I OSK 464/22

I OSK 464/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 648/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 19 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S.i A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 648/21 w sprawie ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta Z. na rzecz J.S. i A. O. solidarnie kwotę 400 (czterysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., I SA/Wa 648/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt. 2).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda L. decyzją z dnia [...] października 2006 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.P.w.", przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy Miasta Z. zabudowaną nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu Miasta Z. jako działka nr [...] ,uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] oraz w protokole do przejęcia mienia spisanym pomiędzy Prezydentem Miasta Z. i Komisją Inwentaryzacyjną w części dotyczącej udziału w wysokości [...] w prawie własności nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej udziału w wysokości [...] w prawie własności ww. nieruchomości wystąpili: J. S.S. oraz A.O. wskazując, że nieruchomość stanowiła własność ich poprzedników prawnych. Postanowienie o nabyciu przez Skarb Państwa ww. udziału w nieruchomości zostało zmienione, a wniosek Skarbu Państwa oddalony, w związku z czym nieruchomość w ww. udziale stanowi własność poprzedników prawnych dawnych właścicieli.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych o Administracji stwierdził, że:
- podstawą prawną nabycia mienia stanowił art. 5 ust. 4 u.P.w.;
- komunalizacji na rzecz gminy podlegało jedynie mienie ogólnonarodowe, co oznacza, że mienie należące do osoby fizycznej komunalizacji nie podlegało;
-dla ww. działki prowadzona była księga wieczysta nr [...], a poprzednio stara księga wieczysta "[...]", z której wynika, że jej właścicielami byli H. i C. małżonkowie H. w [...] części. Ich następcami prawnymi zgodnie postanowieniami o stwierdzeniu praw do spadku są J. S. S. oraz A. O.,
-postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 1992 r., I Ns [...] Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem [...] stycznia 1985 r. udział [...] w ww. nieruchomości,
-postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., I Ns 221/17 Sąd Rejonowy w Z. wznowił ww. postępowanie o zasiedzenie i zmienił postanowienie z dnia 28 grudnia 1992 r. w ten sposób, że oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie udziału. Sąd Okręgowy w Z. postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r., I Ca 337/17 oddalił apelację Skarbu Państwa os tegoż postanowienia;
-oddalenie wniosku o zasiedzenie oznacza, że Skarb Państwa nigdy nie nabył własności udziału w ww. nieruchomości, bowiem nie spełnił wymogów ustawowych.
W konsekwencji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r., [...]. Ostatecznie Minister stwierdził, że Skarb Państwa nie posiadał w dacie komunalizacji tj. w dniu [...] maja 1990 r., jak również w dacie wydania przez Wojewodę L. ww. decyzji z dnia [...] października 2006 r., tytułu prawnego do udziału w wysokości [...] w przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że decyzja Wojewody L. z dnia [...] października 2006 r. w sposób rażący narusza art. 5 ust. 4 u.P.w., co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje jej nieważnością. Badając natomiast, czy nie zachodzą w sprawie przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 2 k.p.a. Minister uznał, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a upływ czasu od wydania decyzji nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina Miasta Z., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa działka została przekazana Prezydentowi Miasta Z. jako pozostała po zlikwidowaniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Zakład [...] "[...]" w Z. Teren położony jest w południowo-wschodniej części dawnej twierdzy Z. i znajduje się w strefie "A" pełnej ochrony i rekonstrukcji konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego obejmującego tereny wpisane na Listę Światowego Dziedzictwa Kultury UNESCO i Listę Pomników Historii oraz do rejestru zabytków pod nr. [...] i [...]. Gmina Miasta Z.wskazała nadto, że w 2008 r. zostały wykonane prace rozbiórkowe stosownie do decyzji L. Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2007 r., decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2007 r. i pozwolenia wydanego przez L.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2007 r., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji przedstawiając argumenty skargi wskazał, iż zdaniem strony skarżącej dokonanie rozbiórki obiektów posadowionych na gruncie "nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższa skargę stwierdził, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana 31 października 2006 r. na podstawie art. 5 ust. 4 u.P.w. Przepis ten stanowił, że "Gminie na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań". Sąd podkreślił, że decyzja wydawana na tej podstawie prawnej nie jest, w przeciwieństwie do nabycia z art. 5 ust.1 u.P.w., decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa. Jest to decyzja konstytutywna i ma zawsze charakter uznaniowy w odróżnieniu od decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 u.P.w.. Wbrew zatem wywodom organu, decydujące znaczenie dla jej oceny ma stan prawny i faktyczny z daty wydawania tego rodzaju decyzji, a nie stan z daty wejścia w życie przepisów u.P.w. Charakter konstytutywny decyzji oznacza, że skutek w postaci nabycia prawa następuje z momentem uostatecznienia się decyzji administracyjnej stwierdzającej to nabycie. W tej dacie tj. dnia [...] października 2006 r. w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej ujawniony był Skarb Państwa. Prawo własności w zakresie udziału w wysokości [...] zostało nabyte w drodze zasiedzenia na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 1992 r., I Ns 370/92 ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1985 r. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że w dacie wydawania decyzji Wojewody L. tj. w dniu [...] października 2006 r. wg zapisów w księdze wieczystej stan prawny był niewątpliwy. Sąd I instancji wskazał nadto, że następczynie prawne właścicieli tej nieruchomości w zakresie ww. udziału, w postępowaniem wznowieniowym doprowadziły do obalenia domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż wniosek o zasiedzenie przez Skarb Państwa ww. udziału w nieruchomości został prawomocnie oddalony. Nie ma zatem podstaw w postępowaniu nieważnościowym do oceny nowych dowodów, w których świetle Skarb Państwa nie nabył przez zasiedzenie przedmiotowego udziału w nieruchomości. Oznacza to, że nie spełniła się jedna z wymaganych przesłanek do stwierdzenia nieważności, ponieważ organ wydając decyzję na podstawie art. 5 ust. 4 u.P.w. był związany wpisem jawnym w księdze wieczystej, a późniejszy fakt oddalenia wniosku o zasiedzenie udziału przez Skarb Państwa nie ma wpływu na zgodność z prawem tej decyzji. W konsekwencji Sąd I instancji ww. wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji oraz obciążył organ obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sadowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły J. S. S. oraz A. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 365 § 1 k.p.c. i w zw. z art 13 § 2 k.p.c. oraz art 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. przez:
1) błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art 5 ust 4 i art 18 ust 1 u.P.w. zasada orzekania na podstawie stanu prawnego z daty wydania kontrolowanej decyzji i dokumentów znanych organowi, który wydał tą decyzję, oznacza, że organ nadzorczy nie może brać pod uwagę prawomocnego postanowienia sądu powszechnego, które zapadło po wydaniu tej decyzji, a które, wznawiając postępowanie sądowe i oddalając wniosek Skarbu Państwa o stwierdzenie zasiedzenia udziału w nieruchomości, przesądza, że udział ten w dacie wydania tej decyzji nie był własnością Skarbu Państwa, a tym samym przesądzając, że decyzja ta, w części dotyczącej tego udziału, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że prowadzi to do faktycznego zanegowania prawomocnego postanowienia sądu powszechnego, które wiąże sądy administracyjne i organy administracji publicznej, a konsekwencji tej błędnej wykładni, przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a.;
2) niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nadzorczej przyjął, że decyzja ta narusza prawo materialne w następstwie niewłaściwego uznania przez Sąd I Instancji, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody L. z dnia [...] października 2006 r. znak [...] (sprostowanej postanowieniem Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może brać pod uwagę prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 17 maja 2017 r., I Ns 221/17 o wznowieniu postępowania i oddaleniu wniosku Skarbu Państwa o stwierdzenie zasiedzenia udziału w wysokości [...] w prawie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Miasta Z. jako działka nr [...] w arkuszu nr [...], pomimo że prowadzi to do faktycznego zanegowania tegoz postanowienia.
Jednocześnie w przypadku przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter procesowy, a nie materialny, skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie tego przepisu jako procesowego przez dokonanie zaskarżonym wyrokiem odmiennej od organu, błędnej oceny opisanych powyżej relacji decyzji komunalizacyjnej, ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Z. i zaskarżonej decyzji nadzorczej, czego skutkiem było nieprawidłowe uwzględnienie skargi, a zatem dodatkowo art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, a w razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., I OSK 2565/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania są normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest przepis będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy, który został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
W okolicznościach badanej sprawy, decyzją Wojewody L. z dnia [...] października 2006 r. doszło do komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 4 u.P.w. Przepis ten stanowi, iż gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż przyznanie gminie mienia na podstawie powyższego uregulowania prawnego ma odmienny charakter niż przejęcie i przekazanie mienia w trybie art. 5 ust. 1 – 3 u.P.w. Przekazanie to nie następuje z mocy samego prawa, a nadto podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r., I SA 1437/97, Lex nr 45075). Pomimo owych różnic regulacja art. 5 u.P.w. ma wspólną cechę, jest nią ogólnonarodowy (państwowy) charakter minia podlegającego komunalizacji. Niezależnie zatem od trybu komunalizacji dokonanej na podstawie powyższej regulacji, nabyciu przez gminę nieruchomości zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 – 2, art. 5 ust. 3, jak i art. 5 ust. 4 u.P.w. mogą podlegać jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Powyższy wniosek wypływa z funkcji i charakteru powyższej regulacji ale także celu całej ustawy, którym jest m.in. uposażenie gmin, w związku z przeprowadzoną wówczas reformą samorządu terytorialnego, w mienie, które dotychczas przynależne było Skarbowi Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w trybie art. 5 ust. 4 u.P.w. nie może zostać przekazane gminie mienie, które nie było ogólnonarodowe (państwowe), w szczególności nie może zostać przekazane mienie stanowiące własność osób fizycznych i to niezależnie od tego, czy mienie to pozostawało związane z realizacją zadań gminy. Powyższa regulacja prawna jest jasna, a jej rozumienie nie było podważane w toku dotychczasowego postępowania.
Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy zauważyć, iż niekwestionowane pozostaje, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 1992 r., I Ns [...] stwierdzono nabycie przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, ze skutkiem na dzień [...] stycznia 1985 r., własności udziału wynoszącego [...] w przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W związku jednak ze wznowieniem postępowania w powyższej sprawie, postanowieniem Sądu Rejonowego w Z .z dnia [...] maja 2017 r., I Ns [...] zmienione zostało ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 28 grudnia 1992 r. o zasiedzeniu, a wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie ww. udziału w nieruchomości został oddalony. Orzeczenie to stało się prawomocne wskutek oddalenia apelacji Skarbu Państwa postanowieniem Sądu Okręgowego w Z. z dnia 21 listopada 2018 r., I Ca 337/17. Trafnie w takiej sytuacji konstatował Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż przedmiotowy udział w nieruchomości, wobec uchylenia postanowienia o zasiedzeniu z dnia 28 grudnia 1992 r. i oddaleniu wniosku o zasiedzenie, nie należał do Skarbu Państwa, w szczególności Skarb Państwa nie pozostawał jego właścicielem w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie u.P.w. Udział ten objęty był bowiem prawem własności H. i C. małżonków H., a później ich następców prawnych – skarżących kasacyjnie. W konsekwencji decyzją komunalizacyjną z dnia [...] października 2006 r. objęto majątek nie będący mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Powyższe stanowi zaś naruszenie przepisu art. 5 ust. 4 u.P.w., wbrew jego wyraźnemu, oczywistemu brzmieniu. Wypełnia to przesłankę rażącego (kwalifikowanego) naruszenia tegoż przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie budzi także zastrzeżeń prawnomaterialny charakter przepisu art. 5 ust. 4 u.P.w. będącego podstawą decyzji komunalizacyjnej. Jego charakter, jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, w tym podmiotów mających tytuł prawny do przedmiotowego udziału w nieruchomości, jednoznacznie stanowi o wadze tegoż przepisu dla decyzji komunalizacyjnej. Jego naruszenie wypełnia przesłankę charakteru przepisu jako warunku uznania naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto przepis ten został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na jego gruncie, a skutki decyzji komunalizacyjnej są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Prawo własności jest bowiem prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), a zatem rozporządzanie tym prawem przez organy państwa wbrew woli właściciela i w sposób prowadzący do wyzucia właściciela z jego prawa, oznacza powstanie skutków gospodarczych i społecznych, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań demokratycznego państwa prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji uznać należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji trafnie konstatował, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody L. z dnia [...] października 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 u.P.w., co wypełnia podstawę do stwierdzenia jej nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie można natomiast zgodzić się z poglądem Sądu I instancji tyczącym braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, skoro została ona oparta na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej, wskazujących na Skarb Państwa jako na właściciela przedmiotowego udziału. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej o wadliwe, ale istniejące w określonej dacie, wpisy w księgach wieczystych i przypisania owym wpisom charakteru, którego nie mają. Przepis art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2019.2204 ze zm.), dalej jako "k.w.h.", wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tegoż przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 k.w.h. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z dnia 8 września 2021 r., III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiegoż wpisu. Jakkolwiek wpisy te pozostają wiążące dla organów administracji, to jednak obalenie w odniesieniu do nich domniemania, o którym stanowi art. 3 k.w.h., stanowi podstawę do weryfikacji decyzji administracyjnej opartej na takim wpisie, w sposób odpowiadający prawdzie materialnej, a zatem zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej. Odwołując się do takiej argumentacji Sąd I instancji pomija skutki prawne orzeczeń sądu powszechnego, które podważyły domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 k.w.h. w zakresie prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowego udziału w nieruchomości. Zasadnie wskazuje w takiej sytuacji autor kasacji, iż powyższe stanowi o naruszeniu art. 365 § 1 k.p.a. bowiem prawomocne orzeczenie sądu wiąże także sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Sąd I instancji był zatem zobowiązany do uznania, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 17 maja 2017 r., I Ns [...] zmienione zostało wcześniejsze postanowienie tegoż Sądu o zasiedzeniu przedmiotowego udziału w nieruchomości, a wniosek Skarbu Państwa w tym zakresie został prawomocnie oddalony.
Jeśli zatem prawo do przedmiotowego udziału w nieruchomości było kształtowane orzeczeniami sądu powszechnego, z których uchylone zostało postanowienie stwierdzające nabycie tegoż udziału przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, to podważona została zgodność z rzeczywistym stanem prawnym domniemania prawnego księgi wieczystej wskazującego na Skarb Państwa jako na właściciela tegoż udziału. Oznacza to, iż decyzja komunalizacyjna oparta została na wadliwym przypisaniu Skarbowi Państwa prawa, którym się nigdy w rzeczywistości nie legitymował, bowiem nie nabył skutecznie prawa do przedmiotowego udziału wbrew prawu własności przynależnemu małżonkom H. i ich następcom prawnym. Przy czym, brak wiedzy organu komunalizacyjnego o rzeczywistym stanie prawnym ww. udziału w dniu podejmowania decyzji w trybie art. 5 ust. 4 u.P.w. i oparcie rozstrzygnięcia na treści wpisów w księdze wieczystej, pozostaje bez wpływu na formułowaną w postępowaniu nieważnościowym ocenę legalności tej decyzji.
Nieuprawniona jest także sugestia Sądu I instancji, iż okoliczności badanej sprawy uzasadniają raczej wznowienie postępowania komunalizacyjnego, a nie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów postępowania dopuszczalne jest wówczas gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (vide: B.Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., I OSK 2671/17; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro ustalona w postępowaniu komunalizacyjnym podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sprawy naruszała w sposób rażący zasadę prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), wskazując na Skarb Państwa jako na właściciela udziału w nieruchomości. Powyższe doprowadziło do zastosowania art. 5 ust. 4 u.P.w., a wiec wyraźnego przepisu prawa materialnego, będącego podstawą prawną decyzji komunalizacyjnej, wbrew jego treści, zaś powstałe wskutek tej decyzji skutki gospodarcze i społeczne, prowadzące do skomunalizowania mienia nie stanowiącego własności Skarbu Państwa, a w konsekwencji pozbawienia właścicieli tegoż mienia należnego im prawa, pozostają nieakceptowane na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego. Powyższe wypełnia przesłanki zastosowania wobec badanej decyzji sankcji nieważności, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.). Nie jest bowiem trafna argumentacja skargi odwołująca się do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego odnosi się bowiem do takich skutków prawnych oraz faktycznych, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. Skutek prawny staje się nieodwracalny z chwilą, gdy uległ już zniesieniu i przestał istnieć w takiej postaci, w jakiej został skonkretyzowany w decyzji (vide: M.Kamiński, Problem definiowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej a koncepcja skutku prawnego, ZNSA 2013/4/68). Pozwala to przyjąć, iż nieodwracalny skutek prawny występuje m.in. w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisania tego prawa w księdze wieczystej (vide: wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 1976/97, Lex nr 45911; wyrok NSA z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, Lex nr 45849), a także przez przeniesienie własności nieruchomości dokonane w przewidzianej przez prawo formie aktu notarialnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211). W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły tego rodzaju zdarzenia prawne, których charakter wskazywałby na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Taką okolicznością nie jest w szczególności objęcie nieruchomości ochroną zabytków, czy wpisanie na listę UNESCO, a ponieważ mamy do czynienia z udziałem w nieruchomości gruntowej, to również rozbiórka obiektów budowlanych posadowionych na tej nieruchomości nie stanowi o powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Mając natomiast na uwadze podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz datę wydania zaskarżonej decyzji, podjętej w toku postępowania nieważnościowego (21 lutego 2021 r.) wypada wskazać, iż miał do niej zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 września 2021 r., oraz nie miał zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491). Termin liczony od dnia doręczenia stronie decyzji komunalizacyjnej nie stanowił zatem przeszkody do stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.