I OSK 4408/18

I OSK 4408/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3077/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-04-11
Skarżony organ
Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1496
art.12 ust 1 i 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
Sentencja
Dnia 25 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3077/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3077/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta [...] – uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Z akt sprawy wynikało, że zaskarżoną decyzją z dnia 12 września 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa – orzekając na skutek odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 14 marca 2017 r. nr [...], w której: ustalono odszkodowanie w wysokości 13 440,00 zł za prawo własności nieruchomości - przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jako przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej, pn. "[...]" (pkt 1 decyzji), przyznano odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, w osobach:
-) E. S.w kwocie 7.883,07 zł za udział wynoszący 122/208 części,
-) M.S.w kwocie 387,69 zł za udział wynoszący 6/208 części,
-) P.S.w kwocie 1.195,39 zł za udział wynoszący 37/416 części,
- ) W.S. w kwocie 1.195,39 zł za udział wynoszący 37/416 części,
-) R. D. w kwocie 2.778,46 zł za udział wynoszący 43/208 części (pkt 2 decyzji) oraz odmówiono powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (pkt 3 decyzji) i zobowiązano Prezydenta Miasta [...] -jako zarządcę drogi krajowej w granicach miasta na prawach powiatu do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego ustalonego odszkodowania, a następnie przekazania odszkodowania do depozytu (pkt 4 decyzji).
Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało, że przyjęta w decyzjach organów obu instancji wysokość odszkodowania, ustalona w oparciu o wycenę, dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, nie była między stronami sporna do kwoty 9 412,00 zł, natomiast zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent Miasta [...], powołując się na treść art. 151 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), kwestionował prawidłowość zaliczenia do kwoty należnego w tym przypadku odszkodowania wartości naniesień budowlanych takich jak: "nawierzchnia z płyt prefabrykowanych ażurowych oraz ogrodzenia murowano-drewnianego" wraz z naniesieniami roślinnymi. Skarżący bowiem twierdził, że wspomniane elementy znajdowały się wprawdzie na wycenianej nieruchomości, ale (cyt.): "błędnie przyjęto, jakoby jezdnia i chodniki, położone na wymienionej działce były jej częścią składową: są one częścią składową, ale drogi, będącej własnością Skarbu Państwa, czyli budowli, albo inaczej innego urządzenia, o którym mowa w art. 151 K.c., - przedmiotowa droga (ul. [...]), będąca drogą należącą do Skarbu Państwa (jako droga kategorii krajowej), była przebudowywana w 2002 roku, na podstawie decyzji Wojewody [...] z 8 października 2001 r. o pozwoleniu na budowę: wówczas doszło do przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego (...)." W ocenie zatem skarżącego, ustalając odszkodowanie za działkę nr [...] organ naruszył przepisy prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, art. 47 i art. 48 k.c. oraz jednocześnie niezastosowanie art. 151 k.c. W rezultacie więc ustalone odszkodowanie było zawyżone i niesłusznie (bezpodstawnie) wzbogacało byłych właścicieli wycenianej nieruchomości.
Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż (cyt.): "Słusznie podniesiono w niej, że decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, zakreślającego zakres należnego odszkodowania, jako odpowiadającego wartości wywłaszczonego gruntu, wobec nie zastosowania jednej z reguł prawa cywilnego, zakreślającej, co także należy traktować jako część składową nieruchomości – zawartej w art. 151 K.c."
Sąd Wojewódzki zgodził się ze stroną skarżącą, że koncepcja przyjęta przez organ była nie do pogodzenia z regułą tzw. słusznego odszkodowania. Wprawdzie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zobowiązanemu przysługuje roszczenie – względem osób wywłaszczonych – o zwrot nakładów, poczynionych na przedmiotową nieruchomość, ale koncepcja taka – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – nie była trafna. Przyznana osobom wywłaszczonym suma obejmowała bowiem (cyt.): "także kwotę obiektywnie im nienależną. Odszkodowanie ma bowiem rekompensować konkretny uszczerbek na ich majątku".
Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie (cyt.): "nieprawidłowo ustalono kwotę odszkodowania, naruszając przepis prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy o realizacji dróg. W jego myśl wysokość odszkodowania ustala się uwzględniając stan nieruchomości. Organy orzekające w przedmiocie odszkodowania, określając jego wysokość, błędnie przyjęły - za opinią biegłego - jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także fragment, zrealizowanej na niej, drogi publicznej. Tego rodzaju oceny, wyrażone w operacie szacunkowym, nie były dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania wiążące. Wykraczają bowiem poza kwestię metodyki określenia wartości składników majątkowych (zakres wiedzy specjalistyczna biegłego) lecz dotyczą oceny prawnej - za które należne jest odszkodowanie.
Ponownie orzekając w sprawie organ odwoławczy określi wysokość odszkodowania z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować fragmentów zrealizowanej na nieruchomości drogi publicznej (jezdnia i chodniki)".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Inwestycji i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
1. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 Kodeksu cywilnego - w sytuacji, gdy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w sprawach nieuregulowanych przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami,
2. poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a polegającą na przyjęciu, że w stanie nieruchomości nie należy uwzględniać fragmentów zrealizowanej na niej drogi publicznej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść art. 12 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 18 ust. 1 a także art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podkreślając, że jest to ustawa specjalna, to znaczy regulująca pewne zagadnienia w sposób szczególny, specjalistyczny i - z racji brzmienia jej art. 45 ust. 2 - ograniczona w czasie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej - w świetle uzasadnienia projektu w/w ustawy – jej celem jest zdecydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych a zatem ratio legis komentowanej ustawy sprowadza się do przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma więc, jak na to wskazuje sam tytuł, szczególne znaczenie. Upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do innych przepisów.
Akcentowano także, iż to jedna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której treść została uregulowana w art. 11f specustawy, wywołuje wiele skutków prawnych o różnym charakterze i przepisy jednoznacznie wskazują krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania. Wobec takiego zatem celu ustawy i kompleksowego uregulowania kwestii odszkodowania brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniach odszkodowawczych znajdą zastosowanie inne przepisy regulujące tę samą materię niż uregulowania przewidziane w specustawie drogowej.
Wskazując zatem na treść art. 23 specustawy drogowej, który przewiduje, iż w sprawach nieuregulowanych zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w której z kolei w art. 4 pkt 1 znajduje się definicja nieruchomości gruntowej, określająca ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że definicja ta nie przewiduje wyłączenia ze stanu nieruchomości innych naniesień czy obiektów lub ich części, takich jak budowle bądź ich fragmenty, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Tym samym organ administracji publicznej, ustalający odszkodowanie za nieruchomość, zobowiązany jest poruszać się w obszarze wyznaczonym przepisami specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to w sposób jasny i całościowy wskazują zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania odszkodowawczego.
Powyższe nie może w rezultacie prowadzić do przekonania, że do postępowania administracyjnego zastosowanie znajdą wszystkie regulacje, wynikające z prawa cywilnego, bez zważania na wspomnianą wyżej szczególność i odrębność postępowań prowadzonych w trybie specustawy drogowej. Nieprawidłowym więc wydaje się być przeświadczenie Sądu, jakoby art. 151 k.c. dało się inkorporować do postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim orzeka ono o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej. Przepis ten stanowi bowiem wyjątek, wyłączający regułę superficies solo cedit. Rodzi roszczenia dot. nieruchomości, na której wzniesiono budynek lub inne urządzenia, ale dochodzone na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. Rozstrzyganie kwestii przekroczenia granicy, o których mowa w art. 151 k.c. przez organ administracji publicznej w trybie specustawy drogowej wymagałoby zaś ustalenia szeregu okoliczności, takich jak: daty budowy, jej inwestora, zakresu przekroczenia, wartości przekroczenia w stosunku do całości inwestycji, które to ustalenia mogłyby następnie być całkiem inne w postępowaniu cywilnoprawnym.
Ostatecznie więc autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, iż ocena skuteczności tych roszczeń, jak i ocena spełnienia przesłanek, wynikających z art. 151 k.c. nie ma racji bytu poza postępowaniem prowadzonym przed sądem powszechnym, a w szczególności w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie specustawy drogowej. Tym samym, w ocenie skarżącego, specustawa drogowa i przepisy wykonawcze stanowiły samowystarczalną podstawą do wypłaty i ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje infrastrukturalne, a ewentualne spory co do kwestii własności obiektu budowlanego usytuowanego czy to w całości czy częściowo na cudzym gruncie winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wnosił o jej oddalenie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Uczestnik postępowania podnosił przy tym w szczególności, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera tylko definicję "nieruchomości gruntowej" wskazując, że jest nią grunt wraz z "częściami składowymi"; nie definiuje jednak pojęcia owych "części składowych". Dla nikogo nie ulega też wątpliwości, że także w przypadku stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odwoływać się do odpowiednich przepisów zawartych w kodeksie cywilnym, m. in. do przepisu art. 48 k.c.
Zwracano też uwagę na treść art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, który stanowi, że odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości. Organ orzekający o odszkodowaniu musi więc ustalić, co jest nieruchomością w danej sprawie i kto jest jej właścicielem.
Postanowieniem z dnia 22 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć uczestnika postępowania W.S..
Natomiast postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania W. S., w osobach: K. K. i S. S..
W piśmie z dnia 8 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta [...] nie wyraził zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W piśmie z dnia 9 czerwca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. .
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 151 k.c. oraz błędnej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Problem bowiem, który wystąpił w analizowanej sprawie sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia odszkodowania, należnego z tytułu przejścia – mocą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – własności danej nieruchomości gruntowej na podmiot publicznoprawny, organ administracyjny może (winien) stosować przepis art. 151 k.c.
W związku z powyższym, wskazać trzeba, że zgodnie treścią art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Po myśli zaś art. 12 ust. 4 omawianej ustawy, nieruchomości, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Natomiast na zasadzie art. 12 ust. 4 f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość takiego odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy) i ma to on uczynić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy).
Zgodnie przy tym z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zaś wg art. 23 omawianej ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych, (do kwestii związanej z ustalaniem odszkodowania) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że z uwagi na wyżej przedstawiony, szczególny charakter specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r. ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie ma wątpliwości, iż przepisy tej ustawy określają reguły szczególne m. in. w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania. Powyższe dotyczy przy tym oczywiście kompensacji roszczenia odszkodowawczego, realizowanej w trybie administracyjnym z tytułu szeroko rozumianego wywłaszczenia mienia nieruchomego. Zastrzeżenie to jest zaś o tyle istotne, że wprawdzie zarówno specustawa drogowa, jak i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), posługują się wprawdzie wielokrotnie terminologią charakterystyczną dla instytucji prawa cywilnego i w wielu przypadkach normowaną przepisami kodeksu cywilnego, to jednak w/w roszczenie odszkodowawcze, choć ma swoje korzenie w instytucji roszczenia deliktowego, regulowanego przepisami prawa cywilnego, nie jest jednak z nim tożsame. W szczególności roszczenie realizowane w trybie postępowania administracyjnego np. nie podlega przepisom kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń a także nie obejmuje prawa do domagania się przyznania tzw. pełnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (nie dotyczy lucrum cessans).
Z tej przyczyny wprawdzie w przypadku braku stosownej definicji legalnej, zawartej w akcie prawnym, stanowiącym podstawę orzekania w postępowaniu administracyjnym, w przypadku pojęć, stanowiących podstawowe instytucje prawa cywilnego, takich jak np. pojęcie: własności, nieruchomości budynkowej czy lokalowej, części składowej, właściciela, spadkobiercy e.t.c., niewątpliwie – zgodnie z zasadami wykładni systemowej – uzasadnione jest przyjmowanie ich znaczenia, które nadaje im prawo cywilne, tym niemniej nie dotyczy to sytuacji, w których do ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z występowaniem właśnie tego rodzaju instytucji prawnej, konieczne jest wcześniejsze przesądzenie w tym względzie przez sąd powszechny.
Rozpoznawana sprawa dotyczyła postępowania odszkodowawczego, dotyczącego nieruchomości położonej w [...], a stanowiącej działkę nr [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] ha, a które to postępowanie było następstwem objęcia w/w nieruchomości decyzją Wojewody [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". Zaskarżoną decyzją z dnia 12 września 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 14 marca 2017 r. nr [...], w której dla osób uprawnionych ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości 13 440,00 zł, jako należne z tytułu przejścia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego.
Tak ustalonej wysokości odszkodowania sprzeciwiał się natomiast Prezydent [...], twierdząc, że odszkodowanie to winno wynosić jedynie 9 412,00 zł, albowiem dotychczasowym właścicielom działki nr [...] nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości naniesień budowlanych takich jak: nawierzchnia z płyt prefabrykowanych ażurowych oraz ogrodzenia murowano-drewnianego wraz z naniesieniami roślinnymi. Zdaniem uczestnika postępowania, powyższe naniesienia mimo, że dokonane na w/w działce, nie stanowiły bowiem części tej nieruchomości, a były częścią składową drogi publicznej, urządzonej jako ulica Żywiecka. Zdaniem Prezydenta [...], naniesienia te były częścią składową budowli lub inaczej "innego urządzenia", o którym mowa w art. 151 k.c., jako, że ulica [...] przebudowano w 2002 r. z przekroczeniem granicy gruntu sąsiedniego.
W ocenie zatem uczestnika postępowania, ustalając odszkodowanie za działkę nr [...] organ naruszył przepisy prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, art. 47 i art. 48 k.c. oraz jednocześnie niezastosowanie art. 151 k.c. W rezultacie więc ustalone odszkodowanie było zawyżone i niesłusznie (bezpodstawnie) wzbogacało byłych właścicieli wycenianej nieruchomości.
Uwzględniając skargę Prezydenta [...], Sąd Wojewódzki – jak podkreślił – w pełni podzielił stanowisko zawarte w skardze, przyjmując je za własne i ostatecznie polecił by ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy określił wysokość odszkodowania, należnego byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości bez fragmentów zrealizowanej na niej drogi publicznej.
W ocenie składu orzekającego, powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego i uczestniczącego w postępowaniu kasacyjnym Prezydenta Miasta [...] nie był jednak prawidłowy.
W art. 4 pkt 1 u.g.n. została sformułowana definicja nieruchomości gruntowej, określająca ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Definicja ta jest przy tym zbieżna z definicją nieruchomości gruntowej, zawartej w art. 46 § 1 k.c. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, iż nieruchomość gruntowa to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Po myśli zaś art. 48 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Generalnie zatem, budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem są jego częścią składową.
Przepis art. 151 k.c., podobnie zresztą jak regulacje prawne zawarte w art. 231 § 1 i 2 k.c., są przepisami szczególnymi, wpisującymi się w ramy tzw. prawa sąsiedzkiego. Ich zadaniem jest bowiem uregulowanie z poszanowaniem zasad etyki wzajemnych stosunków właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości w sytuacji, gdy (mówiąc ogólnie) budowa obiektu na jednej z nieruchomości przekroczyła granice drugiej (a nawet w niektórych przypadkach została na niej zrealizowana – art. 231 k.c.). Wspomniane wyżej przepisy umożliwiają zatem przyjęcie w określonych sytuacjach odmiennych - od generalnej zasady, wyrażonej w art. 48 k.c. - reguł.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotne jest jednak to, że dla stwierdzenia, że w danym przypadku zachodzi stan taki, o którym stanowi art. 151 k.c., musiałby być wcześniej wydany przez sąd cywilny właściwy wyrok. Nie może bowiem organ administracji publicznej sam orzekać o roszczeniu (zarówno co do zasady, jak i co do wysokości) właściciela nieruchomości, której granica została przekroczona przy wznoszeniu na nieruchomości sąsiedniej budowli lub innego urządzenia. Nakazanie zaś przez Sąd Wojewódzki Ministrowi uwzględnienia, przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu (szeroko rozumianego wywłaszczenia nieruchomości), żądania uczestnika postępowania w istocie rzeczy sprowadzałoby się do przesądzenia przez organ o zasadności takiego roszczenia. Organ ustalający odszkodowanie musiałby bowiem - w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego - ustalić istnienie wszystkich przesłanek, niezbędnych dla przyjęcia, że w danym przypadku zachodzi sytuacja z art. 151 k.c. Zatem organ musiałby w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić postępowanie dowodowe, właściwe dla oceny zasadności roszczenia właściciela nieruchomości, której granice zostały przekroczone i dodatkowo paradoksalnie czyniłby to na wniosek właściciela gruntu sąsiedniego w sytuacji, gdy wspomniane roszczenie nie zostało w ogóle podniesione przez podmiot uprawniony. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że przepis art. 151 k c. przewiduje, iż jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, to właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba, że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on zaś żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Przepis art. 151 k.c. nie formułuje zatem w ogóle roszczeń, z których mógłby skorzystać właściciel nieruchomości wyjściowej (ten który wzniósł budowlę lub inne urządzenie trwale z gruntem związane) a zatem nie bardzo jest wiadome, z jakiego w ogóle powodu w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym organ miałby zajmować się roszczeniem z art. 151 k.c., gdyż kwestie wynikające z tego roszczenia podnosił w tym przypadku nie beneficjent roszczenia a Prezydent [...].
Z tego zatem powodu niezrozumiałe w ogóle było twierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że przyznana w tym wypadku suma odszkodowania obejmowała także kwotę "obiektywnie" nienależną. W dacie orzekania przez Sąd I instancji nie wypowiedział się bowiem w analizowanej kwestii organ do tego uprawniony to jest sąd powszechny. Przede wszystkim bowiem trzeba podkreślić, że skoro rozstrzyganie o istnieniu przesłanek, przewidzianych w art. 151 k.c., jest ściśle związane z roszczeniem właściciela nieruchomości, której granice przy wznoszeniu budowli zostały przekroczone, a owo roszczenie ma charakter cywilny, to - z mocy art. 2 k.p.c. – zgodnie z którym rozpoznawanie spraw cywilnych należy do kompetencji sądów powszechnych, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sądu Najwyższego (taka sytuacja zaś w tym przypadku nie zachodziła), orzekanie w przedmiocie, czy znajdujący się na wycenianej nieruchomości fragment chodnika i jezdni wraz naniesieniami roślinnymi nie stanowił – wbrew zasadzie ogólnej – jej części składowej a był częścią składową drogi publicznej przebiegającej przez inną niż wyceniana nieruchomość, nie było w ogóle dopuszczalne w prowadzonym - na zasadzie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej – przez organy postępowaniu odszkodowawczym.
Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie by strony niniejszego postępowania, po jego zakończeniu dokonały wzajemnych rozliczeń czy to dobrowolnie, czy w oparciu o stosowny wyrok sądu cywilnego.
Z tych powodów zatem skargę kasacyjną, opartą na art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust 1 specustawy drogowej i na art. 151 k.c., należało uznać za uzasadnioną. Słusznie bowiem jej autor akcentował, że specustawa drogowa i przepisy wykonawcze stanowią samowystarczalną podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje infrastrukturalne, a ewentualne spory co do kwestii własności obiektu budowlanego usytuowanego czy to w całości, czy częściowo na cudzym gruncie, winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.