I OSK 466/20

I OSK 466/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 306/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-11-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 306/19 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 306/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę Gminy L. (dalej również: Skarżąca/Gmina) na decyzję Wojewody [...] (dalej również Wojewoda) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Orzeczeniem z [...] grudnia 1953 r., znak: [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Fabryki [...] nieruchomość położoną w [...], obecnie przy ul. [...] j, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. F. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 1, art. 10, art. 21, art. 24 i art. 40 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).
Wnioskiem z 9 sierpnia 2016 r. U. J. i J. F. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] (dalej również: Prezydent) z żądaniem zwrotu nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...]. Do wniosku dołączono dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości (operat geodezyjny nr [...]), w której zawnioskowany do zwrotu teren oznaczono jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha. W oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Cywilny z 6 grudnia 1999 r., (II Ns 2128/99) potwierdzono legitymację wnioskodawców – jako spadkobierców J. F. - do żądania zwrotu dawnej działki nr [...].
Postanowieniem z [...] września 2016 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta od prowadzenia niniejszej sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę [...] (dalej również: Starosta/organ I instancji).
W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że grunt zawnioskowany do zwrotu użytkowany jest przez Polski Związek Działkowców (dalej również: PZD) w ramach prowadzonego na nim Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", który ma charakter ogrodu stałego i został wpisany do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców w [...] pod nr [...]. Z karty Rejestracyjnej Rodzinnego Ogrodu Działkowego wynika, że ogród został utworzony w 1957 r. przy ul. [...]. PZD w [...] poinformował, że teren nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu obejmuje [...] parceli ogrodowych. Parcela nr [...] użytkowana jest przez M. L., parcela nr [...] - przez W. G., parcela nr [...] przez M. T., parcela nr [...] - przez A. T., a parcela nr [...] przez W. B.
Starosta ustalił ponadto, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uchwaliło 17 grudnia 1952 r. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...], przyjęty przez Główną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w [...] w dniu 14 stycznia 1953 r. Ostatecznie plan ten nie został jednak zatwierdzony. Według rysunku planu, na zawnioskowanej do zwrotu działce planowano realizację przemysłu uciążliwego i nieuciążliwego. W dniu 9 stycznia 2017 r. organ przeprowadził oględziny tej działki, oznaczonej w dokumentacji projektowej numerem [...]. W trakcie wizji lokalnej ustalono, że teren działki objętej żądaniem zwrotu stanowi część większego, ogrodzonego terenu, zajętego pod urządzone parcele ogrodowe ROD "[...]". W granicach tego gruntu znajdują się fragmenty pięciu parceli ogrodowych oraz aleja trawiasta będąca częścią wspólnego ogrodu. Nieruchomość zawnioskowana do zwrotu jest zajęta pod nasadzenia roślin ogrodowych i ozdobnych, brak jest jakichkolwiek altan. W obszarze projektowanej działki nr [...] znajduje się ponadto jedna podpora słupa elektroenergetycznego wysokiego napięcia oraz miejska sieć wodociągowa z widoczną betonową studnią. W dniu 10 stycznia 2017 r. w Starostwie odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania. Pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości, deklarując jednocześnie jednorazową spłatę zwaloryzowanego odszkodowania i oświadczył, że były właściciel dawnej działki nr [...] nie otrzymał w zamian za nieruchomość wywłaszczoną nieruchomości zamiennej, czy też mieszkania, ale wyłącznie odszkodowanie pieniężne. Zarówno pełnomocnik Skarżącej, jak i reprezentanci PZD sprzeciwili się zwrotowi przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że gmina nie dysponuje gruntami niezbędnymi do odtworzenia ogrodu działkowego.
W toku przeprowadzonej w Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] kwerendy akt dotyczących wywłaszczenia dawnej działki nr [...] nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o przyznaniu J. F. jakiejkolwiek dodatkowej rekompensaty za wywłaszczenie. Wnioskodawcy oświadczyli, że za odjęcie prawa własności działki nr [...] ich ojciec otrzymał wyłącznie odszkodowanie pieniężne. Powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy złożył do akt operat szacunkowy, datowany na 19 maja 2017 r., określający wartość znajdujących się na nieruchomości składników majątkowych, stanowiących własność działkowców, wartość prawa do działki w ROD oraz wartość składników majątkowych będących własnością stowarzyszenia ogrodowego. Po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym żadna ze stron nie wniosła uwag do sporządzonej wyceny. W dniu 24 lipca 2017 r. w Starostwie odbyła się kolejna rozprawa administracyjna, podczas której pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot dawnej działki nr [...]. Przedstawiciele PZD podnieśli, że utworzenie na przedmiotowej nieruchomości ogrodu działkowego stanowi realizację celu wywłaszczenia.
Decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...] Starosta orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha w granicach działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...] - [...], ark. 8), stanowiącej własność Gminy [...] na rzecz: J. F. - w udziale 1/2 części oraz U. J. - w udziale 1/2 części. Jednocześnie na mocy tej decyzji Starosta zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Skarżącej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ustalonej (proporcjonalnie do zwracanej powierzchni) na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę 211,64 zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Na mocy tej decyzji Starosta ustalił również odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach ogrodowych objętych niniejszym postępowaniem, stanowiące własność poszczególnych, wymienionych w decyzji działkowców oraz odszkodowanie na rzecz PZD za składniki majątkowe stanowiące własność stowarzyszenia w kwocie 13.066,00 zł, zobowiązując do zapłaty odszkodowania Skarżącą w ciągu 1 roku od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Starosta na mocy tej decyzji zobowiązał również Skarżącą do odtworzenia i założenia ogrodu w ciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez zawarcie z PZD umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni ogrodu objętej decyzją o zwrocie nieruchomości w miejscu odpowiednim dla potrzeb i funkcjonowania nowego Rodzinnego Ogrodu Działkowego, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany Rodzinny Ogród Działkowy "[...]".
Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli: Prezydent oraz PZD Okręgowy Zarząd w [...].
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, powoływanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 2 oraz art. 140 ust. 4 i art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej zwanej: "u.g.n.") i art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej zwanej: "ustawą o ROD"), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył treść art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 2 oraz art. 140 ust. 4 i art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji. Powołał się także na treść przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w tym na treść art. 21 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1, 3 i 4, dotyczące likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie organu drugiej instancji, Starosta w sposób szczegółowy i nie budzący wątpliwości ustalił stan faktyczny oraz prawidłowo zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zwłaszcza art. 26, przewidujący ochronę w postaci przysługującego rodzimym ogrodom działkowym roszczenia w zakresie odszkodowania i odtworzenia ogrodu.
Organ odwoławczy podkreślił, że w dacie wywłaszczenia obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, której przepisy ściśle określały, w jakim trybie wyznacza się obszary ogrodów działkowych a zasadą było, że obszary te wyznaczane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4), natomiast w razie braku "prawomocnego" planu - obszary te wyznaczano uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Obowiązek założenia ogrodu spoczywał natomiast na gminach (art. 5 list. 1) i na zakładach pracy, zgodnie z przytoczonym art. 5 ust. 2. Gmina miała prawo nabywać odpowiednie tereny na ten cel w drodze wywłaszczenia, co wynikało wprost z art. 7 ust. 3 tej ustawy, uprawnienia takiego ustawa nie przewidywała natomiast dla zakładów pracy, które miały "zakładać i utrzymywać ogrody działkowe (...) w warunkach określonych w art. 6, tzn. miały zamieszczać na ten cel odpowiednie sumy w swoich budżetach" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1022/16, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Co do zasady zatem, plan miejscowy określał, jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe, zaś gmina dokonywała wywłaszczenia na ten cel.
Wojewoda w rozpoznawanej sprawie uznał, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał na spornym terenie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z roku 1953 z którego wynika, że nieruchomość zawnioskowana do zwrotu przeznaczona była
pod przemysł uciążliwy i nieuciążliwy, a więc nie pod ogrody działkowe, czy choćby tereny zielone lub rekreacyjne. Z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie wynika, aby dawna działka, oznaczona w dacie wywłaszczenia nr [...], oznaczona obecnie jako projektowana do zwrotu działka nr [...] o pow. [...] ha była, stosownie do art. 7 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przeznaczona przez zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej lub przez zarząd gminy na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej pod ogrody działkowe.
Wojewoda podkreślił, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy Karty Rejestracyjnej Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", jedyna decyzja Prezydenta dotycząca ogrodów działkowych "[...]" (znak: [...]) została wydana [...] października 2014 r. i dotyczy nabycia przez PZD - Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" prawa użytkowania m. in. działki o nr [...], stanowiącej własność Miasta [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy Karty Rejestracyjnej Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", (nr rejestru [...]), wydanej w dniu [...] października 2016 r., wynika również, że ogród, w skład którego wchodzi działka o nr [...], został utworzony w 1957 r. i ma obecnie charakter ogrodu stałego.
W świetle powyższego, Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżących, że utworzenie ogrodu działkowego "[...]" stanowi realizację celu wywłaszczenia. Nie zasługują więc, według tego organu, na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 136 i art. 137 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że celem wywłaszczenia była budowa Fabryki [...]. Od wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, tj. od 10 grudnia 1953 r. (odjęcie prawa własności następowało z dniem zgłoszenia wniosku tj. z dniem 1 października 1950 r.) upłynęło ponad 10 lat, a cel ten nie został zrealizowany, a zatem zachodzi przesłanka do zwrotu nieruchomości, określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo zatem orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha, wchodzącej w skład działki [...], powołując się na art. 21, 22 ust. 1 i 2, art. 26 i art. 78 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" ma charakter ogrodu stałego, wpisanego do rejestru KR PZD, a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 26 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w konsekwencji czego organ pierwszej instancji miał obowiązek orzec o odtworzeniu likwidowanego ogrodu (jego części) oraz o odszkodowaniu na rzecz PZD oraz działkowców.
Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę i nie budzi on wątpliwości co do rzetelności. Przedłożony przez biegłą operat z 19 maja 2017 r., określający wartość znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości składników majątkowych stanowiących własność działkowców, wartość prawa do działki w ROD oraz wartość składników majątkowych będących własnością stowarzyszenia ogrodowego, został sporządzony w myśl obowiązujących przepisów. Znajdują się w nim wszystkie elementy
wymagane przez prawo, co świadczy o kompletności dokumentu. Wnioski przedstawione w przedłożonym operacie szacunkowym są spójne i logiczne. Operat został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Poprawnie określono przedmiot, zakres i cel wyceny. Wszelkie podjęte przez rzeczoznawcę czynności znajdują wyczerpujące uzasadnienie, dlatego też operat szacunkowy należy uznać za prawidłowy, mogący stanowić dowód w niniejszym postępowaniu. Strony natomiast miały prawo wnosić do operatu uwagi, mogły również przedstawić własne operaty, czego nie uczyniły. Zdaniem Wojewody, skoro Skarżąca twierdzi, że stan faktyczny na wycenianej działce uległ zmianie od czasu dokonania oględzin, powinna wskazać, jakie to zmiany i uprawdopodobnić, że wpływają one na wysokość dokonanej w operacie wyceny, a następnie odszkodowania. Okoliczności takich Skarżąca nie przedstawiła, a zatem organ zasadnie uwzględnił operat jako wiarygodny dowód w sprawie. Za niezasadny uznał również Wojewoda zawarty w odwołaniu zarzut, dotyczący nałożenia na Skarżącą przez Starostę obowiązku odtworzenia i założenia ROD, związany z brakiem wniosku PZD o utworzenie nowego ogrodu. W ocenie organu odwoławczego, brak takiego wniosku nie stanowi przeszkody do orzeczenia o odtworzeniu ogrodu. Odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się bowiem z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z art.
21 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych), a więc uzależnione jest ono od woli tego stowarzyszenia. Orzeczenie o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zobowiązuje natomiast stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ustawy o ROD. Brak formalnego wniosku stowarzyszenia o odtworzeniu
likwidowanego ogrodu, nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na
podmiot likwidujący. Zdaniem Wojewody, nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut PZD naruszenia przepisu art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis ten dotyczy bowiem innej sytuacji, niż występująca w niniejszej sprawie, tj. dopuszczalności likwidacji ogrodu działkowego, co do którego stowarzyszenie ogrodowe nie może wykazać tytułu prawnego. Przepis art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest natomiast przepisem szczególnym i dotyczy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, na których urządzono ogród działkowy.
Skargę na decyzję Wojewody wniosła Skarżąca Gmina, reprezentowana przez Prezydenta, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez:
- nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono, nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu pracowniczych ogrodów działkowych [...]jest zgodny z celem wywłaszczenia;
- nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania, tj. w sposób uniemożliwiający ich jednoznaczne zidentyfikowanie (nieokreślenie w decyzji danych, jak adres zamieszkania czy nr PESEL);
2 ) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: :
art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...] nie został zrealizowany;
art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Skarżącej;
- art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy o ROD poprzez zobowiązanie Skarżącej do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz o chylenie decyzji Starosty z [...] listopada 2017 r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie Gmina wniosła o dołączenie do akt sprawy akt postępowania toczącego się przed Starostą pod znakiem: [...] i dopuszczenie dowodu z dokumentów w nim zawartych, tj. pisma Polskiego Związku Działkowców Okręg w [...] wraz z załącznikami z [...]stycznia 2019 r., znak: [...]na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia w postaci utworzenia przez Fabrykę [...] w [...] Pracowniczych Ogrodów Działkowych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżąca wyjaśniła, że organy obu instancji błędnie określiły cel wywłaszczenia, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie został do dnia dzisiejszego wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Jak wskazywali w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji przedstawiciele Skarżącej oraz PZD, wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Fabryki [...] (a nie, jak wskazały organy - na cele budowy fabryki [...]), zaś jego zagospodarowanie zgodne jest z powyższym celem. W skardze podkreślono, że przedsiębiorstwa, na potrzeby których dokonywano wywłaszczeń, zobowiązane były do utworzenia ogrodu działkowego. Zakłady pracy otrzymywały bowiem tereny na cele ogólnie określone w decyzji wywłaszczeniowej, natomiast przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia zobowiązywały je do utworzenia ogrodów działkowych.
Wskazano, że zgodnie z przepisami obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (art. 5 ust. 2) zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób, obowiązane były zakładać i utrzymywać ogrody działkowe stałe dla swych pracowników i ich rodzin. Stosownie do art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, celem pracowniczego ogrodu działkowego było stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, zaś ust. 4 stanowi, że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. Skarżąca podkreśliła, że z archiwalnych dokumentów, znajdujących się w aktach postępowania toczącego się przed Starostą pod znakiem: [...], w tym z pisma PZD Okręg w [...] wraz załącznikami z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] wynika, że na terenach przy Fabryce [...] w [...] powstał po wywłaszczeniu w 1957 r. i działał Pracowniczy Ogród Działkowy im. [...]. w [...], którego członkami byli pracownicy Fabryki. Potwierdzają to zwłaszcza wnioski o przydział działki i przyjęcie na członka Pracowniczego Ogrodu Działkowego, złożone przez pracowników [...] w [...].
Dalej wskazał, że tworzenie ogrodów działkowych było jednym z wielu świadczeń
socjalnych, które zakłady pracy musiały realizować. Wywłaszczanie gruntów i przekazywanie ich w zarząd zakładom pracy nie było dokonywane na rzecz konkretnych ogrodów działkowych, lecz na rzecz zakładów pracy, które poza gruntami przewidzianymi pod inwestycje przemysłowe musiały posiadać także grunty przeznaczone na świadczenia socjalne, w tym ogrody działkowe pracowników tych zakładów. Wywłaszczenia dawnej działki nr [...] o pow. [...] ha dokonano na rzecz Fabryki [...] w [...] i w całości została ona przeznaczona na cele [...] w [...]. A zatem wykorzystanie zawnioskowanej do zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha przez Fabrykę na utworzenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy Fabryce [...] w [...] świadczy o realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym nie zachodzą przesłanki do jej zwrotu na rzecz wnioskodawców. Niezależnie od powyższego Skarżąca stwierdziła, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zastosowały dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n., gdyż nie wzięły pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i nie uwzględniły powyższego w kwocie należnego do zwrotu na rzecz Skarżącej odszkodowania. Jak bowiem wynika z decyzji Starosty, Skarżąca zobowiązana została do zapłaty na rzecz działkowców oraz PZD odszkodowania za składniki majątkowe stanowiące ich własność w łącznej kwocie 26.827,00 zł. Jednocześnie na wnioskodawców nałożono obowiązek zwrotu na rzecz Skarżącej jedynie kwoty 211,64 zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, jednak bez uwzględnienia, że po wywłaszczeniu doszło do wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników majątkowych znajdujących się na tym terenie. Wartość tych składników określona została na łączną kwotę 261.827,00 zł. Oba organy, zdaniem Skarżącej, błędnie przyjęły, że wartość gruntu nie zmieniła się od czasu wywłaszczenia, co jest niezrozumiałe ze względu na jednoczesne wyliczenia w decyzji należnego na rzecz działkowców i PZD odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na zwracanej nieruchomości, do powstania których doszło po dniu wywłaszczenia. Ponadto, w ocenie Skarżącej, wykonanie zobowiązania nałożonego na Skarżącą przez Starostę [...], polegającego na odtworzeniu i założeniu ROD jest niemożliwe z uwagi na fakt, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o ROD, rada gminy może w drodze uchwały utworzyć ROD jedynie na wniosek stowarzyszenia ogrodowego. Sama decyzja Starosty nie stanowi więc wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały tworzącej ROD, a bez wniosku stowarzyszenia ogrodowego Skarżąca nie jest władna utworzyć rodzinnego ogrodu działkowego. Jak wynika zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia decyzji Starosty z [...] listopada 2017 r., Skarżąca została zobowiązana do odtworzenia i założenia ogrodu działkowego poprzez zawarcie z PZD umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszy od powierzchni objętej niniejszą decyzją o zwrocie nieruchomości. Prezydent wskazał, że Starosta w zakończonym postępowaniu nie ustalił istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalił precyzyjnie zajmowanej przez ROD "[...]", powierzchni, która wchodzi w obszar zawnioskowanej do zwrotu działki. Dodatkowo, decyzji organu pierwszej instancji przedstawiciel skarżącej Gminy zarzucił, że ostatnie oględziny nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu miały miejsce w marcu 2017 r. Ponowne oględziny nie zostały przeprowadzone. Tym samym nie została zweryfikowana ilość i stan składników roślinnych i budowlanych na nieruchomości, co ma istotny wpływ na wysokość odszkodowań należnych użytkownikom parceli ogrodowych. Pomimo upływu ponad siedmiu miesięcy od oględzin Starosta ustalił na ich podstawie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe uniemożliwiło przeprowadzenie dowodu przeciwnego i doprowadziło do niemożności zweryfikowania wysokości odszkodowań przyznanych na rzecz użytkowników parceli i PZD ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie w dacie zbliżonej do dnia wydawania decyzji w sprawie. Ponadto, jak podkreśliła Skarżąca, w oględzinach przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie uczestniczył uprawniony geodeta, w związku z czym nie było możliwe precyzyjne określenie składników roślinnych i budowlanych znajdujących się na parcelach ogrodowych, wchodzących w obszar nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W trakcie oględzin przeprowadzonych z udziałem uprawnionego geodety organ nie ustalił dokładnie, jakie składniki roślinne i budowlane znajdują się na parcelach ogrodowych. Wskazał jedynie, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się urządzone parcele z nasadzeniami roślin ogrodowych i ozdobnych, natomiast nie określił, w jakiej części usytuowane są na
nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. W ocenie Skarżącej, organ pierwszej instancji naruszył także przepis art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. W niniejszej sprawie Starosta, określając w decyzji użytkowników parceli ogrodowych, na rzecz których ustalono odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, wskazał jedynie imiona i nazwiska tych osób. W rejestrze PESEL w zależności od osoby widnieje kilka lub kilkadziesiąt osób o imionach i nazwiskach takich, jak osoby wskazane w decyzji Starosty będące użytkownikami parceli ogrodowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 306/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesioną skargę.
Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do treści art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Sąd I instancji wskazał, że powołane wyżej przepisy, w myśl art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., mają również odpowiednie zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31).
Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia czy wywłaszczona, objęta wnioskiem o zwrot, nieruchomość obecnie użytkowana jako rodzinny ogród działkowy o charakterze stałym, była w istocie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Bezsporne w sprawie jest natomiast, że wywłaszczenie nieruchomości obejmującej m. in. przedmiotową działkę, oznaczoną jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, nastąpiło na rzecz Fabryki [...] w [...].
Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] z 1953 r. obowiązującego w dacie wywłaszczenia, teren obejmujący m. in. zawnioskowaną do zwrotu działkę przeznaczono pod "przemysł uciążliwy i nieuciążliwy". W decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Fabryki [...] w [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, że celem wywłaszczenia była budowa obiektów i urządzeń związanych z organizacją i funkcjonowaniem fabryki, a nie zakładanie i utrzymywanie ogródków działkowych. Sąd I instancji wskazał przy tym, że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywały tworzenie ogrodów działkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4), a w razie braku "prawomocnego" planu - uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Plan miejscowy powinien więc wprost określać, jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z 1953 r. nie przewidywał na przedmiotowej działce ogrodów działkowych, lecz "przemysł uciążliwy i nieuciążliwy". O niewykorzystaniu tej działki na cel wywłaszczenia świadczy, zdaniem Sądu I instancji nawet treść dokumentów dołączonych do skargi, które Sąd ocenił z urzędu. Ze wskazanych dokumentów wynika, że zagospodarowywanie terenów jako ogródków działkowych dla pracowników fabryki rozpoczęło się dopiero w 1957 r, na skutek oddolnej inicjatywy pracowników fabryki. Powyższe nie uzasadnia jednak uznania, że celem wywłaszczenia było założenie ogródków działkowych. W związku z powyższym zdaniem Sądu I instancji cel wywłaszczenia na spornej działce nie został zrealizowany. Ogrodów działkowych nie można uznać za część przedsięwzięcia stanowiącego realizację obiektów i urządzeń Fabryki [...] w [...]. Nie można również uznać ich za element przemysłu uciążliwego i nieuciążliwego.
Zdaniem Sądu I instancji w świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że utworzenie ogrodu działkowego "[...]" stanowi realizację celu wywłaszczenia. W związku z tym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust.3 w zw. z art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących obowiązków Gminy, związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, mającej status rodzinnego ogrodu działkowego Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy o ROD podmiot likwidujący rodzinny ogród działkowy obowiązany jest do odtworzenia ogrodu, polegającego na:
1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD.
2) założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD.
Z kolei, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ROD, podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić:
1) działkowcom - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD;
2) stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu.
Ustalenie wysokości odszkodowań następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Koszty sporządzenia opinii ponosi podmiot likwidujący (ust. 2). Podmiot likwidujący obowiązany jest zrekompensować koszty i straty poniesione przez stowarzyszenie ogrodowe w związku z likwidacją (ust. 3). W przypadku likwidacji ROD, poza okresem, o którym mowa w art. 20 ust. 1, działkowcom przysługuje od podmiotu likwidującego dodatkowe odszkodowanie
w wysokości wartości przewidywanych plonów (ust. 4).
Natomiast, w świetle art. 26 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n., obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, o likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem. W myśl zaś ust. 3, podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (art. 26 ust. 6 ustawy o ROD).
Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo stwierdziły, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" ma charakter ogrodu stałego (wpisanego do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców), a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o ROD. W konsekwencji organ miał obowiązek orzec o odtworzeniu likwidowanego ogrodu (jego części) oraz o odszkodowaniu na rzecz PZD i działkowców. Odnosząc się do zarzutów obejmujących nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie [...] odszkodowania Sąd I instancji wskazał, że wysokość tych odszkodowań została ustalona na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę do spraw wyceny nieruchomości w dniu 12 sierpnia 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji kwestionowane przez Skarżącą operaty szacunkowe są logiczne, jasne i spójne. Rzeczoznawca wyjaśnił sposób szacowania wartości nieruchomości (podstawy prawne, przyjętą metodykę wyceny), opisał nieruchomości, uwzględniając i oceniając wartość wszystkich ich składników. Treść operatów nie budzi żadnych zastrzeżeń co do ich poprawności i zawartości, co pozwalało organom uznać je za wiarygodne, dające podstawę do ustalenia odszkodowań. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, organy nie miały obowiązku prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie miały podstaw do powoływania kolejnych opinii biegłych, tym bardziej, że w toku postępowania przed organami administracji, żadna ze stron nie zgłosiła uwag co do treści operatów. Czynności wyjaśniające w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, były wyczerpujące i wbrew stanowisku Skarżącej Gminy, nie wymagały podjęcia dodatkowych działań. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, jeżeli strona Skarżąca uważała, że sporządzone na zlecenie organu operaty szacunkowe budzą jej wątpliwości, mogła zakwestionować prawidłowość ich wykonania przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, która jest właściwa do wyrażania opinii w sprawie prawidłowości wykonania operatu szacunkowego.
W odniesieniu do zarzucanej przez Skarżącą Gminę dysproporcji pomiędzy wysokością należnego jej odszkodowania za zwracaną nieruchomość a wysokością odszkodowań, jakie musi wypłacić na rzecz PZD oraz poszczególnych działkowców, zdaniem Sądu I instancji, należy w pierwszej kolejności podnieść, że, zgodnie z art. 140 ust. 1 - 4 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n., nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis art. 140 u.g.n. przewiduje więc podstawę prawną orzekania i ustalania wartości wypłaconego poprzedniemu właścicielowi odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu). Sąd I instancji wskazał, że wysokość odszkodowania za składniki majątkowe PZD oraz działkowców regulują przytoczone wyżej przepisy art. 21- 26 ustawy o ROD. W świetle tych przepisów, organ administracji, orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zajętej pod rodzinne ogrody działkowe, ma obowiązek orzec zarówno o zwrocie przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobierców na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, wypłaconego im odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zgodnie z art. 140 u.g.n.), jak też o obowiązku wypłacenia przez Skarb Państwa/jednostkę samorządu terytorialnego odszkodowania na rzecz działkowców i stowarzyszenia za składniki majątkowe na zwracanej nieruchomości należące do nich (art. 21- 26 ustawy o ROD). Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że odszkodowania, o których mowa wyżej, są to dwa różne odszkodowania, przysługujące różnym podmiotom, na różnych podstawach prawnych i ustalane w innych trybach. Odszkodowanie ustalane w trybie art. 140 u.g.n. dotyczy wyłącznie rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa/jednostką samorządu terytorialnego a poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, natomiast celem odszkodowań na rzecz działkowców i PZD jest ochrona interesów tych podmiotów. Prowadzi to, zdaniem Sądu I instancji, do wniosku, że ustalone na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o ROD odszkodowania nie podlegają swoistemu "potrąceniu", którego w istocie domaga się Skarżąca Gmina. Kwestia nakładów poczynionych na zwracaną działkę nie może być zatem traktowana jako "działanie zwiększające wartość nieruchomości", o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.
Zdaniem Sądu I instancji, zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 156/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2018 r., I sygn. akt I SA/Lu 702/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/GD 274/18, źródło CBOSA).
W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, pomimo dysproporcji pomiędzy świadczeniami należnymi Skarżącej Gminie oraz jej zobowiązaniami na rzecz ROD i działkowców, rozstrzygnięcia organów administracji w tym zakresie są prawidłowe. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu Skarżącej, że nie jest możliwe wykonanie obowiązku odtworzenia ogrodu lub jego części wobec braku wniosku stowarzyszenia ogrodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o ROD. Takiego wymogu nie przewiduje bowiem żaden przepis ustawy o ROD. Powołany przez Skarżącą art. 8 ust. 1 dotyczy wyłącznie sytuacji, w której inicjatywa utworzenia ogrodu działkowego pochodzi od stowarzyszenia, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z at. 21 ust. 1 ustawy o ROD) i na jego korzyść, a więc uzależnione jest ono wyłącznie od woli tego stowarzyszenia. Oznacza to, że organ, orzekając w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący, nie zobowiązuje jednocześnie stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o ROD. Brak formalnego wniosku stowarzyszenia o odtworzenie likwidowanego ogrodu nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na podmiot likwidujący.
Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest również zarzut nieprecyzyjnego określenia obszaru, który ma być odtworzony, gdyż również ten obowiązek nie wynika z ustawy o ROD. Odtworzenie likwidowanego ogrodu następuje w wykonaniu umowy pomiędzy podmiotem likwidującym a stowarzyszeniem ogrodowym. Wynika to z cytowanego już wyżej art. 21 ustawy o ROD. Odtworzenie ogrodu działkowego jest uprawnieniem stowarzyszenia ogrodowego, a nie jego obowiązkiem i w świetle przytoczonego przepisu stowarzyszenie może z tego uprawnienia skorzystać, zawierając umowę z podmiotem likwidującym istniejący ogród. Odtworzenie ogrodu działkowego dokonuje się zatem w trybie czynności cywilno-prawnej, w której strony same określają wzajemne obowiązki. Treść umowy powinna uwzględniać jedynie minimalne wymagania, określone w cyt. przepis art. 21 pkt 1 ustawy o ROD, m.in. to, że powierzchnia nowego ogrodu nie może być mniejsza (choć może być większa), niż powierzchnia likwidowanego ROD. W związku z tym, zdaniem Sądu I instancji, orzeczenie organu w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod ogród działkowy, o którym mowa w przepisie art. 26 ustawy o ROD, o obowiązku odtworzenia likwidowanego ogrodu, należy rozumieć wyłącznie jako zastępujące oświadczenie takiego podmiotu wyrażające wolę zawarcia ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy, o której mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o ROD. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 306/19).
W ocenie Sądu I instancji, bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiednio precyzyjnego wskazania stron postępowania (adresy zamieszkania, PESEL, imiona rodziców). Powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje oznaczenie stron w decyzji, co sprowadza się w praktyce do podania ich imion i nazwisk oraz adresów zamieszkania. Jeżeli adresy zamieszkania są znane z akt sprawy, nie ma potrzeby podawania ich w samej decyzji, zwłaszcza w rozstrzygnięciu. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby formułować obowiązek podawania numerów PESEL adresatów decyzji, nie jest to konieczne dla prawidłowego ich oznaczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca Gmina, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego tj. przepisu:
- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż na nieruchomości powstał i działał Pracowniczy Ogród Działkowy Fabryki [...] w [...], na potrzeby której nastąpiło wywłaszczenie;
- art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Skarżącej Gminie odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Skarżącej Gminy;
2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z ar: 137 ust. 1 u.g.n poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości.
Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnianie w całości skargi Skarżącej. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pismem z 15 stycznia 2020 r. pełnomocnik uczestników postępowania U. J. i J. F. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty Skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości, sposobu jej zagospodarowania, jak również jej stanu prawnego nie są kwestionowane przez strony. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, czyli rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości.
Zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji publicznej poczyniły właściwy wniosek uznając, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do spornej działki nie został zrealizowany.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej - na co wskazuje treść art. 136 ust 3 u.g.n. - lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero, gdy z powyższych dowodów nie jest możliwym ustalenie celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, takich jak dokumenty poprzedzające proces inwestycyjny, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym, plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, źródło CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej zostało przeprowadzone prawidłowo i dostarczyło informacji umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a wyciągnięte na jego podstawie wnioski są prawidłowe, zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał je za prawidłowe. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem, że sporna nieruchomość, zgodnie z decyzją wywłaszczeniową Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], została wywłaszczona na rzecz Fabryki [...] w [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 1, art. 10, art. 21, art. 24 i art. 40 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wskazane powyżej określenie celu wywłaszczenia zostało zdefiniowane w sposób ogólny. Od 1957 r. grunt zawnioskowany do zwrotu użytkowany jest przez Polski Związek Działkowców w ramach prowadzonego na nim Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", który ma charakter ogrodu stałego i został wpisany do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców w [...]. W dacie wywłaszczenia obowiązywał na spornym terenie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z roku 1953 z którego wynika, że nieruchomość zawnioskowana do zwrotu przeznaczona była pod przemysł uciążliwy i nieuciążliwy, a więc nie pod ogrody działkowe, czy choćby tereny zielone lub rekreacyjne. Utworzenie ogrodu działkowego nie stanowi zatem realizacji celu wywłaszczenia. Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 136 i art. 137 u.g.n. Wojewoda dokonał ustaleń, a Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał je za prawidłowe, że celem wywłaszczenia była budowa Fabryki [...]. Na spornej nieruchomości poza wszelką wątpliwością nie powstała infrastruktura mająca realizować wynikający z dokumentów planistycznych cel w zakresie przemysłu uciążliwego i nieuciążliwego.
W tak ustalonym stanie sprawy należało zatem uznać, że sporna nieruchomość jako niewykorzystana na cele wywłaszczenia spełnia wymogi dokonania jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Nie doszło do naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Wskazane w tym przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1367/19, źródło CBOSA).
Tym samym w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., odnotować należy, że przepis art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zasadność jest bowiem uzależniona od stwierdzenia zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, zarzuty te okazały się niezasadne, to w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek wskazujących na wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej. W konsekwencji powyższego analizowany zarzut nie mógł odnieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.