I OSK 47/22

I OSK 47/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Maciej Dybowski
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 291/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 291/20 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowie "Ministra" w miejsce słowa "Rozwoju" wpisać "Finansów, Inwestycji i Rozwoju", 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 291/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę Województwa [...] (dalej również: Skarżący) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej również: Minister) z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Nieruchomość położona w powiecie [...], w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2017 r., uzupełnioną postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r., została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 55+328 do km 72+775. Decyzja z dniem [...] lipca 2017 r. stała się ostateczna.
Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz K. M. za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 55+328 do km 72+775, oraz w pkt 2 i 3 zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Województwa [...] oraz K. M.
Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju rozpatrując odwołania wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji ustalającej odszkodowanie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej jako "specustawa" oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej "u.g.n.") i przywołał ich treść.
Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy z dnia 23 stycznia 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. (uprawnienia nr [...]), dla którego biegły sporządził klauzulę aktualizacyjną w dniu [...] maja 2019 r. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] ha położona jest na terenie miejscowości gminnej w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej nr [...], pobliżu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz terenów użytkowanych rolniczo. Otoczenie stanowią obiekty usługowe, hodowlane, produkcyjne. Działka została wydzielona z działki nr [...] o kształcie zbliżonym do prostokąta, zabudowanej budynkiem magazynowo – handlowo - usługowym, ogrodzonej. Posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej (drogi wojewódzkiej nr [...]). Teren wyposażony jest w energię elektryczną, sieć wodociągową oraz kanalizacyjną. Działka nr [...], która została wydzielona pod inwestycję drogową, ma nieregularny wydłużony kształt. Na działce znajduje się drzewo (klon), fragment ogrodzenia o długości 31 m z siatki metalowej o wys. 1,6 m na kątownikach metalowych oraz fragment podjazdu o nawierzchni z płyt betonowych o pow. 111 m2. Autor operatu szacunkowego ustalił, że teren na którym położona jest wyceniana nieruchomość nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony i przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 października 2010 r., wyceniana nieruchomość położona jest na terenie o opisie przeznaczenia "tereny usługowo-przemysłowo-składowe, uzupełnienia, modernizacja". Na potrzeby wyceny dokonano analizy rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne obejmujący teren powiatu [...] oraz powiatów sąsiednich oraz rynku nieruchomości przeznaczonymi pod zabudowę, będących przedmiotem prawa własności (do określenia wartości wg. aktualnego sposobu użytkowania), obejmującego rynek lokalny gminy [...] oraz gmin sąsiednich, na którym położona jest wyceniana nieruchomość. Biegły objął analizą okres dwóch lat, od końca 2015 r. do końca 2017 r. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegły wyselekcjonował próbkę kilkunastu transakcji przeznaczonych pod zabudowę. W analizowanym okresie odnotowano wystarczającą liczbę transakcji (12 transakcji), na podstawie których dokonano badania (tabela nr 1 str. 13-14). Dla wyceny działki nr [...] do końcowej analizy przyjęto 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, które oscylowały w przedziale od około 9,91 zł/m2 do około 28,33 zł/m2 przy średniej cenie na poziomie 16,51 zł/ m2. W związku z tym, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości nie jest tożsame z celem wywłaszczenia (przeznaczenie pod zabudowę), przeprowadzono analizę występowania zasady korzyści. W przedstawionym opracowaniu biegły przeanalizował nieruchomości gruntowe przeznaczone oraz nabywane pod drogi, z uwagi na małą ilość transakcji zdecydował się na poszerzenie obszaru gminy [...], o cały powiat [...] oraz rozszerzył analizę o powiaty [...] i [...]. W wyniku analizy zebrano transakcje, których ceny zawierały się w przedziale 7,14 zł do 10,00 zł za 1 m2 gruntu. Cena średnia wyniosła 9,45 zł/m2. Po dokonanej analizie biegły wskazał, że ceny transakcyjne gruntów pod zabudowę na rynku lokalnym są cenowo wyższe od cen gruntów drogowych. Zatem wydzielenie działki drogowej z gruntu przeznaczonego na tereny usługowo-przemysłowo-składowe, uzupełnienia, modernizacja nie powoduje wzrostu jego wartości. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: atrakcyjność lokalizacji ogólna - waga 40%, dostępność komunikacyjna, jakość drogi dojazdowej - waga 30% oraz sąsiedztwo i otoczenie - waga 30%. Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech na stronie 15 i 16 operatu. Opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej zamieszczono na stronie 16 operatu. Następnie określono, na podstawie współczynników korygujących, cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 28,33 zł, co pozwoliło na określenie łącznej wartości prawa własności nieruchomości gruntu na kwotę w zaokrągleniu 5.893,00 zł. Biegły wycenił wartość nakładów budowlanych w postaci ogrodzenia składającego się z płotu fragment ogrodzenia o długości 31 m z siatki metalowej o wys. 1,6 m na kątownikach metalowych oraz fragment podjazdu o nawierzchni z płyt betonowych o pow. 111 m2, które wyceniono na kwotę 3.070,00 zł, a drzewo (klon) na kwotę 134,00 zł. Łącznie wartość wycenianej nieruchomości wyniosła 9 097,00 zł.
Zdaniem Ministra sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie w celu ustalenia odszkodowania. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia odszkodowania za zjazd usytuowany na przedmiotowej nieruchomości, Minister wskazał, że pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. nabycia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania, określony w tych normach, uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu tym zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych, czyli damnum emergens. Zgodnie z art. 46 § 1 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej jako "kc") nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W świetle powyższego część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Natomiast w myśl art. 48 kc, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Z kolei art. 191 kc statuuje zasadę, iż własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Przepis art. 46 kc razem z art. 191 kc kreują zasadę superficies solo cedit. Zasada ta ma charakter normy iuris cogentis. Oznacza ona, że wszystko, co jest trwale z gruntem związane, staje się własnością właściciela nieruchomości gruntowej i dzieli los prawny gruntu. W szczególności własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z gruntem w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 kc w zw. z art. 48 kc) - por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1970 r, sygn. akt: III CRN 32/1970, publ. OSN 11/1970/206.
W ocenie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju organ wojewódzki prawidłowo przyjął, że ogrodzenie z siatki oraz podjazd z płyt betonowych stanowią części składowe nieruchomości. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy odszkodowanie przysługuje również za naniesienia przejęte na rzecz Województwa [...].
Skargę na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za zjazd wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie przez organ orzekający przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 specustawy w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 u.g.n. w związku art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych", "u.p.d.") w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w związku z art. 410 § 1 i § 2 kc oraz art. 361 § kc - na skutek ich błędnej wykładni i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę, zaś odszkodowanie obejmuje tylko normalne następstwa wywołane rozbudową drogi a także w wyniku zapłaty odszkodowania i wybudowania nowego zjazdu z nieruchomości na drogę przez ten sam podmiot- tego samego wierzyciela - poszkodowany otrzymuje świadczenie w co najmniej podwójnej wysokości;
2) art. 11 f) ust. 1 pkt 8 lit. h) w związku z art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 specustawy w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że: określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu jako części składowej nieruchomości oraz obowiązków zarządcy drogi w zakresie wypłaty odszkodowania, i następnie uznaniu za słuszne i prawidłowe wliczenie wartości przebudowywanego lub budowanego zjazdu do nieruchomości przez zarządcę drogi, tj. ten sam podmiot, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego łącznie z wartością likwidowanego zjazdu, oraz który jest zobowiązany do jego przebudowy lub budowy na swój koszt tj. zarządcy drogi; - obowiązek zapłaty odszkodowania za likwidowany zjazd przez zarządcę drogi, oraz obowiązek przebudowania lub budowy zjazdu ze środków finansowych tego samego zarządcy drogi należy rozpatrywać oddzielnie oraz, że tak ustalone odszkodowanie z obowiązkiem jego zapłaty przez zarządcę drogi ma charakter słuszny; podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego.
W związku z podniesionymi zarzutem i wskazanymi naruszeniami prawa strona Skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie nieważności decyzji jako obarczonej wadą nieważności i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 18 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 291/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy przy ustalaniu wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględnić wartość istniejącego na tej nieruchomości podjazdu o nawierzchni z płyt betonowych.
W rozumieniu art. 47 i 48 kc częścią składową rzeczy jest wszystko, co należąc do niej jako do całości, nie może być odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo przedmiotu odłączonego. Połączenie części składowej z rzeczą musi mieć charakter trwały, fizyczny, funkcjonalny i zarazem ekonomiczny. O występowaniu części składowej decydują przesłanki natury obiektywnej, w tym znaczeniu, że połączenie z rzeczą musi mieć charakter materialny. Wymienione w art. 48 kc części składowe gruntu zostały wskazane jedynie jako przykłady, za czym przemawia posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności". O trwałym związaniu budynku i innego urządzenia z gruntem decyduje struktura techniczna budynku i jego przeznaczenie. Budynki stają się częścią składową gruntu od chwili trwałego połączenia z gruntem, poprzez fundamenty budynku. Przez "inne urządzenia", o których mowa w art. 48 kc należy rozumieć budowle trwale związane z gruntem np. każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolnostojące maszty antenowe, wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące, instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19, ).
Sąd I instancji zaznaczył, że z racji regulacji szczególnej, zawartej w art. 18 ust. 1 specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości, które jest regulowane przepisami u.g.n., ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego prawa. Przy czym przepisy specustawy drogowej, u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności nieruchomości rozumianej jako grunt wraz z jego częściami składowymi (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Wobec powyższego argumenty strony skarżącej dotyczące konieczności wybudowania przez zarządcę drogi publicznej nowego zjazdu po dokonaniu rozbudowy przedmiotowej drogi wojewódzkiej pozostają bez wpływu na prawidłowość ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy a wydane decyzje nie naruszają prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 specustawy - w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 u.g.n. w związku art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w związku z art. 410 § 1 i § 2 kc oraz art. 361 § 1 kc - na skutek ich błędnej wykładni i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę, z pominięciem rozważenia słuszności odszkodowania gdy w wyniku zapłaty odszkodowania i wybudowania nowego zjazdu z nieruchomości na drogę przez ten sam podmiot - tego samego wierzyciela - poszkodowany otrzymuje świadczenie w co najmniej podwójnej wysokości;
2. art. 11 f) ust. 1 pkt 8 lit. h) w związku z art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 specustawy w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:
- określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu jako części składowej nieruchomości oraz obowiązków zarządcy drogi w zakresie wypłaty odszkodowania;
- obowiązek zapłaty odszkodowania za likwidowany zjazd przez zarządcę drogi, oraz obowiązek przebudowania lub budowy zjazdu ze środków finansowych tego samego zarządcy drogi należy rozpatrywać oddzielnie oraz, że tak ustalone odszkodowanie z obowiązkiem jego zapłaty przez zarządcę drogi ma charakter słuszny;
podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze skargi kasacyjnej nie wynika wprost, czy jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., czy raczej na jednej tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego.
Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. ww. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08 (orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), dalej "CBOSA").
Powołanie samego przepisu prawa materialnego nie można ocenić jako skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny. Tym samym w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest wadliwie skonstruowany.
Systemowe odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, źródło CBOSA). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09, źródło CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy przy ustalaniu wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględnić wartość istniejącego na tej nieruchomości podjazdu o nawierzchni z płyt betonowych.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 specustawy - w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 u.g.n. w związku art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w związku z art. 410 § 1 i § 2 kc oraz art. 361 § 1 kc - na skutek ich błędnej wykładni i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę, z pominięciem rozważenia słuszności odszkodowania gdy w wyniku zapłaty odszkodowania i wybudowania nowego zjazdu z nieruchomości na drogę przez ten sam podmiot - tego samego wierzyciela - poszkodowany otrzymuje świadczenie w co najmniej podwójnej wysokości.
Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów kasacyjnych należy wskazać, iż żaden z przywołanych w owym zarzucie przepisów nie reguluje kwestii zmniejszenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w sytuacji gdy częścią składową wywłaszczonej nieruchomości jest zjazd z drogi publicznej, a budowa drogi, pod którą przejęto nieruchomość, łączyć się będzie z budową lub przebudową zjazdów na rzecz wywłaszczonych właścicieli. Co więcej żaden z tych przepisów, uznawanych w skardze kasacyjnej za naruszone, nie pozwala odstąpić od przyznania odszkodowania za którąkolwiek część składową wywłaszczonej nieruchomości (art. 47 § 2 kc). Dla określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie specustawy drogowej konieczne jest wskazanie, iż przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będąc normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n., jednoznacznie wskazuje, iż wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania owej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali wskazuje, iż to przepis bardziej szczegółowy, zawarty w specustawie drogowej znajdował zastosowanie w badanej sprawie. Tym samym, jako norma ogólna, nie był stosowany przez Sąd I instancji, a tym samym bezzasadny jest zarzut jego błędnej wykładni (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2987/17, źródło CBOSA).
Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej winien być interpretowany w łączności z art. 4 pkt 17 u.g.n., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 23 specustawy drogowej. Zarówno art. 23 oraz art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mówi o stosowaniu przepisów u.g.n. Przepisy te nie zawężają tego stosowania do jakiś konkretnych przepisów, czy konkretnego działu, tylko odsyłają do wszystkich przepisów u.g.n. Odpowiednie stosowanie, to takie stosowanie, które oznacza możliwość stosowania danego przepisu wprost, z odpowiednimi modyfikacjami bądź w ogóle. Zakres odesłania uwzględniać winien cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. A zatem w sprawach dotyczących odszkodowań prowadzonych w trybie specustawy, zastosowanie znajdą przepisy u.g.n. dotyczące wywłaszczeń. Natomiast art. 4 pkt 17 u.g.n. definiując stan nieruchomości wskazuje, iż jest to: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Powyższe uregulowania jasno wskazują, iż miarodajny dla ustalenia odszkodowania jest stan nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy organy orzekają wyłącznie o odszkodowaniu, nie zaś o wywłaszczeniu (jak to ma miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym; art. 118 ust. 1 u.g.n.), brak jest konieczności przeprowadzenia rozprawy. Interes strony jest dostatecznie chroniony przez zapewnienie stronie dostępu do operatu, zgłaszanie uwag i żądań na piśmie, informowanie o wyjaśnieniach biegłego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1590/1, źródło CBOSA).
Należy wskazać, iż sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a w szczególności ustalenia odszkodowania za zjazd usytuowany na przedmiotowej nieruchomości. Jak trafnie wskazały organy, a zaaprobował to Sąd I instancji, pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dotyczących nabycia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu tym zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych, czyli damnum emergens. Taką częścią składową jest zjazd z płyt betonowych usytuowany na przedmiotowej nieruchomości.
Natomiast podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.
Tym samy nie można podzielić zarzutu wadliwej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust. 2 u.p.d., skoro wartość zajętej pod drogę nieruchomości została ustalona według jej stanu z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pozostałe przepisy przywołane w owym zarzucie jako naruszone nie doczekały się jakiejkolwiek wykładni ze strony Sądu I instancji, jak chociażby art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 135 ust. 4 u.g.n. oraz art. 4 pkt 8 u.d.p. Bezzasadny jest zatem zarzut kasacyjny ich wadliwej wykładni.
Odnosząc się natomiast do drugiego z postawionych zarzutów kasacyjnych należy również zauważyć, iż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. Wskazał jedynie, że "argumenty strony skarżącej dotyczące konieczności wybudowania przez zarządcę drogi publicznej nowego zjazdu po dokonaniu rozbudowy przedmiotowej drogi wojewódzkiej pozostają bez wpływu na prawidłowość ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości". Tym samym przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej Sąd I instancji nie mógł naruszyć w zarzucany sposób, a postawiony w tym zakresie zarzut kasacyjny jest bezzasadny.
Ponadto wypada wskazać, iż odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, która powstaje z mocy samego prawa z chwilą wyrządzenia szkody, tj. odjęcia lub ograniczenia praw do nieruchomości. Jakkolwiek podstawowym kryterium ustalenia słusznego odszkodowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest wartość wywłaszczonej nieruchomości, bowiem odszkodowanie to winno stanowić rekompensatę dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadającą rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa, to jednak posłużenie się przez prawodawcę konstytucyjnego pojęciem "słusznego", a nie "pełnego" odszkodowania pozwala zakładać, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7, poz. 66). Powyższy sposób rozumienia konstytucyjnego pojęcia "słuszne odszkodowanie" z tytułu wywłaszczenia, w połączeniu z generalnie cywilnym charakterem odszkodowania określonego w art. 128 i nast. u.g.n., daje możliwość rozważenia kwestii ewentualnego pomniejszenia odszkodowania ustalonego w oparciu o regulacje specustawy drogowej i u.g.n., w sytuacji gdy wywłaszczenie, jako wyrządzające szkodę w majątku wywłaszczonego, byłoby jedocześnie źródłem jego zysku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2987/17, źródło CBOSA). Rozważanie takich okoliczności w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymagałoby jednak postawienia adekwatnych zarzutów kasacyjnych, w tym choćby zarzutu naruszenia zasady compensatio lucri cum damno, wyprowadzonej z art. 261 § 2 kc. Zarzuty takie w badanej skardze kasacyjnej nie zostały jednak postawione, a w ślad za tym zarzut błędnej wykładni pojęcia słuszne odszkodowanie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uznać należy za bezzasadny.
Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w rubrum zaskarżonego wyroku.