I OSK 451/06

I OSK 451/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Służba celna
Sygn. powiązane
IV SA/Gl 160/04 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-10-10
I OSK 241/07 - Postanowienie NSA z 2008-01-10
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 160/04 w sprawie ze skargi E. B.-B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia 15 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia 13 listopada 2003 r. Dyrektor Izby Celnej w Katowicach działając na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) i art. 27 ust.1, art. 81 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.) zwolnił E. B.-B. ze służby stałej w Izbie Celnej w Katowicach w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji. Powodem wskazanego rozstrzygnięcia było udzielenie przez E.B.-B. negatywnej odpowiedzi na przedstawioną jej w dniu 30 października 2003 r. propozycję przeniesienia do Izby Celnej w Przemyślu, co po myśli art. 32 ust. 6 pkt 2 wskazanej w decyzji ustawy skutkowało zwolnieniem ze służby.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. B.-B. wniosła o uchylenie decyzji z dnia 13 listopada 2003 r. podnosząc, iż art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) nie mógł mieć zastosowania przy przedstawieniu propozycji pracy w innej Izbie Celnej funkcjonariusza celnego, gdyż stanowił podstawę przenoszenia pracownika wyłącznie pomiędzy służbą celną, a aparatem skarbowym w ramach województwa. Podstawę taką, zdaniem odwołującej upatrywać można wyłącznie w treści art. 26 ust. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.). Jednocześnie strona wskazała, iż powołanie w treści decyzji, jako podstawy prawnej zwolnienia jej ze służby przepisu art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów...(Dz.U. Nr 137, poz. 1302) stanowiło obejście prawa w celu pozbawienia jej świadczeń należnych z tytułu likwidacji Izby Celnej w Cieszynie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy wydana została w dniu 15 stycznia 2004 r. decyzja Nr [...], którą Dyrektor Izby Celnej w Katowicach uchylił decyzję własną z dnia 13 listopada 2003 r. w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) i art. 26 pkt 7, art. 27 ust.1, art. 81 ust.1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.).
W pozostałej części decyzję z dnia 13 listopada 2003 r. utrzymano w mocy.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż niewyrażenie zgody przez funkcjonariusza celnego na propozycję przeniesienia przedstawioną mu w trybie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów... stanowi o konieczności wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Wskazano nadto, iż na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. (Dz.U. nr 184, poz. 1800) zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib z dniem 1 listopada 2003 r. zniesiona została Izba Celna w Cieszynie. Przed jej formalnym zniesieniem funkcjonariusze celni otrzymali propozycje przeniesienia do innych Izb Celnych na wschodniej granicy Polski bądź otrzymali wypowiedzenie stosunku pracy. Z tych więc względów, zdaniem Dyrektora Izby Celnej w Katowicach należało uzupełnić podstawę materialną decyzji z dnia 17 listopada 2003 r. poprzez wprowadzenie obok art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. dodatkowej normy prawnej, a to art. 26 ust. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.), a korekta tego typu mieści się w reformatoryjnych kompetencjach organu odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze E. B. – B. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenia w całości i zarzuciła obrazę art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. nr 137, poz. 1302) przez błędne jego zastosowanie j, naruszenie art. 20 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.) poprzez nie zapewnienie w propozycji przeniesienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej, art. 27 ustawy o Służbie Celnej poprzez nie zawiadomienie o zwolnieniu ze służby z trzymiesięcznym wyprzedzeniem oraz art. 26 ust. 7 wskazanej ustawy poprzez nie wyjaśnienie czy istniały możliwości przeniesienia skarżącej na inne stanowisko do innego urzędu oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawarcie w propozycji przeniesienia informacji co do skutków przyjęcia lub odrzucenia propozycji, nienależyte informowanie oraz dezinformowanie o uprawnieniach i świadczeniach przysługujących skarżącej, art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ze względu na nie zawarcie ustaleń faktycznych i prawnych odnośnie uprawnień skarżącej przysługujących jej z mocy ustawy o Służbie Celnej.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Izby Celnej w Katowicach podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprzeczając, by zarzuty naruszenia zarówno przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego były zasadne. Wskazał, iż ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. zwana ustawą konsolidacyjną zawierała szczególne uregulowanie prawne w zakresie możliwości przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej jednostki, a o konsekwencjach wynikających dla funkcjonariusza celnego z braku przyjęcia propozycji zmiany miejsca zatrudnienia skarżąca była pouczona i stwierdził, iż skarżąca nabyła prawo do odprawy, o której mowa w art. 58 ustawy o Służbie Celnej. Ustosunkowując się do zarzutu braku kompetencji Dyrektora Izby Celnej w Katowicach w zakresie zwalniania, przenoszenia, czy zawieszenia w czynnościach funkcjonariuszy celnych, organ wyjaśnił, iż wskazane uprawnienia Dyrektora Izby Celnej wynikały z sukcesji praw i obowiązków nabytych na mocy rozporządzenia z dnia 22 października 2003 r. w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych (Dz.U. Nr 184, poz. 1800).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 października 2005roku skargę oddalił.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż skardze nie może odmówić słuszności, gdyż przede wszystkim rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, co godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Jak stanowi art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r. IV SA 536/96 publ. LEX nr 43127).Sąd podzielił pogląd prezentowany w judykaturze, iż brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Jednakże błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści (por. wyrok NSA z 18 lipca 1983 r., sygn. I SA 472/83).Tego typu "korekta" nie prowadzi tym samym do uchylenia orzeczenia organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonania zmiany w sentencji tego orzeczenia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji ma bowiem obowiązek orzec co do istoty sprawy, a więc odnośnie przedmiotu rozstrzygania, określając odmiennie niż organ I instancji w zakresie praw i obowiązków stron postępowania, bądź umorzyć w tym zakresie postępowanie. W przypadku natomiast, gdy decyzja oparta została na przepisach z ustawy przedmiotowo niewłaściwej, lub zdaniem organu II instancji powołanie wyłącznie jednego aktu prawnego jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie daje pełnego obrazu sprawy, należało ocenić działanie organu I instancji jako działanie bez podstawy prawnej, a w konsekwencji dokonać właściwego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uregulowanie zawarte w treści art. 32 ustawy konsolidacyjnej stanowi regulację samodzielną i szczególną, odrębną od ustawy o Służbie Celnej i nie wymaga wskazywania uzupełniającej podstawy prawnej pochodzącej z innego aktu prawnego, jakim jest ustawa o Służbie Celnej. Zawarte w przywołanym przepisie uregulowanie nie jest tożsame z uregulowaniem zawartym w art. 26 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. W tym ostatnim bowiem przypadku funkcjonariusz celny może zostać zwolniony ze służby jeśli następuje likwidacja urzędu lub jego reorganizacja związana ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe jego przeniesienie na inne stanowisko lub do innego urzędu. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji nie była sprawa związana z likwidacją Izby Celnej w Cieszynie lecz sprawa wynikła z odmowy przyjęcia przez skarżącą propozycji zatrudnienia przedstawionej jej w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Propozycja taka, składana funkcjonariuszowi celnemu w oparciu o wskazaną normę prawa nie obejmowała wyłącznie sytuacji związanych z likwidacją danej jednostki (Izby Celnej czy Urzędu Celnego) lecz była związana również z zapotrzebowaniem na doświadczonych funkcjonariuszy w tych jednostkach, których stan zatrudnienia wymagał uzupełnienia. Po dokonanej przez Dyrektora Izby Celnej w Katowicach "korekcie" podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, w istocie brak jest możliwości ustalenia przyczyn zwolnienia skarżącej ze służby (czy było to zwolnienie wynikające z faktu nieprzyjęcia propozycji przeniesienia, czy też zwolnienie wynikające z faktu likwidacji Izby Celnej w Cieszynie). Skoro zatem podstawy materialnoprawne zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby w obu przywołanych aktach nie są tożsame, a wręcz odmienne, to dokonanie przez organ II instancji zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez wprowadzenie innego przedmiotu sprawy, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, stanowiło naruszenie art. 15 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana również z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a.W sytuacji, gdy zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, ani też nie analizował sprawy pod względem merytorycznym uznając powyższe za przedwczesne. Uznał jednak za konieczne wskazać, iż przy ponownym rozstrzyganiu w sprawie organ winien mieć na względzie również treść art. 9 i 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie zawierająca rzetelnej i przekonywującej argumentacji prawnej co do wyjaśnienia kompetencji Dyrektora Izby Celnej w Katowicach w zakresie funkcjonariuszy celnych zatrudnionych uprzednio w Izbie Celnej w Cieszynie w żadnej mierze nie może być uznana za spełnienie obowiązku organu wynikającego z art. 9 kpa, a wręcz naruszenie tego przepisu, jak i art. 8, a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem -zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji.
W skardze kasacyjnej E. B. – B. na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania to jest art. 157 § 1, art. 134 § 1, art. 141§ 4 i art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych, przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca cytując treść art. 135 p.p.s.a podniosła, że nakłada on na Sąd obowiązek, a nie tylko możliwość orzekania co do decyzji wydanych w pierwszej instancji. Sąd wbrew treści art. 134 § 1 p.p.s.a. nie rozpoznał sprawy pod kątem wszystkich przedstawionych w skardze zarzutów. Pominął podlegającą rozpoznaniu z urzędu, kwestię właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję. W ocenie skarżącej pomimo, ze Sąd miał podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, to nie zwalniało go z obowiązku zbadania zarzutu naruszenia art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Na poparcie tego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok NSA z 26 maja 1998r. sygn. akt. II SA 915/97, III SA 2512/02 z 17 marca 2004r., I SA 2819/02 oraz na tezy piśmiennictwa publikowane w Systemie Informacji Prawnej LEX.
Ponadto skarżąca podała, że uzasadnienie Sądu zawiera lakoniczne oceny prawne, przez co nastąpiło naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a, albowiem Sąd ograniczył się tylko do wskazania, że istnieje odrębna regulacja zawarta w ustawie konsolidacyjnej. Takie stanowisko Sądu wskazuje, że uzasadnienie sporządzono bez wyjaśnienia podstawy prawnej, a więc wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a Pozostałe wywody skarżącej odnoszą się do interpretacji przepisu art. 32 ustawy konsolidacyjnej.
Dyrektor Izby Celnej w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjna podano, że Sąd nie miał podstaw do orzekania co do decyzji wydanej przez organ I instancji, albowiem stwierdzając wyrokiem nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej wyeliminował ją z obrotu, a rozstrzygnięcie to nie wpływa na załatwienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) skarżąca ograniczyła się do podania, że Sąd nie rozpoznał zarówno zarzutów zgłoszonych w skardze, jak i tych które powinien rozpoznać z urzędu, a które dotyczyły właściwości rzeczowej organu administracyjnego.
W świetle treści przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w jego toku rozstrzygnięć.
Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd i wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych.
Skarżąca powołała oba punkty art. 174 p.p.s.a.,co oznacza że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania..
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przede wszystkim art. 134§ 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jdnak związany zarzutami i wnioskami strony oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi – co podkreśla skarżąca podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu wyroku powinny się odnosić nie tylko do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, ale również do zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze na taką decyzję.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera pełną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd w sposób szczegółowy uzasadnił, że zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i 15 k.p.a. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Skoro z przyczyn omówionych powyżej zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajęcia stanowiska, co do zarzutów skargi odnoszących się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy..
Z przytoczonych względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.)