I OSK 453/22

I OSK 453/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 172/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-07
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 83, art. 89 § 2 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łącko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 172/21 w sprawie ze skargi A. C. i B. C. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 listopada 2020 r. nr DO.1.7614.898.2020.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 172/21, po rozpoznaniu skargi A. C. i B. C., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 30 listopada 2020 r. nr DO.1.7614.898.2020.KW oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 15 października 2020 r. nr WS-IV.7533.1.1705.2019.JKS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Małopolski decyzją z 15 października 2020 r. nr WS-IV.7533.1.1705.2019.JKS stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Łącko, prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [A], oznaczonej jako działki: nr [1]/3 o pow. 0,0139 ha i nr [2]/1 o pow. 0,0093 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji [A] - [B] (obecnie nr [3]).
Minister Rozwoju Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania A. C. i B. C., decyzją z 30 listopada 2020 r. nr DO.1.7614.898.2020.KW utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 30 listopada 2020 r. wnieśli A. C. i B. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił.
Sąd I instancji wskazał, że dla sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia granic urządzenia pasa drogowego w dacie 31 grudnia 1998 r. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. poz. 872 ze zm.) daje bowiem podstawę do przejęcia jedynie tych nieruchomości, które są faktycznie zajęte pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych dopiero 31 grudnia 1998 r. na mocy rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z 31 grudnia 1998 r. nr 52 w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego z 1998 r. Nr 63, poz. 345). Wobec czego, odwołanie się przez organ do mapy podziałowej sporządzonej w 2019 r. i oświadczenia obecnego wójta tej Gminy, dotyczącego stanu faktycznego z 1998 r., nie mogą być wystarczającymi środkami dowodowymi w tym zakresie.
Zdaniem Sądu I instancji, z treści oświadczenia Wójta z 25 listopada 2019 r. wynika, że nie dotyczy ono okoliczności znanych osobiście składającemu oświadczenie, a jedynie informacji uzyskanych "po przeprowadzeniu wewnętrznego postępowania". Nie wskazano przy tym, na podstawie jakich dokumentów lub innych dowodów (poza powołaną mapą z projektem podziału) dokonano opisanych ustaleń. Oświadczenie takiej treści nie ma zatem istotnej wartości dowodowej. Jeśli Gmina dysponuje odpowiednimi dokumentami lub oświadczeniami, powinna była dołączyć je do złożonego wniosku lub przedstawić w toku postępowania.
Z kolei, powołana przez organy mapa jest nieczytelna. Nie obrazuje w sposób dokładny granic zajętych działek pod drogę. Skarżący w toku postępowania kwestionowali przebieg pasa drogowego.
W ocenie Sądu I instancji, powołane przez organ I instancji oświadczenia nie pozwalają w sposób niebudzący wątpliwości ustalić władania spornymi działkami przez Gminę. Jedynie z oświadczenia M. B. z 19 grudnia 2019 r. wynika, że droga nr [3] "[A] – [B]" w obecnym przebiegu została urządzona w latach 80. oraz, że Gmina wykonywała przed 31 grudnia 1998 r. bieżące i zimowe utrzymanie. Natomiast nie wynika to z oświadczeń pozostałych osób powołanych przez organ I instancji, w tym oświadczenia H. C. z 3 stycznia 2020 r., na które wskazywał także organ II instancji. Pozostałe oświadczenia mogą dotyczyć innych dróg – w oświadczeniach powoływano drogi "[A] – [C]" oraz "[A] – [D]", którym nadano różne numery. Organy nie wyjaśniły tych rozbieżności w oświadczeniach.
Sąd I instancji uznał, że przed wydaniem decyzji organ powinien zastosować, przewidziany w art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", środek dowodowy w formie rozprawy, w celu wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy i ustalenia bezspornego stanu faktycznego, co jest niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia sprawy.
Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, skarżący w toku postępowania przedkładali pisma, w tym z materiałem fotograficznym i oświadczeniem, jednakże organy w żaden sposób nie odniosły się do nich. Organy nie wyjaśniły, z jakich przyczyn dowodów tych nie przeprowadziły lub dlaczego uznały, że nie są one niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów odwołania.
Sąd I instancji stwierdził zatem, że organy przeprowadziły postępowanie bez koniecznej wnikliwości, co skutkowało nieustaleniem w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego w sprawie, oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, na datę istotną w sprawie, pozwoli na ocenę, czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Łącko zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez przyjęcie, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Łącko prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 83, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do przedmiotowych działek przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w świetle art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. podstawowe znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę, wykonywali faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie, związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną.
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, w sprawie zostało bezspornie wykazane, że droga "[A] – [B]" miała w dniu 31 grudnia 1998 r. status drogi publicznej, co wynika z rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 31 grudnia 1998 r. nr 52 w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego. Skoro wydanie rozporządzenia w tej dacie było wystarczające dla spełnienie wymogu formalnego, to niezrozumiałe jest podkreślenie przez Sąd I instancji, że dopiero 31 grudnia 1998 r. droga została zaliczona do dróg publicznych. Wcześniejsze nadanie drodze gminnej "[A] – [B]" numeru [...] a następnie [3] (uchwałą Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 6 listopada 2007 r. nr 865/07 w sprawie zmiany uchwały nr 1072/05 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 października 2005 r. dotyczącej nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu nowosądeckiego w Województwie Małopolskim) potwierdza, że droga ta istniała przed 1998 rokiem. Z załączonego do akt oświadczenia H. C. z 3 stycznia 2020 r. wynika, że droga gminna "[A] – [B]" istniała już w 1981 r. W 1983 r. jej przebieg został zmieniony i od tego momentu była ulepszana, poprawiana i istnieje do chwili obecnej.
Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że Sąd I instancji niezasadnie zarzucił, że załączona mapa jest nieczytelna i nie obrazuje w sposób dokładny granic działek zajętych pod drogę. Mapa została sporządzona zgodnie z obowiązującym prawem, to jest rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) i włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 31 października 2019 r. pod numerem [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości została wykonana 29 sierpnia 2019 r. dla celów postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 73 ustawy. Granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, skala mapy "2000" oraz "obszar zajętości" nieruchomości nr [1]/3 pod drogę 0,0139 ha i nr [2]/1 pod drogę 0,093 ha, a także obecny stan prawny powodują, że przedstawienie stanu urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. nie jest możliwe na innej mapie. Ponadto, w opisie mapy geodeta wskazał, że jest to mapa z projektem podziału nieruchomości zajętych pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzona w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Z kolei, kluczowa dla oświadczenia Wójta z 25 listopada 2019 r. była wskazana wyżej mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 31 października 2019 r. Mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Przesądza więc o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r.
Odnosząc się do oświadczeń stron, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że droga "[A] – [D]" łączy się z drogą "[A] [C]", a droga "[A] – [B]" łączy się z drogą "[A] – [C]". Stąd zamienne używanie nazwy "[A] – [C]" dla drogi "[A] – [B]". Z treści oświadczeń wynika jednoznacznie, że prace były wykonywane na drodze "[A] – [B]". W oświadczeniach, a także w uchwale Rady Sołeckiej nr 1/93 obok nazwy drogi "[A] – [C]" dodawano "obok B.", czy "obok zabudowań A. B.", co wskazuje na miejsce wykonywania prac. Ponadto, oświadczenia, w tym oświadczenia M. B. z 19 grudnia 2019 r. potwierdzają, że na drodze "[A] – [B]" były wykonywane prace związane z utrzymaniem bieżącym drogi oraz utrzymaniem zimowym, a poprzez tę drogę był realizowany dostęp do wszystkich nieruchomości przyległych do niej.
Dlatego też, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał zarówno zajęcie przedmiotowej działki pod drogę publiczną, jak również sprawowanie władztwa publicznoprawnego na tej nieruchomości przez wnoszącą skargę kasacyjną.
W odpowiedzi, A. C. i B. C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Gminy Łącko zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podkreślili, że nie zgadzają się z wnioskami i tezami skargi kasacyjnej, i w pełni zgadzają się z treścią i uzasadnieniem wyroku z 7 października 2021 r. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina nie wyjaśniła, z jakich powodów nie przeprowadzono dowodów przedstawionych przez A. C. i B. C. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał uwag do ważności, czy prawidłowości sporządzenia mapy geodezyjnej z 2019 r., ale wskazał, że nie może być dowodem na to, co miało miejsce w 1998 r. Podobnie, oświadczenie Wójta nie może być takim dowodem, ponieważ "nie miał on osobiście wiedzy na temat zajęcia i użytkowania drogi", tym bardziej że opiera się na wskazanej mapie. Organy nie podjęły próby zbadania, czy dołączone dokumenty przedstawiają stan faktyczny, chociaż A. C. i B. C. kwestionowali ustalenia organów. W skardze kasacyjnej podjęto próby przeprowadzenia dowodowego, co należy ocenić jako spóźnione i nieprawidłowe, a przede wszystkim powinno mieć miejsce na etapie postępowania przed Wojewodą Małopolskim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez błędną wykładnię. Z uzasadnień zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej wynika, że nie ma sprzeczności pomiędzy Sądem I instancji a skarżącą kasacyjnie Gminą w sposobie rozumienia wskazanej normy prawnej.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.".
W skardze kasacyjnej podano, że określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przez dniem 1 stycznia 1999 r. Wskazano też, że w świetle tej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Stanowisko to nie jest sprzeczne ze stanowiskiem Sądu I instancji, który podkreślił, że przepis 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.
Zarówno Sąd I instancji, jak i skarżąca kasacyjnie Gmina, przyjmują zatem prawidłowo, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
W tej sytuacji nie mógł być skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ma to o tyle znaczenie, ze prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym
Analiza argumentacji skargi kasacyjnej podanej na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego pozwala na wniosek, że Gmina kwestionuje stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Łącko prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę. Można więc założyć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tego przepisu, ponieważ strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez Sąd I instancji. Uwzględnienie tego zarzutu wymaga więc skutecznego zakwestionowania przyjętego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego. Skarga kasacyjna zawiera wskazanie norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 83, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do przedmiotowych działek przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Odnosząc się do zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania zauważenia wymaga, że Sąd I instancji nie kwestionował ustaleń organów wskazujących, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [1]/3, wydzielona z działki nr [1]/1 oraz działka nr [2]/1, wydzielona z działki nr [2], stanowiła własność A. C. i B. C., co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Sąd Wojewódzki nie podważał także ustaleń, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga gminna nr [...] relacji "[A] – [B]" (obecnie nr [3]), stanowiła drogę publiczną, co organy ustaliły na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr 52 z 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego, na mocy którego została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a także art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na mocy którego przedmiotowa droga od 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną.
Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Stąd też podkreślenie przez Sąd I instancji daty zaliczenia drogi "[A] – [B]" do kategorii dróg publicznych – właśnie w kontekście konieczności zgromadzenia adekwatnych środków dowodowych. Sąd Wojewódzki podkreślił dalej, że skoro o przestrzennych granicach zajęcia przedmiotowych nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej, to ustalenia stanu faktycznego muszą być poczynione na tyle dokładnie, aby umożliwiły ocenę, czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tak określonym zakresie Sąd I instancji uznał, że organy przeprowadziły postępowanie bez koniecznej wnikliwości, co skutkowało nieustaleniem w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego w sprawie oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przede wszystkim zaś Sąd uznał, że odwołanie się przez organ do mapy podziałowej sporządzonej w 2019 r. i oświadczenia obecnego wójta tej Gminy dotyczącego stanu faktycznego z 1998 r. nie mogą być wystarczającymi środkami dowodowymi w tym zakresie.
Z oceną Sądu I instancji należało zgodzić się. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 17 października 1998 r. odbywa się w granicach drogi publicznej, to granice tej drogi stanowić muszą nie tylko efekt pracy geodety (mapy), ale muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną i to na wskazaną w ustawie datę. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję RP Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest przykładowo sytuacja, w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę lub gdy co prawda obecnie droga ta przebiega przez cudzy grunt, ale stan taki nie istniał w dacie o jakiej mowa w ustawie (wyrok WSA z 28 stycznia 2021 r., I SA/Wa 2075/20). Przy czym skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi.
Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd I instancji nie zakwestionował co do zasady mapy z projektem podziału nieruchomości z 29 sierpnia 2019 r. jako środka dowodowego w sprawie, ale uznał wyłącznie, że kopia mapy jest nieczytelna i nie obrazuje w sposób dokładny granic działek zajętych pod drogę. Nie mogą mieć więc znaczenia dla wyniku sprawy twierdzenia skarżącej kasacyjnie Gminy wykazujące, że mapa została sporządzona zgodnie z obowiązującym prawem, to jest rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. i włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 31 października 2019 r. pod numerem [...]. Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza natomiast stanowisko Sądu I instancji o braku czytelności kopii mapy. Poza tym przy sporządzaniu mapy geodeta musiał przeprowadzić czynności geodezyjne ustalania granic i sporządzić szkic graniczny, ale w aktach brak jest protokołu granicznego, czy innego dokumentu, na podstawie którego dałoby się ustalić stan faktyczny na datę 31 grudnia 1998 r. i twierdzenia właścicieli w tym zakresie. Oczywiście mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest dokumentem urzędowym, ale dowód ten może być podważony, o czym stanowi art. 76 § 3 K.p.a. Nie musi to być inna mapa, ale mogą być to inne dowody, na podstawie których da się wyprowadzić wniosek o braku wiarygodności dokumentu urzędowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje bowiem aby przeciwdowód, w przypadku kwestionowania dokumentu urzędowego, można było przeprowadzić wyłącznie za pomocą innego dowodu urzędowego, ale o innej treści. Organ administracyjny powinien był zatem uzyskać dowody z czynności ustalenia przebiegu granic w dacie, kiedy sporządzany był podział nieruchomości i wyjaśnić z geodetą na jakiej podstawie uznał, że mapa sporządzona w 2019 r. odzwierciedla stan na 31 grudnia 1998 r.
Nie zostało też podważone skutecznie stanowisko Sądu I instancji co do oceny oświadczeń: Wójta Gminy Łącko z 25 listopada 2019 r. oraz H. C., W. C., S. C. i B. B. z 3 stycznia 2020 r., mających potwierdzić datę i stan urządzenia drogi nr [3] "[A] –[B]". Trafnie Sąd I Instancji zwrócił uwagę, że jeśli chodzi o oświadczenie Wójta – skoro nie dotyczy ono okoliczności znanych osobiście składającemu oświadczenie, a jedynie informacji uzyskanych "po przeprowadzeniu wewnętrznego postępowania" - to konieczne było wskazanie choćby na podstawie jakich dokumentów lub innych dowodów (poza powołaną mapą z projektem podziału) dokonano opisanych ustaleń. Odnośnie do załączonych do akt sprawy pozostałych oświadczeń, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że powołane przez organ I instancji oświadczenia nie pozwalają w sposób nie budzący wątpliwości ustalić władania spornymi działkami przez Gminę. Treść tych oświadczeń uzasadnia stanowisko Sądu I instancji, że mogą one dotyczyć różnych dróg. Wątpliwości Sądu I instancji są uzasadnione także, jeśli chodzi o treść uzasadnień decyzji administracyjnych wydanych w sprawie, które nie zawierają żadnych wyjaśnień co do rozbieżności nazw dróg. W tej sytuacji zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że oświadczenia takiej treści nie mogą mieć istotnej wartości dowodowej.
Za spóźnione należało uznać, znajdujące się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, szerokie wyjaśnienia dotyczące nazw dróg, zamiennego używania tych nazw oraz układu tych dróg, jak również załączony do skargi kasacyjnej, jako załącznik nr 3, odpis mapy poglądowej obrazującej przebieg dróg gminnych "[A]-[B]", "[A]-[D]" i "[A]-[C]". Jeśli chodzi o załączoną mapę, to podkreślenia wymaga - niezależnie od tego, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnej podstawy prawnej uwzględnienia tego środka dowodowego przy rozpoznawaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny – że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, z uwagi na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 133 § 1 P.p.s.a., ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ponieważ rolą i zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy.
Za spóźnione należało również uznać odniesienie się do twierdzeń A. C. i B. C. oraz zdjęć przedstawionych przez nich w toku postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego, potwierdzają stanowisko Sądu I instancji, że w organy nie odniosły się do pism składanych w toku postępowania przez skarżących (10 XII, 16 XII 2019 r., 13 I, 17 II 2020 r. - to ostatnie z materiałem fotograficznym i oświadczeniem), w tym do wniosku dowodowego o przesłuchanie stron, oględziny, przeprowadzenie dowodu ze zdjęć (pismo z 17 lutego 2020 r.). Zabrakło wyjaśnień z jakich przyczyn dowodów tych organy nie przeprowadziły lub dlaczego uznały, że nie są one niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów odwołania.
Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 83, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 83 K.p.a. dodatkowo należy wskazać, że nie poddaje się on rozpoznaniu ze względu na sposób jego sformułowania. Z punktu widzenia formalnego - skoro art. 83 K.p.a. składa się z czterech paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej - obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r. ; 8 grudnia 2010 r. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. I OSK 2766/12, 14 września 2021 r. I OSK 411/21, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19).
Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że uchybienia organów w postępowaniu dowodowym uczyniły zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, obarczonymi cechą dowolności. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, na datę istotną w sprawie, pozwoli na ocenę, czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia skutkowały prawidłowym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wniosek pełnomocnika skarżących zawarty w piśmie zatytułowanym "Odpowiedź skarżących na skargę kasacyjną Wójta Gminy Łącko" z 9 lutego 2022 r. o zasądzenie od Gminy Łącko na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, nie mógł być uwzględniony. Z akt sądowych sprawy wynika, że odpis skargi kasacyjnej pełnomocnikowi skarżących doręczono 26 stycznia 2022 r. (k-86 akt sądowych), natomiast odpowiedź na skargę kasacyjną skutecznie nadano 4 marca 2022 r. (k-98 akt sądowych). Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie. Pismo z dnia 9 lutego 2022 r., z powodu uchybienia 14-dniowemu terminowi do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, określonemu w art. 179 P.p.s.a., nie mogło stanowić odpowiedzi na skargę kasacyjną, a wniosek w nim zawarty o zasądzenie zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mógł być skuteczny.