I OSK 468/07

I OSK 468/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1801/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-18
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 135, 141 par.4, 183 par.2 pkt3, 187 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.145, 157 par.3 i art. 156 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Hotelu [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1801/06 w sprawie ze skargi Hotelu [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1801/06, oddalił skargę Hotelu [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...] ustanowił na 99 lat na rzecz spółki pod firmą Hotel [...] S.A. (obecnie Hotel [...] spółka z o.o.) prawo wieczystego użytkowania do działki gruntu oznaczonej numerem [...] położonej w W. przy ul. [...], o pow. [...] m2 oraz ustalił opłatę symboliczną z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego w kwocie 100 zł.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Wojewoda M. uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 1999 r., w części dotyczącej opłaty symbolicznej i w tym zakresie orzekł o ustaleniu opłaty symbolicznej z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości w wysokości 217 016 zł, stanowiącej 1% ceny gruntu i wskazał, że opłata będzie płatna z góry w terminie do 31 marca każdego roku, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 3163/02 oddalił skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r.
W dniu 14 września 2005 r. Hotel [...] sp. z o.o. złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r., w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty symbolicznej z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości.
Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Zdaniem organu próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem byłaby w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu.
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...]. Zdaniem organu, zakres kognicji tego Sądu w konkretnej sprawie jest wyznaczony przez przedmiot zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem takim była zgodnie z treścią odwołania kwestia ustalenia opłaty symbolicznej. Dowodzenie więc przez skarżącego, iż kwestia opłaty symbolicznej nie była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadnione. Sąd bowiem zobowiązany był zbadać z urzędu zgodność z prawem wszystkich elementów zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, iż kwestia opłaty symbolicznej nie została objęta oceną Sądu, gdyż w wyroku nie było mowy (poza opisem stanu faktycznego) o ustaleniu wysokości opłaty symbolicznej, organ uznał, że zakresu rozstrzygnięcia nie wyznacza uzasadnienie wyroku, lecz jego sentencja, która dotyczyła oddalenia skargi na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r. Minister zauważył, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd z urzędu brał pod uwagę przesłanki nieważności ujęte w art. 156 k.p.a. Tym samym, ocena Sądu co do prawidłowości decyzji Wojewody M. zawiera również ocenę w zakresie legalności w świetle tego przepisu. Nie jest także trafna argumentacja wnioskodawcy, że zmiana stanu faktycznego – zwrócenie w dniu 1 września 2005 r. Hotelowi [...] sp. z o.o. przez [...] S.A. budynku hotelu – wyklucza związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu. W ocenie organu, faktyczne oddanie hotelu nie ma wpływu na ustalenie wysokości opłaty symbolicznej z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wyrażona w art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej uniemożliwia wydanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie, gdyż prowadziłoby do naruszenia powyższej zasady. Oddalenie przez NSA skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu. w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Wobec wystąpienia negatywnej przesłanki przemawiającej przeciwko wszczęciu postępowania nie mogły zostać poddane ocenie merytorycznej zarzuty wnioskodawcy dotyczące wad decyzji podjętej przez Wojewodę.
Hotel [...] sp. z o.o. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...]. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r. została oparta o zarządzenie z dnia 31 stycznia 2000 r. nr 13a wydane bez podstawy prawnej i w związku z tym rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do wyroku z 8 kwietnia 2003 r. skarżący stwierdził, że NSA nie był związany zarzutami skargi i powinien był rozstrzygać w granicach całej sprawy, to jednak ograniczył się jedynie do zbadania zarzutów podniesionych przez [...] S.A. pomijając całkowicie kwestię prawidłowości ustalenia przez Wojewodę wysokości opłaty symbolicznej. Przechodząc do oceny decyzji Ministra Budownictwa Hotel [...] sp. z o.o. podniósł, że organ nieprawidłowo rozszerzył pojęcie oceny prawnej dokonanej przez NSA – rozumianej jako wykładnia (wyjaśnienie) treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku – o elementy, na temat których Sąd w ogóle się nie wypowiadał.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Budownictwa miał podstawy, aby odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r. Trzeba bowiem zauważyć, że sprawa, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r. oddalającym skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r. Powyższym wyrokiem Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo Należy podkreślić, że zgodnie z art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd sprawował w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, nie będąc związany granicami skargi.
Za niezgodne ze stanem faktycznym sprawy należało więc uznać – w ocenie Sądu pierwszej instancji – stanowisko Hotelu [...] sp. z o.o., iż Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenił zgodności z prawem decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r. Przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r. Minister Transportu i Budownictwa oraz Minister Budownictwa związani byli wskazaną wyżej oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 8 kwietnia 2003 r. Stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
W świetle powyższego niezasadne jest stanowisko skarżącego, iż zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była objęta zgodność z prawem ustalenia opłaty symbolicznej za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Także okoliczność odzyskania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego budynku znajdującego się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nie miała wpływu na ocenę prawną w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., w trybie nadzoru (art. 156 § 1 k.p.a.). Niedopuszczalność prowadzenia postępowania nadzorczego wynikała z zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz przyjętego w tej ustawie modelu kontroli sądowoadministracyjnej, który został określony m. in. przez przepisy art. 21, art. 22 i art. 51 tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sądowoadministracyjnej był szerszy niż zakres kontroli organu nadzoru w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Decyzja Wojewody M. podlegała więc ocenie pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy o NSA), niezależnie od wniosków i zarzutów skargi (art. 51 ustawy o NSA) przez pryzmat nie tylko naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 22 ust. 3 ustawy o NSA w związku z art. 156 § 1 k.p.a.), lecz również naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA), naruszeń dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA w związku z art. 145 § 1 k.p.a.) oraz innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, który podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, że wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez NSA w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne jest więc stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W takiej sytuacji stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r. przysługiwało prawo złożenia wniosku do właściwego organu o wniesienie rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego.
Hotel [...] Sp. z o.o. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:
1) naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
a) niezastosowaniu art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej "p.p.s.a."), co dodatkowe skutkowało błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwaną dalej "p.w.s.a."), a także art. 170 p.p.s.a.;
b) niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne przedstawienie stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co skutkowało niepełnym rozważeniem okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a przez to dodatkowo naruszyło dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a.;
c) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do decyzji Wojewody M. Nr [...] z [...] grudnia 2000 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty symbolicznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. Krakowskie Przedmieście 13;
d) błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 99 p.w.s.a. poprzez rozszerzenie pojęcia oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2003 r., sygn. I SA 3163/02 – rozumianej jako wykładnia (wyjaśnienie) treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku – o elementy, na temat których Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym orzeczeniu z 2003 r. w ogóle się nie wypowiadał;
e) niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 3 k.p.a., skutkującym dodatkowo naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 171 p.p.s.a. poprzez podtrzymanie błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Ministra Budownictwa w toku nadzorczego postępowania administracyjnego;
f) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., co stanowiło następstwo błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.;
2) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym niezastosowaniu art. 2 Konstytucji RP, co skutkowało rozstrzygnięciem niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z pominięciem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego reguły sprawiedliwości społecznej.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. – poza wskazywaniem okoliczności dotyczących postępowania administracyjnego – że Sąd I instancji, pomijając całkowicie rozważania nad wadliwością decyzji Wojewody, dał pierwszeństwo fikcji opartej na argumencie prawomocności oraz związania wyrokiem NSA z 2003 r., nie zaś wysłowionej w art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. zasadzie dążenia do wyeliminowania z porządku prawnego wadliwych aktów administracyjnych, która niewątpliwie należy do podstawowych kanonów państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Trzeba ponadto podkreślić, iż z uwagi na wyjątkowy – wymagający poczucia sprawiedliwości i słuszności – charakter niniejszej sprawy Sąd I instancji stanął przed koniecznością wyważenia wartości wynikających z jednej strony z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 99 p.w.s.a., a z drugiej z przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji musiał rozstrzygnąć, czy odpowiadające prawu i sprawiedliwe załatwienie niniejszej sprawy będzie miało źródło w skrajnym formalizmie stosowania przepisów proceduralnych, czy też w takiej ich wykładni, która realizując właściwe demokratycznemu państwu zasady sprawiedliwości i słuszności – odzwierciedlone w szczególności w art. 135 p.p.s.a. – da możliwość jednoczesnego usunięcia z obrotu prawnego wadliwej części Decyzji Wojewody oraz zapewnienia ochrony sfery prawnej skarżącej spółki.
Dając pierwszeństwo zastosowaniu art. 170 p.p.s.a. oraz art. 99 p.w.s.a. – co zresztą było nieprawidłowe także z innych, omówionych w punkcie 5 poniżej, względów – Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., albowiem dokonał takiej wykładni wskazanych przepisów, która jest nie do pogodzenia z podstawowymi założeniami aksjologicznymi prawodawcy. Zgodnie zaś z tym, co zostało powiedziane już wcześniej, w przypadku, gdy rezultat uzyskany w oparciu o reguły językowe burzy podstawowe założenia aksjologiczne prawodawcy, należy dać pierwszeństwo rezultatowi uzyskanemu na gruncie zastosowania reguł funkcjonalnych. Jest to tym bardziej istotne, iż zarówno art. 170 p.p.s.a., jaki i art. 99 p.w.s.a., a także art. 134 § 1 w zw. z art. 135 mają ze względu na umieszczenie ich w przepisach ustawowych tej samej rangi jednakową moc obowiązującą co stwarza konieczność takiej wykładni tych przepisów, która będzie odpowiadała założeniom racjonalności prawodawcy, hierarchii jego wartości aksjologicznych oraz celom p.p.s.a. W świetle tych kryteriów nie do pomyślenia jest zatem przedkładanie ścisłego formalizmu ponad praworządność zabezpieczoną uregulowaniem art 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., wobec czego w oparciu o rezultat wykładni funkcjonalnej pierwszeństwo w stosowaniu należy przyznać tym właśnie przepisom, a nie – jak niewłaściwie uczynił to Sąd pierwszej instancji – przepisom art. 99 p.w.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a.
Należy więc uznać, iż dążenie do eliminowania z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, uchodzące w piśmiennictwie za podstawowy element prawidłowo funkcjonującego sądownictwa administracyjnego, stanowi wartość znacznie przewyższającą postulat trwałości aktów administracyjnych – w tym w szczególności rażąco nieprawidłowych. Daje to, na drodze wykładni funkcjonalnej, możliwość przełamania prymatu przepisu art. 99 p.w.s.a. (art. 170 p.p.s.a.) na rzecz pierwszeństwa stosowania art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., czego Sąd pierwszej instancji błędnie – naruszając wszystkie wskazane przepisy – w niniejszej sprawie nie uczynił.
Ponadto, pojęcie oceny prawnej obejmuje wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą, wobec czego ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni, względnie braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, a ponadto musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Można więc skonstatować, iż warunkiem sine quo non związania oceną prawną jest jej uprzednie wyraźne sformułowanie w orzeczeniu sądowoadministracyjnym w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa, którego sposób zastosowania sąd wyjaśnia lub wykłada, względnie wskazuje na niepoprawność pominięcia tego konkretnego przepisu przy orzekaniu.
Na gruncie niniejszej sprawy w odniesieniu do kwestii prawidłowości ustalenia wysokości opłaty symbolicznej nie można przyjąć jakiegokolwiek związania oceną wyrażoną przez NSA w wyroku z 2003 r., albowiem w orzeczeniu tym ocena taka w tej kwestii w ogóle nie została sformułowana.
Pismem procesowym z dnia 16 października 2007 r. uzupełniono uzasadnienie skargi kasacyjnej, przedstawiając jednocześnie dwa wnioski formalne. Jeden dotyczył zastosowania przepisu art. 187 § 1 P.p.s.a., tj. odroczenie rozprawy i przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne o następującej treści "Czy w sytuacji, w której Sąd Administracyjny oddalił uprzednio skargę na decyzję, z której treści lub okoliczności dotyczących jej wydania w oczywisty sposób wynika, że część tej decyzji jest obwarowana wadą braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) oraz zasadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) dopuszczalne jest następnie wszczęcie przez organ administracji publicznej, na wniosek podmiotu, który nie składał skargi skutkujący rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny, a następnie o stwierdzenie nieważności części takiej decyzji".
Jednocześnie złożono wniosek o zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 155 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., tj. wydanie postanowienia informującego Wojewodę M. (lub Prezesa Rady Ministrów) o stwierdzeniu przez NSA w toku rozpoznawania niniejszej sprawy istotnych naruszeń prawa związanych z treścią, sposobem wydania oraz przypadkami nieprawidłowego stosowania zarządzenia nr 13a Wojewody M. z dnia 31 stycznia 2000 r.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgłoszone w piśmie procesowym wnioski nie mogły zostać uwzględnione. Odnośnie wniosku o zastosowanie art. 187 § 1 P.p.s.a. to stwierdzić należy, iż możliwość wdrożenia przewidzianej tym przepisem procedury jest przede wszystkim uzależniona od wystąpienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.
Natomiast o poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wtedy, gdy w sprawie pojawiają się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, a także w przypadku pojawienia się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W niniejszej sprawie w ocenie składu orzekającego, nie występuje przesłanka umożliwiająca zastosowanie powołanego przepisu. Stosowane przez Sąd Administracyjny przepisy prawne nie nastręczały znacznych trudności w ich rozumieniu, a w orzecznictwie sądowym nie występowały w tym zakresie rozbieżności.
Całkowicie chybiony jest również wniosek o skorzystanie przez Sąd z uprawnień sygnalizacyjnych. Przede wszystkim przedmiotem sprawy była decyzja administracyjna o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i taki był zakres rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten nie odnosił się do kwestii, które nie były przedmiotem rozstrzygania przez organ administracji publicznej.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może rozstrzygać merytorycznych kwestii nie będąc przedmiotem rozpoznania przez organ, ani przez Sąd pierwszej instancji.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej to należy stwierdzić, iż nie są one zasadne.
Przedmiotem sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji była ocena legalności decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Ten przedmiot zakreślał granice sprawy.
Należy przy tym zwrócić uwagę, iż decyzja ta ma charakter formalny. Bowiem na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się o niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji.
W ramach więc tego postępowania nie dokonuje się oceny istnienia przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W związku z tym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1, a także art. 135 P.p.s.a. Sąd bowiem zobligowany był oceniać kwestię niedopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności, a w tym zakresie nie było żadnych podstaw do stosowania art. 135. Przepis ten pozwala na stosowanie przez Sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie nie zachodziła taka przesłanka.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w związku z tym nie miał tu zastosowania powołany przepis. Zdaniem skarżącego, co wynika z zarzutu 1 lit. c oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd w ramach niniejszego postępowania winien dokonać oceny legalności zarządzenia Wojewody M., stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Stanowisko to jest błędne.
Jak to już wskazano wyżej, niniejsza sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, a więc nie doszło do badania przesłanek nieważnościowych przez organ administracji publicznej. Jeżeli organ nie rozstrzygał tej kwestii, to Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do rozpoznania sprawy za organ.
Przede wszystkim zaś Sąd dopuściłby się nieważności postępowania sądowego Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 pkt 3 zdanie 2 p.p.s.a. zachodzi nieważność postępowania jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Bezsporne jest, iż sprawa kwestionowanej decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r. została rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 3163/02, a skarżąca spółka była stroną tego postępowania. W związku z tym, przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej, ponowne orzekanie w zgodności z prawem przedmiotowej decyzji w postępowaniu sądowym w ramach art. 135 P.p.s.a. doprowadziłoby do naruszenia stanu powagi rzeczy osadzonej.
W tej sytuacji, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszerne rozważania odnoszące się do legalności decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2002 r. jak i zarządzenia tego Wojewody nr 13a z dnia 31 stycznia 2000 r. nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Nie jest również zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd całkowicie właściwie zastosował powyższy przepis, sporządzając uzasadnienie zawierające wszystkie niezbędne elementy przedstawienia stanu sprawy, podniesionych zarzutów, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, Należy stwierdzić, że uzasadnienie zawiera szczegółowe wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie był władny oceniać tak przedmiotowej decyzji Wojewody M., jak i jego zaradzenia nr 13a co zostało już wyżej przedstawione,
Należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie dokonał analizy stosownych przepisów dotyczących zakresu orzekania i kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przyjął, że przedmiotowa decyzja Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r. podlegała ocenie legalności niezależnie od wniosków i zarzutów skargi przez pryzmat zarówno naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, dających podstawę do wznowienia postępowania jak i naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a wyrok oddalający skargę na tę decyzję jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych. Przy czym stanowisko to nie zostało zakwestionowane przez skarżącą poprzez sformułowanie stosownego zarzutu w podstawach skargi kasacyjnej.
Stwierdzić więc należy, że przedmiotowa decyzja Wojewody M. jest nie tylko ostateczna, ale również nabrała cech prawomocności. Prawomocność jest szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą to cechę uzyskuje w efekcie uznania przez Sąd Administracyjny jako zgodnej z prawem. Prawomocność jest specyficznym skutkiem w zasadzie tylko wyroku oddalającego skargę. Wyrok taki przesądza, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów kontroli legalności. Przymiot prawomocności dotyczy więc tylko sprawy zgodności z prawem danej decyzji i nie stwarza przeszkód dla jej zmiany lub uchylenia w trybie przewidzianym dla oznaczenia decyzji prawnie niewadliwych (art. 154, 155, 161 czy 162 § 2 k.p.a.).
Podobnie jest w przypadku wystąpienia lub ujawnienia po wyroku sądowym przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, określonych w pkt 1, 2, 5, 7, 8 § 1, art. 145 k.p.a. Wynika to z faktu, o czym była już mowa wyżej, iż Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a wskazane wyżej przesłanki wznowienia z uwagi na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku sadowej kontroli. Natomiast zupełnie odmienna sytuacja zachodzi w przypadku przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Żadna bowiem z tych przesłanek nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały one w chwili wydania decyzji, to nie powstają również po jej wydaniu.
Natomiast jak to już stwierdzono wyżej, kontrolując zgodność z prawem decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny (do dnia 31 grudnia 2003 r.) z urzędu, niezwiązany granicami skargi, zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Tak więc prawomocność decyzji, co do której Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Jest to skutkiem prawomocności wyroku Sądu, który wiąże nie tylko strony i Sąd, ale również inne sądy i inne organy państwa, a nawet w określonych sytuacjach także inne osoby (pod rządami cyt. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 59 tej ustawy; obecnie art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Podmioty wymienione więc w tym przepisie są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok Sądu Administracyjnego.
Stanowisko co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji mającej cechy prawomocności, tj. co do której Sąd Administracyjny oddalił skargę, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Przy czym podnieść należy, iż pogląd ten wyrażony był tak pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.),ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 120 ze zm.).
Tylko przykładowo wskazać można tutaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 137/86, opubl. ONSA 1986/1/ZP; 26 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1467/96; 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA2543/98; 10 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 815/01; 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I FSK 1259/06; 25 października 2007 r. sygn. akt I FSK 1283/06.
Prezentowany jest także m.in. w publikacji prof. T. Wosia, Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, "Przegląd Prawa Publicznego" 2007, nr 5; w komentarzach do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata, M. Niezgódki-Medek, Zakamycze 2006; pod redakcją T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005; Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno organ administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r. oddalającym skargę na przedmiotową decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2000 r., a więc związany był rozstrzygnięciem, iż decyzja ta nie narusza prawa.
W takiej sytuacji brak było podstaw do rozważania, czy decyzja ta zawiera kwalifikowaną wadę nieważności. Kwestia ta bowiem była już rozstrzygnięta wiążącym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie został skutecznie zakwestionowany.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.