I OSK 468/22

I OSK 468/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II SA/Kr 634/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-10-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1 w zw. z art. 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 634/21 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2021 r. znak WS-VI.7534.3.26.2021.BK w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu części działek oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 października 2021 r. II SA/Kr 634/21 (dalej wyrok II SA/Kr 634/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2021 r. znak WS-VI.7534.3.26. 2021.BK w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu części działek (k. 53, 64-71 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła Z.L. (dalej skarżąca), reprezentowana przez adw. T.P., zaskarżając wyrok II SA/Kr 634/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. przepisów postępowania, mając[e] wpływ na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 [ze zm.], dalej kpa) przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwych rozstrzygnięć organów administracyjnych;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na niedostatecznym zapewnieniu przez organ I instancji czynnego udziału odwołującej w postępowaniu m.in. przez brak dokonania prawidłowej oceny nieruchomości (podziału działki nr [...]), jakich zwrotu domaga się skarżąca, w wyniku czego uznano, że w zakresie tych nieruchomości toczyło się lub toczy się już postępowanie administracyjne;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 28 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie [o] zwrot lub odszkodowanie za nieruchomość, a zatem nie jest stroną postępowania;
d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 11 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzj[ę], a w szczególności założenia, że skarżąca nie jest następcą prawnym J.P., w sytuacji gdy zebrana dokumentacja w sprawie wskazuje na okoliczność, że skarżąca jest zstępną J.P., czego potwierdzeniem jest nie tylko akt własności ziemi wydany na rzecz Z.L., co potwierdza przekazanie terenu od J.P. dla Z.L., jako spadkobierczyni ojca;
e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 86 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku przeprowadzenia przesłuchania stron wobec pojawienia się wątpliwości w zakresie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie następstwa prawnego po J.P. - w świetle dostępnych dokumentów wskazujących na pokrewieństwo J.P. z Z.L. z domu P., a w konsekwencji interesu prawnego skarżącej do występowania z wnioskiem w niniejszej sprawie;
2. prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, dalej ugn) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, w sytuacji gdy nieruchomości wskazane we wniosku miały zostać wywłaszczone na potrzeby zakładu [...], natomiast przesłanki do wywłaszczenia nie są już aktualne, co powoduje, że uzasadnionym jest wniosek o potrzebie ich zwrotu, ponieważ nie są dalej wykorzystywane dla realizacji celu, na który zostały wywłaszczone i przyznane w użytkowanie wieczyste.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie w całości wyroku II SA/Kr 634/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 i 2 ppsa), zrzekając się rozpoznania skargi [kasacyjnej] na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 ppsa), o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, polegające na uchyleniu decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji I instancji (k. 79-81 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Dnia [...] 2022 r. zmarła Z.L. z domu P., córka J.P. i Z. z d. R. Pismem z 15 maja 2023 r. spadkobierca skarżącej Z.L. – J.L., legitymujący się zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia oświadczył, że wstępuje do sprawy w miejsce zmarłej matki Z.L., popierając w całości skargę kasacyjną (k. 105, 106, 140, 143 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Istotą zagadnienia w kontrolowanej sprawie jest to, czy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w sprawach: a. zakończonej kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2021 r. znak WS-VI.7534. 326.2021.BK utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 grudnia 2020 r. znak GS-11.6821.57.2020.JL o umorzeniu postępowania w zakresie zwrotu części działek: nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicy wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. 4765 m2 b. gm. kat. [...], wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 27 grudnia 1952 r. nr [...] na rzecz Z.L. oraz w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2016 r. znak WS-VI.7534.3.42.2016.MZ, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2016 r. znak GS-11.6821.42. 2015.Jl o odmowie zwrotu działek na rzecz Z.L. (res iudicata); b. zakończonej kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2021 r. znak WS-VI.7534. 326.2021.BK utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 grudnia 2020 r. znak GS-11.6821.57.2020.JL o umorzeniu postępowania w zakresie zwrotu części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicy wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. 4765 m2 b. gm. kat. [...], wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 27 grudnia 1952 r. nr [...] na rzecz Z.L. oraz w sprawie wszczętej z wniosku Z.L. z dnia 2 lipca 2013 r. o zwrot części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicy parceli I. kat. [...] b. gm. kat. [...], która zawisła przed Prezydentem Miasta Krakowa (lis pendens), zatem ponowny wniosek w tej samej sprawie jest bezpodstawny i sprawa z ponownego wniosku winna ulec umorzeniu (art. 105 § 1 kpa).
Trafnie Sąd I instancji wskazał, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). W doktrynie wskazuje się, że trwałość decyzji ostatecznej jest podstawową wartością demokratycznego państwa prawa. Ze sformułowania zdania pierwszego art. 16 § 1 kpa wynika, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2022, s. 149, 151, nb 1, 6 do art. 16). W kontrolowanej sprawie nie doszło do żadnego wyjątku od reguły ostatecznego załatwienia sprawy.
Sankcja nieważności stosowana w przypadku, w którym do obrotu prawnego wprowadza się nową decyzję, która jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą, stwarza kolizję dwu jednostkowych norm prawnych tworzonych w trakcie stosowania prawa. Taka kolizja zaistnieje tylko w przypadku, gdy zachodzi tożsamość podmiotów, organu i strony lub stron, tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia wyrażająca się w przekształceniu interesu prawnego w prawo nabyte lub obowiązku w skonkretyzowany obowiązek prawny, w tożsamość prawotwórczych faktów stanu faktycznego sprawy oraz w tożsamości podstawy prawnej (A. Matan w: red. G. Łaszczyca, A. Matan, Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, t. II Cz. 5, Wolters Kluwer 2019, s. 614-615, w: System Prawa Administracyjnego Procesowego i przywołane przez Autora publikacje (przypis 864).
W ugruntowanym piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 1039-1042, nb 68-75; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 896-900, uw. 1-10; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, cz. III Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy jako przyczyna nieważności; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1080-1084, uw. 12; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 1308-1312, nb 63-78; B. Kuś w: red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Olsztyn 2021; wyroki NSA z: 27.1.2016 r. I OSK 787/14, Lex 2032840; 28.11.2000 r. I SA/Ka 1458/99, Lex 47122).
Z przytoczonych wyżej poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa w sposób jednoznaczny wynika, że dla przyjęcia, że doszło do wydania decyzji naruszającej zasadę res iudicata konieczne jest istnienie tożsamości spraw, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Wolters Kluwer z: 2015 r., s. 267; 2020 r., s. 351-352).
Sąd I instancji trafnie aprobował pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w obu sprawach: zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z 3 czerwca 2016 r. znak WS-VI.7534.3.42.2016.MZ oraz w sprawie wszczętej wnioskiem z 14 maja 2020 r. konieczne było umorzenie postępowania, bowiem zachodziła res iudicata i koniecznym było umorzenie postępowania decyzją z 22 grudnia 2020 r., kontrolowaną decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2021 r. znak WS-VI.7534.326.2021.BK. Analiza tożsamości spraw, szczegółowo przedstawiona przez Sąd I instancji (s. 7-8 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 634/21), jest w pełni przekonująca. Także przekonująco Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zawisłe przed Prezydentem Miasta Krakowa z wniosku skarżącej z 2 lipca 2013 r. o zwrot części działki nr [...], objętej także wnioskiem z 14 maja 2020 r., wymagało umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 kpa).
Zarzuty skargi kasacyjnej z drugiej podstawy (art. 174 pkt 2 ppsa) z uwagi na ich charakter winny zostać rozpoznane łącznie.
Zarzuty naruszenia wskazanego jako norma odniesienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku ze wskazanymi jako normy dopełnienia: art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80; art. 10 § 1, art. 28 i 86 kpa (pkt 1.a-e petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), zasady przekonywania (11 kpa); obowiązku dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa); obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa); zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa); art. 86 kpa.
Organy przeprowadziły wszystkie istotne dowody dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy i oceniły je zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Organy w pełni respektowały zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), przeprowadzając wnioskowaną przez skarżącą rozprawę administracyjną w terenie, umożliwiając skarżącej doprecyzowanie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z 27 grudnia 1952 r.; dokonując szczegółowej analizy mapy stanu prawnego wykonanej przez geodetę uprawnionego J.B. (którego to dowodu skarżąca w żaden sposób nie podważyła) i powiadamiając o skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa; k. 1, 140-141, 144, 145, 158-156, 168-166 akt Prezydenta nr GS-11.6821.57.2020.JL; k. 1 akt Prezydenta nr GS-11.6821.42.2015.JL; k. 107-108 akt sądowych; k.19-22 akt Wojewody nr WS-VI.7534.3.26.2021.BK). Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, w jaki sposób uchybienie art. 10 § 1 kpa ze strony prezydenta mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Brak było podstaw do prowadzenia dowodu z zeznań strony, bowiem jedynymi dowodami dla ustalenia, że skarżąca jest spadkobierczynią J.P., co pozwoliłoby przyjąć, że skarżąca wykazała swój interes prawny w kontrolowanym postępowaniu mogły być: prawomocne postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc - Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, zm. z 2019 r. poz. 1495) - o czym organy należycie skarżącą pouczyły (k. akt 158, 141, 140-139 akt Prezydenta nr GS-11.6821.42.2015.JL). Dowodu z dokumentów nie mogą zastąpić inne dowody - w szczególności: aktu własności ziemi z 19 lutego 1979 r. (dotyczącego innych nieruchomości niż wywłaszczone orzeczeniem z 27 grudnia 1952 r.); kserokopia odpisu wykazu zmian gruntowych , w którym Z.L. wykazana jest jako władający (k. 10-13 akt Wojewody nr WS-VI.7534.3.26.2021.BK); zeznań strony (art. 86 kpa). Organy obu instancji szczególnie starannie uzasadniły decyzje I i II instancji, w pełni realizując zasadę przekonywania (art. 11 kpa).
W sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, zm. z 2019 r. poz. 2020; z 2021 poz. 11 i 234, dalej ugn). Skoro przeszkodą dla badania przesłanek materialnoprawnych zawartych we wskazanych wzorcach kontroli było niewykazanie przez skarżącą w sposób konieczny interesu prawnego (art. 28 kpa), a konieczność umorzenia postępowania co do działek nr [...] i [...] wynikała ze stanu res iudicatae, a co do działki nr [...] z zawisłości sprawy zapoczątkowanej wnioskiem z 2 lipca 2013 r. (k. 159-159v akt Prezydenta nr GS-11.6821.57.2020.JL), to Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.