opłatę roczną za zarząd/użytkowanie nieruchomości nie powołuje się ani nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu Odnosząc się do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie przedłożonego przez Spółkę "Oświadczenia" dwóch zastępców dyrektora upoważnionych do składania oświadczeń w imieniu Spółki z 13 listopada 2009 r., z którego wynika, że między innymi przedmiotowa działka zajęta jest pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043), Sąd I instancji wyjaśnił, że o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie potwierdza jedynie, że między innymi na spornej działce znajduje się infrastruktura kolejowa, czyli potwierdza okoliczność, która pozostaje bez prawnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Sąd uznał, że przedstawione przez Spółkę dowody mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdyby nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego wnioskodawca powinien wykazać, że miał w swojej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że takich okoliczności Spółka nie podniosła w toku postępowania i nie wskazała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. W opinii Sądu I instancji, zasadnie organ II instancji podniósł, że faktu istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Spółka w niniejszej sprawie nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, ani żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, który potwierdzałby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu Spółki lub jej poprzednika prawnego. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest:
1) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu;
2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu; mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych; dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję;
II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, skarga Spółki mogłaby zostać uwzględniona.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Uzasadniając wniosek Spółka podkreśliła, że stanowisko Sądu I instancji, wynikające z najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (w tym uchwały NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16) jest błędne oraz oparte na nieprawidłowej i niepełnej wykładni przepisów prawa, a także logicznie sprzeczne i narusza zasady demokratycznego państwa prawa. Na pełną aprobatę zasługuje z kolei stanowisko zawarte w zdaniu odrębnym do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17.
Zdaniem Spółki, pogląd zgodnie z którym wykazanie istnienia prawa zarządu może być wykazane wyłącznie za pomocą dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, stanowi naruszenie art. 75 § 1 ab initio K.p.a., narusza regułę lex retro non agit oraz opiera się na nieprawidłowej interpretacji instytucji zarządu.
W opinii Spółki, przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawiera wyraźnego ograniczenia środków dowodowych. Przepis ten określał wyłącznie sposoby, w jakie mogło dojść do ustanowienia zarządu a nie odnosił się do kwestii dowodowych. Ograniczenie takie można byłoby wywieść z § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale ograniczenie przepisu ustawy nie może następować w akcie prawnym niższego rzędu. Poza tym, omawiane rozporządzenie zostało wydane dopiero 10 lutego 1998 r., a więc nie mogło stanowić podstawy do oceny stanu występującego 5 grudnia 1990 r.
Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, odnosząc się do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że prawo zarządu przysługiwało podmiotom, które same nie mogły być właścicielami nieruchomości.
Jak zaznaczyła Spółka, "w poprzednim ustroju nie zawsze dochowywano należytej staranności przy formalnym ustanawianiu zarządu i w późniejszym przechowywaniu dokumentów. O wiele ważniejsze, zarówno dla przedsiębiorstw państwowych, jak i dla organów administracji państwowej, było dbanie o terminowe regulowanie opłat z tytułu zarządu, dlatego też i w niniejszej sprawie skarżąca dysponuje decyzjami dotyczącymi właśnie opłat". Podkreśliła, że przedsiębiorstwa państwowe nie miały środków prawnych, ani realnej możliwości i potrzeby ich stosowania, do wymuszenia na organie administracji państwowej wydania bądź sporządzenia dokumentów określonych w § 4 ust .1 rozporządzenia. Z tego względu, ewentualne braki w tym zakresie mogą obciążać tylko samo Państwo a nie osobę prawną.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, organy powinny dopuścić możliwość wykazywania faktu oddania określonego gruntu w zarząd na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, o ile tylko nie jest to sprzeczne z prawem.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej kasacyjnie było co najmniej przedwczesne.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, z uwagi na treść niedawno podjętej uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią tej uchwały: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.).".
Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w wyżej wymienionym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie P. zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.".
Ustawa z 1990 r. oraz rozporządzenie z 16 marca 1993 r. zostały uchylone na podstawie art. 242 pkt 2 u.g.n., ze skutkiem od 1 stycznia 1998 r., w związku z wejściem w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W stanie prawnym, który obowiązuje od 1 stycznia 1998 r., problematykę uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych reguluje art. 200 ust. 1 u.g.n. Z kolei, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 206 u.g.n., Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120).
W omawianej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, to jest do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, to jest ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5 rozporządzenia, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą, w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowanie przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, to jest władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako określenie katalogu dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, to jest dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.
W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd. Z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach K.p.a., z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, to z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć między innymi przepisy rozporządzenia, to jest praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i art. 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 u.g.n.
Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, po pierwsze, że ani powołane w jej treści przepisy, ani inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Po drugie, że decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, to jest ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Po trzecie, że rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia. Po czwarte, że decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Powodem zaś odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. było między innymi to, że decyzja, na którą powoływała się skarżąca Spółka, nie przywoływała tytułu wnoszenia opłat, czyli konkretnej decyzji administracyjnej lub umowy ustanawiającej prawo zarządu. Minister, jako organ odwoławczy, stwierdził, że rozstrzygnięcie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.
W zaistniałej sytuacji, mając na względzie wiążącą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/23, należy odnieść rozważania w niej zawarte do okoliczności rozpoznawanej sprawy. A z akt tej sprawy wynika bezspornie, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z decyzji Naczelnika Miasta [...] z 13 czerwca 1986 r. o ustaleniu dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie gruntu. W decyzji wskazano ogólny obszar nieruchomości (5 218,4 m2) i wyszczególniono konkretne działki ewidencyjne (nr [1], nr [2], nr [3] oraz nr [4]) położone w [...] oraz określono opłatę z tytułu zarządu/użytkowania (1 022 806 złotych, przy stawce 196 zł za 1 m2 terenu).
Z kolei, złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w miejscowości [...], obręb 004 [...], działka nr [1] o powierzchni 9 225 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta numer [...], oraz nabycia prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Jak ponadto wynika z księgi wieczystej numer [...], właścicielem działki jest Skarb Państwa, wpisany na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z 1 sierpnia 2016 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia. Jako sposób korzystania z działki podano "TK – tereny kolejowe".
Z uwagi na opisane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (art. 269 § 1 P.p.s.a.), zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia należało uznać za zasadny.
W toku postępowania organy nie kwestionowały, że przedłożona w sprawie decyzja z 13 czerwca 1986 r. dotyczy między innymi działki nr [1], będącej przedmiotem wniosku, koncentrowały się bowiem na wykazaniu, że ta decyzja nie może być samodzielną podstawą do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany. Zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji i oceny przedstawionych przez P. dowodów oraz wyjaśnienia, czy działka objęta decyzją o opłacie za zarząd/użytkowanie to działka, której dotyczył wniosek o uwłaszczenie.
Z tego względu, uchyleniu podlegał nie tylko zaskarżony wyrok, ale również zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju z 8 września 2020 r. nr DO-II.7610.146.2020.BK oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić stanowisko zawarte w przywołanej uchwale I OPS 2/23, mające wpływ na sposób zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).