I OSK 466/07

I OSK 466/07 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2007-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Siły zbrojne
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1837/06 o odrzuceniu skargi J. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wypowiedział J. K. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, z uwagi na rozformowanie jednostki, w której pełnił on służbę. W dniu [...] Minister wydał rozkaz personalny zwalniający wyżej wymienionego z zawodowej służby wojskowej i przenoszący go z dniem 31 stycznia 2001 r. do rezerwy. W dniu 21 września 2005 r. J. K. wystąpił z wnioskiem o uchylenie powyższego rozkazu w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa). Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...], wydaną w trybie wskazanego przepisu kpa, odmówił zmiany rozkazu zwalniającego J. K. z zawodowej służby wojskowej. Od decyzji tej złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego w dniu [...] Minister uchylił poprzednią decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w pierwszej instancji, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu wskazał, że rozkaz personalny z dnia 25 stycznia 2001 r. o zwolnieniu ze służby wojskowej został wydany jedynie dla celów ewidencyjnych i w związku z tym nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Postępowanie dotyczące jego uchylenia w trybie art. 155 kpa było zatem bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu, zaś wydana w I instancji decyzja - uchyleniu.
Od powyższej decyzji J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który orzeczeniem z dnia 20 grudnia 2006 r. postanowił o jej odrzuceniu. W uzasadnieniu wskazał, że rozkaz personalny Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nie wywoływał skutków w sferze praw i obowiązków skarżącego, i w związku z tym nie podlega on kontroli sądowej. W konsekwencji, zdaniem Sądu, kontroli sądowej nie podlega również zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] Skoro bowiem kognicji sądu nie podlegają rozkazy personalne, wydawane dla celów ewidencyjnych, to należy uznać, że także decyzje, których przedmiotem jest odmowa uchylenia lub zmiany tych rozkazów, nie mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do konieczności zbadania przez sąd prawidłowości aktu niepodlegającego jego kontroli. Sąd wskazał, że Minister Obrony Narodowej prawidłowo zakwalifikował rozkaz personalny jako akt nieposiadający cech decyzji administracyjnej, co spowodowało konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, jednak Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności do zbadania dopuszczalności skargi. W niniejszym przypadku skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 781/05, wskazujące na niedopuszczalność skargi na decyzje wydawane w nadzwyczajnych trybach wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, jeżeli przedmiotem postępowania jest decyzja niepodlegająca kognicji sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu II instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), poprzez nieskontrolowanie całości zawisłej sprawy, co doprowadziło do podzielenia przez Sąd nieprawidłowych ustaleń organu w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz treści żądań skarżącego,
a w rezultacie niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, której przedmiot został samowolnie określony przez organ jako zmiana aktu ewidencyjnego,
2) art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy w sytuacji, gdy nie nastąpiło wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a akta administracyjne były niekompletne, w szczególności nie zawierały złożonego przez skarżącego wniosku wszczynającego postępowanie, który formułował żądania dotyczące zmiany decyzji o okresie wypowiedzenia i niedopłaty uposażenia,
3) art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., poprzez "nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego na okoliczność niewydania rozkazu", z którego wynikałaby utrata przez skarżącego uprawnień do uposażenia według grupy U-12, na podstawie którego można by ustalić, że bezpodstawnie wypowiedziano skarżącemu stosunek służbowy, błędnie przyjmując, że pełnił on służbę na stanowisku starszego oficera,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie,
5) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie,
6) art. 132 ustawy P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie,
7) art. 160 ustawy P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie,
8) art. 141 § 4 w związku z art. 166 ustawy P.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów skargi.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji pominął część żądań skarżącego kierowanych do organu. Żądania te dotyczyły nie tylko aspektu personalnego, ale i uposażeniowego. Organ administracyjny uchylił się jednak od rozpatrzenia kwestii niedopłaty uposażenia, zaś Sąd I instancji tego niedopatrzenia nie dostrzegł, mimo obowiązku rozpoznania sprawy niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Z powyższym niedopatrzeniem wiąże się niekompletność akt administracyjnych, niezawierających wniosku wszczynającego postępowanie, jak również innych wniosków skarżącego. Sąd bezzasadnie uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która niewątpliwie podlegała kognicji sądu administracyjnego w zakresie uposażeniowym i w kwestii okresu wypowiedzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a., dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Uznać należy, że brak właściwości sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnej może wynikać jedynie z przepisu ustawowego wyłączającego tę właściwość, który to przepis, jako lex specialis, uchyli ogólną zasadę wyrażoną w ustawie P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że skarga J. K. dotyczyła wydanej w trybie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzji administracyjnej Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]. Fakt ten nie został przez Sąd zakwestionowany. Zatem niedopuszczalność zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego winna wynikać z przepisów ustawowych. Jednak jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 grudnia 2006 r., podstawą odrzucenia skargi J. K. było uznanie przez Sąd, że rozkaz personalny z dnia [...] nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako akt wyłącznie ewidencyjny, a zatem również zaskarżona decyzja z dnia [...] nie podlega zaskarżeniu do tego sądu. Odrzucając skargę na decyzję administracyjną Sąd nie powołał się zatem na przepis rangi ustawowej, ale na fakt, który dopiero wymagał ustalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym - charakter rozkazu personalnego z dnia [...]. Działanie to uznać należy za błędne. Podstawą odrzucenia skargi Sąd uczynił bowiem twierdzenie Ministra Obrony Narodowej, leżące u podstaw umorzenia postępowania, którego prawidłowość była przedmiotem zaskarżenia i powinna dopiero zostać ustalona w toku merytorycznego rozpoznania skargi. Tym samym Sąd naruszył art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Podkreślić ponadto należy, że niedopuszczalne było działanie Sądu, który odrzucając skargę J. K. odniósł się jednocześnie w uzasadnieniu swojego postanowienia do działań Ministra Obrony Narodowej, stwierdzając, że organ ten "prawidłowo zakwalifikował rozkaz personalny wydawany do celów ewidencyjnych do kategorii aktów nie mających cech właściwej decyzji administracyjnej, co powoduje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego". Stwierdzenie powyższe oznacza, że odrzucając skargę J. K. z uwagi na jej niedopuszczalność, Sąd I instancji jednocześnie ocenił merytorycznie prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Uprzedzając ewentualne dalsze wątpliwości dotyczące dopuszczalności skargi J. K., podkreślić należy, że podstawą jej odrzucenia nie mógłby być również art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.), stanowiący, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie są bowiem kwestie wskazane w powyższej ustawie, ale umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 155 kpa wobec rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby wojskowej.
Odnosząc się do twierdzenia Sądu, iż ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wiązałaby się z koniecznością dokonania oceny aktu niepodlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wskazać należy, że kontrola ta ograniczy się wyłącznie do zbadania charakteru rozkazu personalnego oraz ustalenia wystąpienia innych przesłanek umorzenia postępowania. Z tego względu powołane przez Sąd orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 781/05, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wydane zostało bowiem w odmiennym stanie faktycznym, w którym przedmiotem skargi była wydana w trybie nadzwyczajnym decyzja Ministra Obrony Narodowej w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. W takiej sytuacji rozpoznanie skargi wiązałaby się z merytoryczną kontrolą decyzji (oceną wystąpienia przesłanek nieważności), która ze względu na jej przedmiot została wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych na mocy art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zastosowanie bądź niezastosowanie powołanych w niej przepisów było bowiem konsekwencją odrzucenia skargi. Należy jednak podkreślić, że rozpoznając sprawę co do istoty, Sąd I instancji winien przeanalizować zaskarżoną decyzję również pod kątem treści wniosków J. K. wszczynających postępowanie administracyjne, w szczególności żądań dotyczących uposażenia, i odnieść się do tej kwestii w uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego na tym etapie postępowania.