I OSK 448/06

I OSK 448/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 885/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-01-06
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 06 stycznia 2006r. sygn. akt IV SA/Wr 885/04 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Lubańskiego z dnia 30 września 2004r. Nr XXXII/163/2004 w przedmiocie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z ponoszenia opłat rodziców, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 885/04, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Lubańskiego z dnia 30 września 2004 r. Nr XXXII/163/2004, w przedmiocie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z ponoszenia opłat rodziców, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych stwierdził, że przepisy § 4 i § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:
Rada Powiatu Lubańskiego, działając na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), podjęła w dniu 30 września 2004 r. uchwałę Nr XXXII/163/2004 w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z ponoszenia opłat rodziców, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych.
Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, wniósł o stwierdzenie nieważności § 4, § 5, § 6 ust. 1 wymienionej wyżej uchwały podnosząc, że § 4, § 5 i § 6 ust. 1 tej uchwały, w sposób istotny naruszają przepisy art. 79 ust. 1, 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 143 i § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Rada Powiatu Lubańskiego w § 4 uchwały postanowiła, że: "opłatę za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w § 2 pkt 2 niniejszej uchwały w rodzinie zastępczej ustala Starosta Lubański lub z jego upoważnienia Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lubaniu, w drodze decyzji administracyjnej do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania".
Przepis § 4 uchwały jest sprzeczny z art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że opłata ta nie może przekroczyć wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby pełnoletniej, umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uchwale posłużono się pojęciem średni miesięczny koszt utrzymania, co sugerowałoby, iż rodzice mogą ponosić wszelkie koszty związane z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jednakże rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka. Z przepisu tego wynika, że rodzina zastępcza otrzymuje z pomocy społecznej świadczenie pieniężne na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka, zaś w pozostałym zakresie utrzymuje dziecko z własnych środków.
Przepis § 5 zaskarżonej uchwały stanowi, że "w przypadku trudnej sytuacji materialnej rodziców dziecka, potwierdzonej wywiadem środowiskowym, Starosta Lubański lub z jego upoważnienia Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, może wydać decyzję o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z opłaty na okres dłuższy niż rok (ust. 1).
Zwolnienie od opłat następuje na wniosek osoby zainteresowanej zobowiązanej do ponoszenia opłat lub z urzędu w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony u osoby zobowiązanej (ust. 2)". Zgodnie z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, rada powiatu określa w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1, czyli za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5 w rodzinie zastępczej, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie. Z treści tego przepisu wynika, że do kompetencji rady powiatu należy ustalenie warunków, na podstawie których rodzice mogą zostać zwolnieni z wspomnianych opłat. Obejmuje to przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przez Starostę przy udzielaniu zwolnień, gdyż w oparciu o art. 79 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o wysokości tej opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Ustawodawca w art. 79 ust. 3 stwierdza, że starosta ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Z kolei art. 79 ust. 5 tej ustawy wskazuje, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny.
Przepis art. 79 ust. 6 zawiera umocowanie rady powiatu do określenia warunków zwalniania z opłat przez starostę. Z treści powyższych przepisów wynika, że radzie powiatu przyznane zostało uprawnienie do ustalenia warunków, na podstawie których przyznawane będą zwolnienia, o których mowa w art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a więc okoliczności odnoszących się do sytuacji materialnej rodziny, będącej podstawą zwolnienia.
Rada Powiatu podejmując uchwałę dotyczącą warunków zwolnień uwzględnia więc przesłanki, które odnoszą się do sytuacji materialnej rodziny. W tym zakresie kompetencji przyznanych radzie powiatu, nie mieści się zastrzeżenie zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały, dotyczące okresu na jaki wydawana jest decyzja starosty dotycząca przedmiotowego zwolnienia. Rada Powiatu Lubańskiego uszczupla w ten sposób kompetencje, przyznane mu w drodze ustawy, gdyż to on jest organem właściwym do dokonania zwolnienia i ustalenia, na jaki czas jest ono wydane. Radzie powiatu przysługuje jedynie możliwość ustalenia jakie warunki kwalifikują rodzinę do ubiegania się o zwolnienie. Z powyższych względów Rada Powiatu nie może również regulować trybu przyznawania zwolnienia, co czyni w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowiąc, że zwolnienie może nastąpić na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu i musi być poprzedzone wywiadem środowiskowym. Zapis ten nie mieści się w kompetencji przyznanej Radzie Powiatu w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej.
Na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, Radzie Powiatu przysługuje kompetencja do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jednak zgodnie z przepisami Konstytucji, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Zaś zgodnie z art. 7 Konstytucji uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W myśl § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141, w dziale V z wyjątkiem § 132, w dziale II, w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych również w dziale I rozdział 9 chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Na podstawie odesłania zawartego w § 143 załącznika, do aktów prawa miejscowego, stosuje się § 115, zgodnie z którym w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przepisy załącznika precyzują ogólną zasadę konstytucyjną, z której wynika konieczność istnienia upoważnienia ustawowego do podejmowania aktów normatywnych przez radę gminy. Zakres kompetencji rady powiatu wyznaczają więc przepisy ustawy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stosuje się do niej wszystkie przytoczone przepisy. Przekroczenie przez Radę Powiatu kompetencji stanowi istotne naruszenie prawa.
Przepis § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że zwalnia się całkowicie z ponoszenia odpłatności osoby zobowiązane, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 100% kwoty stanowiącej kryterium dochodowe. Z przepisu tego wynika, że ilekroć dochód na osobę w rodzinie nie przekroczy 100% kwoty stanowiącej kryterium dochodowe, tylekroć starosta będzie zobowiązany do udzielenia zwolnienia całkowitego z opłaty. Organ nadzoru kwestionuje, iżby decyzja w przedmiocie zwolnienia od opłaty miała charakter związany. W art. 79 ust. 5 ustawodawca posłużył się formułą: "Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty", co przemawia za tym, że jest to decyzja uznaniowa. Starosta uwzględnia ustalone przez radę powiatu kryterium dochodowe będące warunkiem zwolnienia całkowitego, ponadto stosownie do art. 79 ust. 3 bierze pod uwagę sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową, po czym wydaje decyzję o zwolnieniu lub odmowie zwolnienia.
Rada Powiatu nie może w inny sposób niż to zostało wyrażone w ustawie kształtować kompetencji starosty w przedmiocie zwalniania od opłaty.
Organ nadzoru zauważa, że wprowadzenie obligatoryjnego zwolnienia od opłaty w oparciu o same tylko kryterium dochodowe, jest sprzeczne z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać. Niski dochód lub jego brak nie zawsze oznacza trudną sytuację życiową. Niekiedy osoby legitymujące się niskim dochodem lub jego brakiem posiadają całkiem pokaźny majątek. W ocenie organu przyznanie takim osobom obligatoryjnego zwolnienia wypaczałoby cel pomocy społecznej, wyrażony w art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Lubańskiego podzieliła stanowisko organu nadzoru w zakresie niezgodności z prawem § 4 i § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
Rada Powiatu nie uznała jednak w całości stanowiska organu nadzoru w zakresie niezgodności § 5 uchwały z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Wskazała, że organ nadzoru słusznie podniósł, ze rada powiatu nie jest organem uprawnionym do regulowania trybu przyznawania zwolnienia, co czyni w 5 ust. 2 uchwały. Jednak nie może zgodzić się z zarzutem, iż radzie nie przysługuje możliwość ustalenia na jaki czas jest udzielone zwolnienie. Przepis art. 79 ust. 2 i 5 ustawy o pomocy społecznej, przyznaje staroście kompetencje do wydawania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty oraz upoważnienie do częściowego zwolnienia lub odstąpienia od wymierzenia opłaty. Natomiast ust. 6 tego przepisu stanowi, że rada powiatu określa w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców z opłat. Zdaniem Rady, pod pojęciem wspomnianych warunków należy rozumieć także możliwości ustalenia przez radę maksymalnego terminu, na jaki może nastąpić zwolnienie. Dopiero przy tak ustalonych wytycznych starosta wydaje stosowną decyzję, przy czym nie następuje tu uszczuplenie kompetencji starosty, gdyż wydana przez niego decyzja określa okres zwolnienia, jednak nie dłuższy niż ten, który wynika z warunków ustalonych przez radę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że § § 4 – 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały w istotny sposób naruszają prawo. Sąd wskazał, że § 5 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 143 i § 115 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Stosownie do art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, rada powiatu określa w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1 (czyli z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej). W myśl art. 79 ust. 3 tej ustawy, starosta ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową.
Zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy, starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r. stwierdził, że termin "warunki, o których mowa w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej należy rozumieć jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia. Rada określając te warunki konkretyzuje przesłanki wymienione w ust. 3 i 5 tego przepisu (sygn. akt IV SA/Wr 807/04, OSS 2005/2/43).
W wyroku tym stwierdzono również, że norma kompetencyjna zawarta w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, upoważniająca do określenia warunków zwalniania z opłat, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie tego pojęcia mieści się także prawo do wydawania przez organy samorządu uchwał wprowadzających klauzule dodatkowe reglamentujące terminy zwalniania z opłat.
Przepis art. 79 ust. 6 powołanej ustawy nie upoważnia zatem rady powiatu do określenia terminu zwalniania z opłat. Możliwość wprowadzenia do decyzji administracyjnych dodatkowych postanowień w postaci terminu końcowego musi w wyraźny sposób wynikać z przepisu odrębnego. Przepisem tym nie jest wspomniany art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej.
Sąd stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje argument organu nadzoru, iż 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały uszczupla ustawowe kompetencje starosty, który jest organem właściwym do przyznawania zwolnienia i ustalenia na jaki czas jest ono wydane. Nie można natomiast podzielić stanowiska Rady Powiatu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że pod pojęciem warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat należy rozumieć także możliwość ustalenia przez radę maksymalnego terminu tego zwolnienia, jak również stanowiska, że ustalenie tego terminu przez radę nie powoduje uszczuplenie kompetencji starosty, gdyż wydana przez niego decyzja określa okres zwolnienia, jednak nie dłuższy niż ten, który wynika z warunków ustalonych przez radę.
Sąd podkreślił, iż zaskarżone przepisy § 4, 5 i 6 ust. 1 uchwały, naruszają art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także art. 7 Konstytucji, w myśl którego uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
Zaskarżone przepisy uchwały naruszają również zasady techniki prawodawczej, określone w § 143 w związku z § 115 załącznika do rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej. Stosownie do tych przepisów w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przepisy załącznika precyzują ogólną zasadę konstytucyjną, z której wynika konieczność istnienia upoważnienia ustawowego do podejmowania aktów normatywnych przez radę gminy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stosuje się do niej wszystkie przytoczone przepisy.
Sąd uznał, że przekroczenie p[rzez Radę Powiatu kompetencji, stanowi istotne naruszenie prawa.
W związku z tym, że w dacie wyrokowania przez Sąd upłynął już termin, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, czyli rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, a zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 4, § 5 i § 6 ust. 1 tej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zostały one wydane z naruszeniem prawa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniósł skargę kasacyjną pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego zaskarżając ten wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.),a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 2004 r.
Skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku, merytoryczne rozpoznanie skargi Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 2004 r. na uchwałę Rady Powiatu Lubańskiego z dnia 30 września 2004 r. Nr XXXII/163/2004 w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z ponoszenia opłat rodziców, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych i stwierdzenie nieważności § 4, § 5, § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty Wojewody Dolnośląskiego w odniesieniu do przedmiotowej uchwały, jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności, ograniczając się do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa i orzeczenia o tym, że uchwała w zaskarżonej części nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na okoliczność, iż w dacie wyrokowania przez Sąd, upłynął już termin, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, czyli rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, co daje podstawę do orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem, ale nie do stwierdzenie jej nieważności.
W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając o niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem, naruszył przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie 7 dni albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli na skutek wyczerpania przesłanek z powyższego przepisu stwierdzenie nieważności nie jest możliwe, wówczas sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 82 ust. 2).
Przytoczony przepis ustawy o samorządzie powiatowym wyklucza możliwość orzeczenia o niezgodności z prawem w odniesieniu do uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Jeżeli więc sąd administracyjny uzna, że dany akt prawa miejscowego narusza prawo w stopniu istotnym, to pomimo upływu rocznego terminu od daty jego podjęcia stwierdza jego nieważność.
Uchwałą Rady Powiatu Lubańskiego w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z ponoszenia opłat rodziców, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych ponad wszelką wątpliwość, zalicza się do aktów prawa miejscowego zawiera bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie wyczerpującym się poprzez jednokrotne zastosowanie, kształtuje prawa i obowiązki adresatów aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny również nie odmówił uchwale waloru aktu prawa miejscowego. W przeciwnym razie orzekłby o niezgodności z prawem także i § 9 uchwały, w którym stanowi się o tym, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W konsekwencji uchwała, jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 2 grudnia 2004 r. Nr 235, poz. 3611.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie bacząc na charakter uchwały, w sposób błędny odniósł do niej treść art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzając, że jest ona niezgodna z prawem i jednocześnie odmawiając stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik Rady Powiatu Lubańskiego wniósł o jej oddalenie i wskazał, że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, gdyż Rada Powiatu Lubańskiego uznała za zasadne zastrzeżenia Wojewody Dolnośląskiego do uchwały nr XXXII/163/2004 z dnia 30 września 2004 r. i uchwałami nr XXXVI/184/2004 i nr L II/288/206 zmieniła lub uchyliła § 4, 5 i 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
W tej sytuacji stwierdzenie nieważności tych przepisów wyeliminowałoby z obrotu prawnego prawidłowe, obecnie obowiązujące normy prawne zawarte w tych przepisach, co naruszałoby przepis art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
w dacie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, to jest w dniu 6 stycznia 2006 r. przepis art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowiący podstawę prawną tego wyroku miał brzmienie:
"nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu jednego roku, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że przepisy art. 4, 5 i 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały nr XXXII/163/2004 Rady Powiatu Lubańskiego, w sposób istotny naruszają prawo oraz że są to przepisy prawa miejscowego.
A zatem uznać należy, że sąd wadliwie zastosował przepis art. 82 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż w wypadku, gdy przepis uchwały jest przepisem prawa miejscowego i w sposób istotny narusza prawo, należało stwierdzić jego nieważność.
Zasadny zatem jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że sąd pierwszej instancji ustalając, iż nie może stwierdzić nieważności zaskarżonych przepisów uchwały, a jedynie orzec o niezgodności tych przepisów z prawem, gdyż upłynął rok od podjęcia uchwały, naruszył przepis art. 82 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym.
Sąd nie uwzględnił wniosku Rady Powiatu Lubańskiego o umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną z powołaniem się na fakt, iż dokonana została nowelizacja uchwały i przepisy § 4 i § 6 ust. 1 mają treść uwzględniającą zastrzeżenia Wojewody Dolnośląskiego, a § 5 zaskarżonej uchwały został uchylony, wobec czego orzekanie stało się bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 i 81 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, organ nadzoru, to jest właściwy w sprawie Wojewoda Dolnośląski, miał możliwość stwierdzić nieważność uchwały w całości lub w części w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, natomiast po tym terminie może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie wykładni wymaga, czy zmiana lub uchylenie uchwały przez Radę Powiatu Lubańskiego po zaskarżeniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyni bezprzedmiotowym wydanie wyroku przez ten ostatni sąd.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy § 4, 5 i 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Lubańskiego z dnia 30 września 2004 r. jako aktu prawa miejscowego, stanowiły podstawę decyzji administracyjnych, które mogły być wydawane na ich podstawie w okresie do ich zmiany lub uchylenia.
W tym wypadku zmiana lub uchylenie niektórych przepisów zaskarżonych przez Wojewodę Dolnośląskiego, nie jest równoznaczne z pozbawieniem ich (w całości lub części) mocy prawnej.
W tej sytuacji nie można uznać, że wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny stało się bezprzedmiotowe.
Nawet bowiem w razie wątpliwości co do tego, czy sprawa ma być rozstrzygana co do swej istotny czy umorzona, wątpliwości te należy usuwać przez wykładnię na korzyść rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
Takie też stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 24 września 1994 r. W 5/94 – OTK z 1994 r. Nr 2, poz. 44, który wprawdzie orzekał w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, lecz pozostaje nadal aktualna zawarta w tej uchwale teza, że zmiana lub uchylenie uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przesz sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.