I OSK 444/24

I OSK 444/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1676/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 193, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 7 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1676/22 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2022 r. znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. M. kwotę 800 (osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., III SA/Kr 1676/22 oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnego orzeczenia organu odwoławczego, Wójt Gminy [...] orzekł o odmowie przyznania A.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką E.M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że E.M. jest osobą niepełnosprawną, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, przy czym z orzeczenia tego wynika, iż niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym, a stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 27 maja 2019 r. W związku z powyższym organ uznał, że biorąc pod uwagę przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni nie przysługuje. Jednocześnie organ wskazał, że wnioskodawczyni ma aktualnie przyznany decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W ocenie organu I instancji A.M. zrezygnowała z wykonywania pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki. Praca wymaga przebywania poza domem nawet kilkanaście godzin dziennie, jest całoroczna, wymaga wyjazdów na [...] i do [...]. Od momentu rezygnacji A.M. z pracy w gospodarstwie zatrudniony jest na stałe pracownik. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na skutek odwołania A.M., ww. decyzją z dnia [...] września 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył art. 17 u.ś.r. i wskazał, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Okoliczność, iż niepełnosprawność E.M. powstała później niż do 25. roku życia nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał dalej, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania wyjaśniającego wystarcza do dokonania oceny stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Z art. 17 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Z akt sprawy nie wynika aby wnioskodawczyni rzeczywiście, faktycznie zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad matką, tzn. że rzeczywiście utraciła swoje wcześniejsze źródło utrzymania z powodu konieczności przejęcia opieki nad matką. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawczyni z dnia [...] grudnia 2021 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, że z dniem [...] czerwca 2019 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Oświadczenie to – zdaniem organu odwoławczego – w świetle innych dowodów zgormadzonych w aktach musi budzić wątpliwości, których nie rozwiano w toku postępowania. Z oświadczenia składanego na potrzeby przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia [...] listopada 2021 r. wynika, że gospodarstwo to prowadzi mąż wnioskodawczyni S.M., z którym prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe. Z kolei umowa dzierżawy gospodarstwa z dnia [...] czerwca 2019 r., w świetle przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie stanowi dowodu na okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Wydzierżawienie nieodpłatnie gospodarstwa mężowi (jak należy rozumieć udziału wnioskodawczyni), który jest drugim współwłaścicielem, nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia stanowiącą przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W opisanym stanie faktycznym nie można powiedzieć, że odwołująca się rzeczywiście zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa w tym sensie, że utraciła dochód uzyskiwany z jego prowadzenia. Fakt zatrudnienia pracownika w gospodarstwie również o tym nie świadczy. Jak wynika z dokumentacji gospodarstwo to jest specjalistyczne – nastawione na [...]. Jak sama strona wskazuje w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2022 r., gospodarstwo to ma 6,4950 ha przeliczeniowego, co w [...] oznacza konieczność zatrudnienia pracowników z uwagi na charakter wykonywanych prac. Organ odwoławczy podkreślił, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie osobie sprawującej opiekę dochodu z zatrudnienia, z którego musiała zrezygnować. Ponieważ gospodarstwo prowadzone było wspólne i stanowi współwłasność małżonków, a obecnie zgodnie z oświadczeniem A.M. prowadzi je tylko mąż wnioskodawczyni wspólnie z nią zamieszkujący, to nie można zasadnie twierdzić, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w tym przepisie nie jest przyznawane z tytułu samego faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz z tytułu faktycznego i rzeczywistego braku możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Oznacza to konieczność wykazania, że okoliczności w sprawie są tego rodzaju, że naprawdę uniemożliwiają podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy zauważył też, że E.M. jest osobą z ograniczoną zdolnością poruszania się (porusza się z pomocą i przy balkoniku), jednak czynności wymienione w wywiadzie w większości nie stanowią czynności opiekuńczych, które uzasadniają całkowitą rezygnację z zatrudnienia, a tym bardziej z prowadzenia gospodarstwa, w którym praca nie jest reglamentowana czasem. Sprzątanie, zakupy, gotowanie posiłków czy też wykupowanie lekarstw są czynnościami dnia codziennego, które w określonych ramach czasowych podejmują wszyscy ludzie, także pracujący zawodowo. To samo dotyczy czynności opiekuńczych, takich jak chociażby: pomaganie matce w czynnościach higienicznych, zmienianie pampersów, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, pomaganie w ubieraniu i rozbieraniu.
W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskutek przyjęcia, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r. skargę oddalił stwierdzając, że organ odwoławczy trafnie wyeksponował okoliczności, w świetle których nie można uznać, że skarżąca zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego tudzież z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad matką. Skarżąca wraz mężem S.M. są współwłaścicielami dużego gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,4950 ha przeliczeniowego; jest to gospodarstwo specjalistyczne – nastawione na [...]. Skarżąca umową z dnia 1 czerwca 2019 r. nieodpłatnie wydzierżawiła swój udział w gospodarstwie rolnym swojemu mężowi S.M., z którym pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym i ta okoliczność, wedle twierdzeń wniosku, ma świadczyć o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego i z pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że odnośna umowa dzierżawy w świetle przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie stanowi dowodu na okoliczność zaprzestania działalności rolniczej; zatrudnienie pracownika również o tym nie świadczy. Poza tym skarżąca w istocie nie utraciła dochodu z gospodarstwa rolnego, którego pozostaje współwłaścicielem i z którego dochody wciąż przypadają jej rodzinie. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do tego, że czynności wykonywane przez skarżącą w większości nie stanowią czynności opiekuńczych w ścisłym tego słowa znaczeniu, a z uwagi na ich charakter i zakres, nie implikują one konieczności całkowitej rezygnacji z zatrudnienia czy też pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy gdy twierdzi, że sprzątanie, zakupy, gotowanie posiłków czy też wykupowanie lekarstw to czynności dnia codziennego, które w określonych ramach czasowych podejmują wszyscy ludzie, także pracujący zawodowo. Deklarowane przez skarżącą czynności opiekuńcze, takie jak pomoc w utrzymaniu higieny, zmienianie pampersów, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, pomoc w ubieraniu i rozbieraniu – również można łączyć z pracą, tym bardziej, że istnieje możliwość uzyskania wsparcia w postaci usług opiekuńczych. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca ma możliwość pracy w gospodarstwie rolnym, warto zatem zwrócić uwagę na specyfikę tej pracy, która różni się od innego rodzaju zatrudnienia. Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne, zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość zaplanowania i dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając,
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;
2. art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, iż brak utraty dochodu wynikający z zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez przeniesienie całości jego własności na małżonka skarżącej stanowi o niespełnieniu przesłanki rezygnacji z prowadzenia lub pracy w gospodarstwie rolnym;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
1. art. 135 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;
2. art. 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż skarżąca od 3 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką;
3. art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowanie tych form aktywności w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Należy także zauważyć, że w przypadku gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 u.ś.r. ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (art. 17b ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa była powyżej potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 u.ś.r. w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji). Skoro zatem jednym z podstawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o to świadczenie, spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to wypada uznać, że wymogu tego nie spełnia rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, gdyż jest on osobą aktywną zawodowo (vide: B.Chludziński, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa P. Rączka, Warszawa 2021, s. 453–456). Właśnie z tego względu, iż w przypadku rolników trudne jest uchwycenie bierności zawodowej wywołanej sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, rolnicy, ich małżonkowie i domownicy, ubiegając się oświadczenie pielęgnacyjne, są zobligowani do złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w tym gospodarstwie. Oświadczenie to składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przy czym ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia. Powyższa forma dowodzenia podstawowej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika z specyficznego charakteru pracy rolnika i braku możliwości powoływania się na inne dokumenty wskazujące na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób pozostających w zatrudnienia lub prowadzących działalność gospodarczą. Powyższe ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowi ono dowód na określoną okoliczność, podlegający ocenie na zasadach ogólnych, a zatem przy zastosowaniu reguł dowodzenia określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r., I OSK 1073/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z okoliczności badanej sprawy wyraźnie wynika, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w przypadku skarżącej oznacza rezygnację z prowadzenia gospodarstwa rolnego, była przedmiotem weryfikacji organu administracyjnego. Skarżąca ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne miała już bowiem przyznany w związku ze sprawowaniem opieki nad matką specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Wypada zauważyć, iż ustawodawca w przypadku tego świadczenia i świadczenia pielęgnacyjnego ukształtował identycznie przesłankę nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Ponadto identycznie w przypadku ubiegania się o ww. świadczenia ukształtowana została kwestia potwierdzenia zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, w sytuacji gdy o te świadczenia ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy (art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r.). Skoro na gruncie sprawy o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organ administracji nie kwestionował prawidłowości złożonego przez skarżącą oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w tym gospodarstwie, bowiem świadczenie to zostało skarżącej przyznawane, to nie można zrozumieć powodów, dla których organ odwoławczy podważa prawdziwość tegoż oświadczenia w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne.
Należy także zauważyć, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podobnie, do kryterium faktycznego działania odwołuje się art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w przypadku gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się rolnik. Przepis ten stanowi bowiem o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jakkolwiek przesłanka ta nie została zdefiniowana w przepisach u.ś.r., to nie powinno budzić wątpliwości, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego oznacza brak faktycznych działań związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego określonego typu. Chodzi przy tym o wszelkie czynności z tym związane, w tym także o charakterze zarządczym. Samo posiadanie gospodarstwa lub jego własność nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie określonej działalności rolniczej. Również posiadanie statusu rolnika na gruncie regulacji prawa krajowego lub wspólnotowego także nie może być utożsamiane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jeżeli nie jest dla rolnika źródłem rzeczywistych korzyści wynikających z przyznanych płatności. Zatem dopiero fakt pobierania dopłat, jako korzyści finansowych wynikających z prowadzenia gospodarstwa rolnego, stanowi przeszkodę w ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Należy także zauważyć, że ustalenie przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego winno nastąpić na podstawie dyrektywy prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc tej samej dyrektywy, która służy ustaleniom pozostałych relewantnych w sprawie okoliczności faktycznych. Ustalenie to nie może natomiast nastąpić przez odwołanie się do statusu właścicielskiego lub zawodowego określonej osoby. Z okoliczności badanej sprawy nie wynika aby organy administracji zgromadziły dowody, z których wynikała, że skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne lub w gospodarstwie tym pracuje. W takiej sytuacji trafnie podnosi skarga kasacyjna, iż ocena zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów na okoliczność zaprzestania przez skarżącą prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie jest dowolna i narusza dyrektywy gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Trafne w takiej sytuacji okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podnoszone w kontekście błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy w zakresie przesłanki zaprzestanie prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie. Zasadnie także autor kasacji wskazał na naruszenie art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pozostaje także trafny w kontekście oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad niepełnosprawną matką a rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać jednocześnie, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.)., dalej jako "u.r.z.s.". Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W wypadku osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, konieczność sprawowania opieki, z uwagi na skutki naruszenia sprawności organizmu, oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.2021.857).
W świetle powyższego "faktu instytucjonalnego" nie budzi wątpliwości, że stan zdrowia matki skarżącej wskazuje na to, że wymaga ona opieki w zakresie, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Skoro z okoliczności sprawy wynika, że matka skarżącej ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, a w celu pełnienia ról społecznych wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, bowiem jest osobą całkowicie zależną od otoczenia, zaś skarżąca sprawuje nad nią opiekę codziennie, w sposób ustawiczny, w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej niepełnosprawności, pozostając przy tym nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki, to nietrafny jest wniosek wyprowadzony w toku dotychczasowego postępowania, o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może być wątpliwości, że zaniechanie przez skarżącą prowadzenia gospodarstwa rolnego podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Charakter i rozmiar wykonywanych przez skarżącą czynności wobec matki pozwalają uznać, że wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Ponadto, nawet jeśli skarżąca nie wykonuje czynności opiekuńczych, to w pozostałym czasie pozostaje w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, całkowicie zależnej od otoczenia. W takiej sytuacji nie sposób bronić stanowiska o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia. Z okoliczności badanej sprawy nie wynika także aby ktoś inny poza skarżącą wykonywał czynności opiekuńcze wobec jej niepełnosprawnej matki. Nie wynika także, aby czynności opiekuńcze podejmowane przez skarżącą miały charakter pozorny lub aby nie w pełni zaspokajały potrzeby osoby niepełnosprawnej.
Należy także zauważyć, iż zakres i sposób sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką nie był dotychczas kwestionowany w sprawie o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanki przyznania tegoż świadczenia zostały identycznie ukształtowane jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem i w tym zakresie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Nie są natomiast trafne zarzuty naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.