I OSK 454/12

I OSK 454/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Joanna Banasiewicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1065/11 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2011-11-03
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art.134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
art.23 ust.1 pkt 2, art. 132 ust.1, ust.2 i 4, art. 134a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2010 nr 46 poz 275
art.98
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1065/11 w sprawie ze skargi B. M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary nagany 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. M. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1065/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę B. M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary nagany i uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy uznał B. M. winnym naruszenia dyscypliny służbowej w ten sposób, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. około godz. [...] w B. przy ul. [...], na [...] należącym do [...], w trakcie wykonywania czynności służbowych, kierując pojazdem służbowym oznakowanym marki [...], nr rej. [...], nie zachował bezpiecznego odstępu podczas wykonywania manewru omijania i najechał na [...], tj. czynu z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z art. 98 Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) i za to na podstawie art. 134 pkt 1 ustawy o Policji wymierzył karę nagany.
W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne przeprowadzone przeciwko sierż. B. M. dostarczyło dowodów na to, że wymieniony jest winny naruszenia dyscypliny służbowej w sposób określony w zarzucie. Obwiniony w toku postępowania dyscyplinarnego przyznał się do zarzucanego mu czynu. Wyraził skruchę i zobowiązał się do dołożenia wszelkich starań, by w przyszłości nie dopuścić do podobnego zdarzenia. Sierżant B. M. wyjaśnił, że wysiadając z pojazdu widział [...], jednak zapomniał o nim w trakcie 30 minutowego patrolu. Po zakończonych czynnościach podszedł do radiowozu, wraz z pełniącym z nim wspólnie służbę kolegą, od tyłu, a z tego miejsca nie było już widać znajdującej się przed nim przeszkody. Zdaniem obwinionego, do zaistniałego zdarzenia przyczynić się mogły też problemy rodzinne, jakie w tamtym okresie miał. Wyjaśnił, że prawo jazdy posiada od około 6 lat i w tym czasie, jeżdżąc zarówno samochodem prywatnym, jak i służbowym, nie był sprawcą zdarzeń drogowych.
Organ nie uznał wyjaśnień skarżącego za miarodajnych. Skonfrontował je z zeznaniami st. sierż. B. K., który nie zauważył, żeby w dniu zdarzenia B. M. był rozkojarzony. Świadek nie wiedział również nic na temat problemów rodzinnych obwinionego. Poza tym wydane rozstrzygnięcie organ oparł na materiale dowodowym w postaci akt osobowych sierż. B. M. i na tej podstawie ustalił, że od 2008 r. funkcjonariusz został wyróżniony nagrodą pieniężną Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy w kwocie [...] zł, a w ostatniej opinii służbowej, z dnia [...] marca 2011 r. uznano, że prawidłowo realizuje swe zadania. Nieliczne błędy powodują natychmiastowe działanie zmierzające do ich naprawienia. Policjant troszczy się o jakość pracy i posiada pozytywną opinię przełożonych.
Jednocześnie organ ustalił, że B. M. spowodował w [...] 2011 r. dwie kolizje drogowe kierując pojazdami służbowymi ([...] i [...] 2011 r.) i mimo przeprowadzonej w tym zakresie rozmowy dyscyplinującej w dniu [...] 2011 r. dopuścił się kolejnego przewinienia dyscyplinarnego o podobnym charakterze. Kolejną rozmowę dyscyplinującą, w związku z kolizją z dnia [...] 2011 r., przeprowadzono ze skarżącym w dniu [...] 2011 r. Rozpatrując sprawę Komendant wziął pod uwagę zarówno wskazane okoliczności łagodzące (niekaralność dyscyplinarną funkcjonariusza oraz posiadanie pozytywnej opinii u bezpośredniego przełożonego), jak i okoliczności obciążające (sprawstwo dwóch następujących po sobie kolizji drogowych, mimo przeprowadzonej rozmowy dyscyplinującej po pierwszej z nich).
Organ I instancji uznał, że skarżący naruszył dyscyplinę służbową w rozumieniu art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, tzn. nie wykonał obowiązków służbowych wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku obowiązków wynikających z przepisu art. 98 k.w. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nadto Komendant Miejski Policji wyjaśnił, że, jak stanowi przepis art. 132 ust. 4 ustawy o Policji, czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona wykroczenia podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej, niezależnie od odpowiedzialności karnej.
Skarżący nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem sprawy i w odwołaniu wniesionym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy zażądał uchylenia orzeczenia organu I instancji.
Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Uzasadniając wydane orzeczenie organ II instancji wskazał, że art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, iż uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani zachować ostrożność albo gdy ustawa tego wymaga szczególną ostrożność, unikać wszelkiego działania, które mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego, ruch ten utrudnić albo w związku z ruchem zakłócić spokój lub porządek publiczny oraz narazić kogokolwiek na szkodę. Przez działanie rozumie się również zaniechanie. Z kolei z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, że jej przepisy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogami, strefami zamieszkania oraz strefami ruchu w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób.
Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy kierujący pojazdem jest obowiązany jechać z prędkością zapewniającą panowanie nad pojazdem, z uwzględnieniem warunków, w jakich ruch się odbywa, a w szczególności: rzeźby terenu, stanu i widoczności drogi, stanu i ładunku pojazdu, warunków atmosferycznych i natężenia ruchu. Z treści art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika natomiast, że kierujący pojazdem jest obowiązany przy omijaniu zachować bezpieczny odstęp od omijanego pojazdu, uczestnika ruchu lub przeszkody, a w razie potrzeby zmniejszyć prędkość.
Analizując ustalony stan faktyczny w kontekście przywołanych norm prawnych, organ odwoławczy uznał, że obwiniony nie dopełnił obowiązków wynikających z tych przepisów. Z tego też powodu organ II instancji odmówił zasadności twierdzeniom skarżącego, że zarówno dojazd na parking, jak i sposób podejścia do pojazdu po zakończonym patrolu stanowią usprawiedliwioną okoliczność. Przywołane wyżej normy prawne obligują bowiem kierującego do obserwowania stanu drogi, aby odpowiednio wcześniej zauważyć ewentualne przeszkody i podjąć adekwatną do zagrożenia reakcję. W okolicznościach analizowanego zdarzenia obwiniony miał zatem wystarczający czas i miejsce, aby zachować wymaganą należytą ostrożność. Zdaniem organu II instancji, obwiniony tego obowiązku nie dopełnił, wskutek czego [...] i w wyniku tego działania uszkodził pojazd służbowy i jednocześnie zagroził bezpieczeństwu, będącego w chwili zdarzenia w tym pojeździe, st. sierż. B. K. Z tego też względu sierż. B. M. został ukarany za popełnienie wykroczenia z art. 98 k.w. Przepis ten stanowi, że karze podlega ten kto, prowadząc pojazd poza drogą publiczną strefą zamieszkania lub strefą ruchu, nie zachowuje należytej ostrożności, czym zagraża bezpieczeństwu innej osoby. Organ podkreślił przy tym, że przepis nie wymaga, aby zagrożenie bezpieczeństwa innej osoby miało charakter bezpośredni, wystarczy jakiekolwiek realne zagrożenie, a takie właśnie realne zagrożenie bezpieczeństwa ww. funkcjonariusza miało miejsce.
W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy stwierdził, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, ponieważ zawinione przekroczenie uprawnień i obowiązków, z którym ustawodawca łączy odpowiedzialność dyscyplinarną, dotyczy uprawnień i obowiązków funkcjonariusza wynikających nie tylko z przepisów ustawy o Policji i jej przepisów wykonawczych, ale także z innych norm prawnych powszechnie obowiązujących. W przypadku kierowania przez policjanta pojazdem służbowym jego uprawnienia i obowiązki reguluje ustawa Prawo o ruchu drogowym. Toteż, zdaniem organu, ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że obwiniony w czasie wykonywania obowiązków służbowych polegających na patrolowaniu rejonu służbowego nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów, w związku z czym jest winny naruszenia dyscypliny służbowej. Oceniając ten czyn w kontekście zawinienia – o którym mowa w art. 132a ustawy o Policji – organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wprawdzie obwiniony nie miał zamiaru popełnienia tego przewinienia, lecz popełnił je jednak z winy nieumyślnej. Nie zachował bowiem ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką mógł i powinien był przewidzieć.
Nadto, jak zauważył organ II instancji, przełożony dyscyplinarny przyjął najłagodniejszą formę winy, przy czym Komendant Wojewódzki podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego, że stopień winy rzeczywiście był nieznaczny.
Organ II instancji podzielił też zasadność wymierzenia kary nagany. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że na prawidłowość wymiaru kary wskazuje wcześniejsze popełnienie przez obwinionego podobnych czynów. Czyn będący przedmiotem niniejszego postępowania był bowiem trzecim takim czynem w okresie niespełna dwóch miesięcy. W tej części uzasadnienia orzeczenia organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 134h ust. 1 ustawy o Policji, przy wymiarze kary uwzględnia się zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że z notatników służbowych obwinionego i st. sierż. B. K. wynika, iż w związku z koniecznością załatwienia wszystkich spraw związanych z tym zdarzeniem, patrol przez niemal pół służby nie wykonywał zadań służbowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i porządku publicznego w rejonie podległym Komisariatowi Policji [...]. Ponadto uszkodzenie pojazdu służbowego skutkowało tym, że przez blisko miesiąc pojazd ten – z uwagi na konieczność naprawy – został wyłączony z użytkowania.
Odnosząc się z kolei do zarzutu o nieadekwatności wymierzonej kary, Komendant Wojewódzki Policji przypomniał, że zgodnie z treścią art. 135j ust. 5 ustawy o Policji, przełożony dyscyplinarny może odstąpić od ukarania, jeżeli stopień winy lub stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby nie jest znaczny, a właściwości i warunki osobiste policjanta oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadniają przypuszczenie, że pomimo odstąpienia od ukarania będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej. W ocenie organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie trudno było zastosować tę normę prawną, skoro zastosowany wcześniej środek dyscyplinujący w postaci rozmowy dyscyplinującej za podobne przewinienie dyscyplinarne nie odniósł oczekiwanego skutku, a kolejne, takie samo przewinienie obwiniony popełnił [...] dni później, następne zaś, będące już przedmiotem niniejszego postępowania dyscyplinarnego, ponad miesiąc później.
Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi B. M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący sformułował zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 98 k.w. i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż każde wykroczenie popełnione przez funkcjonariusza, niezależnie od jego związku ze służbą i godzenia nim w dobro służby, stanowi przewinienie dyscyplinarne i powinno skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną. Postawił także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenia art. 135l ust. 1 w zw. z art. 135j pkt. 6 ustawy o Policji, polegającego na nieuzupełnieniu przez organ postępowania dowodowego, a w konsekwencji nieustaleniu, czy i w jaki sposób zachowanie skarżącego spowodowało zagrożenie dla innej osoby oraz niewyjaśnieniu tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości obydwu wydanych w sprawie orzeczeń dyscyplinarnych.
W odniesieniu do pierwszego zarzutu skarżący podniósł, iż wprawdzie przepis art. 132 ust. 2 ustawy o Policji nie ogranicza możliwości przypisania obwinionemu dopuszczenia się przewinienia dyscyplinarnego innego, aniżeli w nim wymienione, to jednak stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną przy ustalaniu in concreto, które z zachowań mogą być uznane za godzące w dobro służby i z nią związane, ponieważ tylko te ostatnie zachowania mogą stanowić podstawę odpowiedzialności z art. 132 i następnych ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, oczywiste musi być przy tym, iż związek inkryminowanego zachowania funkcjonariusza Policji ze służbą winien mieć charakter rzeczywisty i funkcjonalny, a nie jedynie czasowy. Nie każde zatem wykroczenie może być uznane za wypełniające równocześnie znamiona przewinienia dyscyplinarnego. Skoro zatem zaskarżonym orzeczeniem przypisano skarżącemu niewykonanie obowiązków wynikających z przepisów prawa – zachowania należytej ostrożności i bezpiecznego odstępu od przeszkody podczas manewru omijania, to zgodnie z art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o Policji do przypisania skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego niezbędne było ustalenie, czy swoim zachowaniem godził on w dobro służby w Policji lub związaną z tą służbą godność.
Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły, że jego zachowanie godziło w podstawowe wartości służby, uzasadniające wszczęcie i prowadzenie postępowania dyscyplinarnego. Wedle skarżącego zarówno jego zachowanie, jak też skutki nim spowodowane należało zaliczyć do zdecydowanie błahych i pozbawionych zagrożenia dla dobra służby. Nie można było zatem uznać, aby niezachowanie przez policjanta ostrożności podczas manewru na parkingu i nieznaczne uszkodzenie pojazdu służbowego, naprawione zresztą przy wykorzystaniu środków z jego polisy ubezpieczeniowej, pozostawały w realnym (a nie jedynie czasowym) związku z jego służbą w jednostkach Policji. Co więcej o braku zagrożenia dla dobra służby świadczyło prawidłowe i etyczne zachowanie skarżącego (funkcjonariusza) po zdarzeniu drogowym – przyjęcie mandatu i naprawienie szkody. Skarżący powołał się przy tym na wydany w podobnej sprawie wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 984/04.
Z powyższego twierdzeń skarżący wyprowadził wniosek, że organy obu instancji przyjęły błędną wykładnię przepisu art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, wedle której, każde dopuszczenie się przez policjanta wykroczenia sprawia, iż dochodzi do przewinienia dyscyplinarnego i to niezależnie od związku takiego zachowania ze służbą policjanta. W dalszej konsekwencji skarżący wywiódł, że orzekające w sprawie organy zaniechały prowadzenia dalszych, rudymentarnych dla pociągnięcia skarżącego do odpowiedzialności dyscyplinarnej, ustaleń związanych ze związkiem przedmiotowego zdarzenia ze służbą. Z kolei okoliczność ta uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia, jak i orzeczenia je poprzedzającego.
Wedle skarżącego, w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem postępowanie w sprawie od początku prowadzone było w kierunku dopuszczenia się przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na popełnieniu wykroczenia z art. 98 k.w., to orzekające organy miały obowiązek ustalić, czy czyn skarżącego zagroził bezpieczeństwu innej osoby, z tą dodatkową uwagą, że zagrożenie takie musi być konkretne, realne, a nie jedynie hipotetyczne i domniemane. Zdaniem skarżącego, organ I instancji zaniechał jakichkolwiek ustaleń w tym kierunku, nie rozważał tej podstawowej, choćby dla podjęcia rozważań nad odpowiedzialnością dyscyplinarną skarżącego, kwestii i skupił się na spowodowanych zachowaniem skarżącego szkodach w mieniu Policji.
Skarżący, w oparciu o powyższe stwierdzenie, sformułował zarzut naruszenia art. 135l ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym, jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres. Według skarżącego, przepis ten, mimo użycia słowa może, należy odczytywać jako obowiązek wyższego przełożonego, aktualizujący się w każdym przypadku, w którym wyjaśnienie sprawy wymaga dalszych czynności dowodowych. Przesądza o tym zawarta w art. 135g ust. 1 ogólna zasada postępowania nakazująca badać okoliczności zarówno przemawiające na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Natomiast organ I instancji nie zbadał okoliczności podstawowych dla przypisania obwinionemu popełnienia wykroczenia z art. 98 k.w. Nie uczynił tego również organ II instancji, który ograniczył się jedynie do powtórzenia słów ustawy. Również w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak jest odniesienia do realnych okoliczności sprawy znamienia z art. 98 k.w., co uzasadnia podejrzenie, iż przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa innej osoby nie stanowiła przedmiotu dostatecznie wnikliwych rozważań organów dyscyplinarnych obu instancji, bądź też nie stanowiła przedmiotu ich rozważań w ogóle.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co stanowi podstawę do ich uchylenia.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, iż orzekające w sprawie organy odwoływały się do treści art. 98 Kodeksu wykroczeń w nieaktualnej na datę popełnienia zarzucanego skarżącemu wykroczenia, treści. Zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 4 września 2010 r. art. 98 k.w., kto, prowadząc pojazd poza drogą publiczną, strefą zamieszkania lub strefą ruchu, nie zachowuje należytej ostrożności, czym zagraża bezpieczeństwu innej osoby, podlega karze grzywny albo karze nagany. Z wcześniejszego brzmienia tego przepisu wynikało, że karze podlegał ten, kto, prowadząc pojazd poza drogą publiczną, nie zachowywał należytej ostrożności, czym zagrażał bezpieczeństwu innych osób, lub nie stosował się do przepisów regulujących korzystanie z dróg wewnętrznych lub innych miejsc dostępnych dla ruchu pojazdów.
W ocenie WSA w Bydgoszczy, analiza stanu faktycznego w zestawieniu z zarzucanym skarżącemu popełnieniem opisanego wykroczenia prowadzi do wniosku, że skarżący wykroczenia tego nie popełnił. Wedle Sądu I instancji, nie ulega bowiem wątpliwości to, że [...] nie mogło spowodować zagrożenia bezpieczeństwa dla innej osoby, w tym konkretnym przypadku dla kolegi z patrolu. Biorąc pod uwagę treść analizowanego przepisu w wersji obowiązującej przed dniem 4 września 2010 r. należałoby uznać, że skarżący faktycznie dopuścił się zarzucanego mu wykroczenia, co jednak nie ma znaczenia.
Sąd I instancji uznał, że bezspornym jest, że organy obydwu instancji, uzasadniając wymierzenie skarżącemu kary nagany, odwoływały się do faktu popełnienia przez niego wykroczenia. W orzeczeniu organu I instancji zawarto stwierdzenie, że skarżący jest obwiniony o popełnienie czynu z art. 98 k.w. Takie zaś ustalenia miały niewątpliwie wpływ na podjęcie decyzji o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej.
Zdaniem WSA w Bydgoszczy, ponownie rozpoznając sprawę organ winien pominąć kwestie związane z popełnieniem przez skarżącego wykroczenia i skupić się na analizie sprawy jedynie poprzez pryzmat naruszenia przez niego przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, przy czym zamieszczone w tym zakresie przez Sąd I instancji wskazania co do dalszego postępowania, w żaden sposób nie przesądzają, iż naruszenie tychże przepisów nie może stanowić samoistnej podstawy do wymierzenia kary.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Jednocześnie zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że podstawą zaskarżonych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji stanowił art. 98 Kodeksu wykroczeń. Nadto sformułował zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 i 2 w powiązaniu z treścią § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. poprzez ich niezastosowanie.
Postawił też zarzut naruszenia art. 98 Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 132 ust. 4 ustawy o Policji poprzez zastosowanie art. 98 k.w. i uznanie, że dla powstania odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta istotnym pozostaje popełnienie wykroczenia. Zdaniem pełnomocnika, WSA w Bydgoszczy dopuścił się także naruszenia samego art. 98 k.w. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że spowodowanie kolizji drogowej nie zagraża bezpieczeństwu innej osoby znajdującej się w danym pojeździe.
Jako ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wymienił zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich niezastosowanie.
Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik podniósł, że opisany szczegółowo w aktach dyscyplinarnych i niekwestionowany przebieg zdarzenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. uzasadnia uznanie, że funkcjonariusz nie dochował zasad poprawnego zachowania, do czego zobowiązywały go zasady etyki zawodowej policjanta zawarte w zarządzeniu nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. KGP z 2004 r. nr 1, poz. 3), a ściślej §2 załącznika do tego zarządzenia, wedle którego, w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do społecznego pogłębiania zaufania do Policji. Oznacza to, jak podkreślił skarżący kasacyjnie, że naruszenia przez funkcjonariusza Policji przepisów i zasad wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym stoi w jawnej sprzeczności z zasadami działania będącego przykładem praworządności i już tylko z tego powodu nieprzestrzeganie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym kwalifikuje opisany czyn skarżącego jako przewinienie dyscyplinarne.
Zdaniem pełnomocnika, WSA w Bydgoszczy rozstrzygając sprawę pominął całkowicie fakt wskazania przez organ I instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia naruszonych przez B. M. przepisów Prawa o ruchu drogowym – art. 19 i 23 tej ustawy – oraz poczynione przez ten organ ustalenie, że kolizja drogowa miała miejsce w toku wykonywania obowiązków służbowych, a zawinione zachowanie skarżącego doprowadziło do wyłączenia pojazdu służbowego z użytkowania przez okres blisko miesiąca.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że, wbrew twierdzeniom WSA w Bydgoszczy, orzekające w sprawie organy, za podstawę ukarania skarżącego nie przyjęły wyłącznie art. 98 k.w., a wskazywały na ten przepis wyłącznie w celu konkretyzacji, wraz z innymi przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, które to przepisy w zw. z treścią art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji stanowiły rzeczywistą podstawę ukarania, niezależną od podstawy ukarania skarżącego mandatem w związku z popełnionym wykroczeniem. Jednocześnie pełnomocnik zwrócił uwagę, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni samego przepisu art. 98 k.w. przyjmując, że przepis ten jako znamię czynu przyjmuje bezpośrednie zagrożenie innej osoby, podczas gdy wedle tego przepisu wystarczy jakiekolwiek realne zagrożenie. Ponadto miejscem, o którym mowa w art. 98 k.w., jest każde miejsce poza droga publiczną, niezależnie od tego, czy jest przeznaczone dla ruchu pojazdów.
Uzasadniając postawiony zarzut naruszenia prawa procesowego, skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że WSA w Bydgoszczy w sposób niezgodny z art. 134 § 1 P.p.s.a. zbadał wyłącznie podniesiony przez stronę zarzut skargi odstępując od kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Akt ten jest, w ocenie pełnomocnika organu, zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W związku z brakiem stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, rozpoznaniu podlega zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Wskazać należy, iż przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160; wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r. I OSK 1101/10, LEX nr 990144). Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu ustawy P.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w tym zakresie dotyczy zbadania przez Sąd I instancji wyłącznie podniesionego przez stronę zarzutu skargi, bez kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego. Pełnomocnik organu wskazuje jednocześnie, iż orzeczenie to jest niewadliwe oraz że zostało błędnie uchylone.
Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje zatem żadnych uchybień organów administracji, których nie podniósł sam skarżący, a które zobowiązany był uwzględnić Sąd I instancji z urzędu. W związku z powyższym ten wadliwie sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o Policji oraz art. 98 Kodeksu wykroczeń w związku z art. 134 ust. 4 ustawy o Policji i art. 98 Kodeksu wykroczeń, stwierdzić należy, iż zarzuty te są zasadne.
W myśl art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnienia lub niewykonywaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie przepisów (art. 132 ust. 2 ustawy o Policji). Czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej (art. 132 ust. 4 ustawy o Policji).
Przepis art. 98 Kodeksu wykroczeń w brzmieniu obowiązującym od 4 września 2010 r. (zmiana: Dz. U. nr 152, poz. 1018) penalizuje zachowanie sprawcze polegające na niezachowaniu należytej ostrożności, podczas prowadzenia pojazdu poza drogą publiczną, strefą zamieszkania lub strefą ruchu, w wyniku której dochodzi do zagrożenia bezpieczeństwa innej osoby.
W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości sam opis przewinienia dyscyplinarnego, sporna jest natomiast jego kwalifikacja prawna. Orzekające w sprawie organy uznały bowiem, iż zarzucane skarżącemu przewinienie dyscyplinarne stanowi czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji w związku z art. 98 Kodeksu wykroczeń oraz w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Sąd I instancji natomiast stanął na stanowisku, iż czyn zarzucany skarżącemu nie stanowi wykroczenia z art. 98 k.w., ze względu na brak skutku w postaci zagrożenia bezpieczeństwa innej osoby i z tego powodu uchylił orzeczenie dyscyplinarne.
Stanowisko Sądu I instancji jest, w ocenie NSA, wadliwe. Nie można podzielić poglądu WSA w Bydgoszczy, iż czyn zarzucany skarżącemu nie stanowił wykroczenia z art. 98 k.w. Niezachowanie bezpiecznego odstępu podczas manewru omijania i najechanie na przeszkodę, którą stanowił [...], powodowało zagrożenie bezpieczeństwa nie tylko kierowcy, lecz także pasażera pojazdu. W pojeździe kierowanym przez skarżącego w chwili dokonywania przez niego wadliwego manewru znajdował się inny funkcjonariusz Policji – st. sierż. B. K. Zagrożenie bezpieczeństwa pasażera pojazdu było, zdaniem NSA, realne, w wyniku bowiem najechania na przeszkodę pojazd służbowy, którym kierował skarżący, uległ licznym uszkodzeniom, a mianowicie uszkodzone zostały: [...].
Sąd I instancji zatem błędnie ocenił dokonaną przez organy kwalifikację prawną przewinienia dyscyplinarnego i w wyniku tego błędnie uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne i poprzedzające je orzeczenie.
Orzekające w sprawie organy prawidłowo natomiast uznały, iż czyn, którego dopuścił się skarżący, stanowi przewinienie dyscyplinarne, które należy zakwalifikować jako czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji w związku z art. 98 k.w. oraz w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Ten ostatni przepis stanowi, że kierujący pojazdem jest zobowiązany przy omijaniu zachować bezpieczny odstęp od omijanego pojazdu, uczestnika ruchu lub przeszkody, a w razie potrzeby zjechać na prawo i zmniejszyć prędkość lub zatrzymać się. Ma on zastosowanie do ruchu odbywającego się na parkingach, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przepisy tej ustawy stosuje się do "ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, strefami zamieszkania i strefami ruchu". Z kolei w art. 3 ust. 1 tej ustawy wyrażona jest generalna reguła ostrożności. Polega ona na unikaniu wszelkiego działania, które mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego, ruch ten utrudniać albo w związku z ruchem zakłócić spokój lub porządek publiczny oraz narazić kogokolwiek na szkodę. Zasada ta ma również zastosowanie do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, strefami zamieszkania i strefami ruchu. Rację ma autorka skargi kasacyjnej zarzucając, iż Sąd I instancji wskazane przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym pominął, chociaż ich stosowanie do niniejszego stanu faktycznego było konieczne (por. wyrok SN z dnia 3 lipca 1997 r., I CKN 179/97, LEX nr 81132).
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący w dniu [...] kwietnia 2011 r. w czasie pełnienia służby nie zachował podczas jazdy na parkingu wymaganej ostrożności przy omijaniu przeszkody, doprowadził do kolizji drogowej, najeżdżając pojazdem służbowym na przeszkodę w postaci [...]. W wyniku tego zachowania skarżącego doszło do uszkodzenia kierowanego pojazdu służbowego i zagrożenia bezpieczeństwa przebywającego w pojeździe drugiego funkcjonariusza Policji. Czyn ten, jak zasadnie przyjęły orzekające w sprawie organy, stanowi przewinienie dyscyplinarne. Funkcjonariusz naruszył bowiem dyscyplinę służbową w sposób zawiniony (wina nieumyślna), nie dopełniając opisanych powyżej obowiązków wynikających z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Kara nagany wymierzona skarżącemu za ten czyn jest współmierna do przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, uwzględnia okoliczności popełnienia czynu i jego skutki a także dotychczasowy przebieg służby obwinionego. Kara nagany oznacza bowiem wytknięcie ukaranemu przez przełożonego dyscyplinarnego niewłaściwego postępowania (art. 134a ustawy o Policji).
Uznanie, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w sytuacji, gdy zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, a nie ma naruszeń przepisów postępowania, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. O kosztach postępowania, w tym postępowania kasacyjnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).