I OSK 439/23

I OSK 439/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1228/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 64, art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1228/22 w sprawie ze skargi Ł. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1228/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Ł. H., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 18 maja 2022 r. skarżący zwrócił się o zwolnienie z wnoszenia ustalonej umową z dnia 4 maja 2022 r. opłaty w wysokości 50 zł za pobyt matki J. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w S. od października 2021 r.
Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Będzina odmówił całkowitego zwolnienia skarżącego z konieczności ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do przepisów m.in. art. 61 ust. 1, 2, 2d i 2e oraz ust. 3, art. 64 i art. 103 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268), dalej powoływanej jako "u.p.s." i wskazał, że jeżeli do ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej doszło w drodze umowy, to do zmiany tej opłaty, w tym do zwolnienia z niej, może dojść jedynie w drodze zmiany tej umowy.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie miał podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z odpłatności na podstawie art. 64 u.p.s. w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje umowa nr [...] zawarta w dniu 4 maja 2022 r. Skoro zatem Prezydent Miasta Będzina prowadził postępowanie na wniosek strony i wydał zaskarżoną decyzję, mocą której odmówił skarżącemu zwolnienia z konieczności ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, to zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowego.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:1) art. 64 pkt 2 i 7 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s.; 2) art. 1441 K.r.o.; 3) art. 6, 7 i 8 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę wskazał, że kwestią sporną jest to, czy wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie przesłanek z art. 64 u.p.s. możliwe jest jedynie wtedy, gdy opłata ta została uprzednio ustalona w drodze decyzji, czy też możliwe jest również w sytuacji, gdy opłatę tę ustalono w umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.
W ocenie Sądu, ani z przepisu art. 64 u.p.s., ani z żadnego innego przepisu prawa nie wynika, aby rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie mogło być wydane w sytuacji, gdy opłata ta została ustalona w drodze umowy. W świetle powyższego, skoro postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi odrębne postępowanie administracyjne, to z chwilą złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o to zwolnienie powinno zostać uruchomione właśnie takie postępowanie, którego niezbędnym elementem zgodnie z treścią art. 64 u.p.s. jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ustalenia wynikające z tego środka dowodowego pozwalają organowi orzekającemu w sprawie ustalić czy w sytuacji życiowej, rodzinnej i dochodowej osoby wnioskującej o zwolnienie zachodzą okoliczności uzasadniające całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności. Bez znaczenia w tym przypadku jest fakt, czy ustalenie tej opłaty nastąpiło w umowie czy też wynika z decyzji administracyjnej.
Sąd zauważył ponadto, że przyznanie racji organowi odwoławczemu prowadziłoby do sytuacji, w której strona zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, nie mogłaby się od tego obowiązku uwolnić pomimo spełnienia przesłanek z art. 64 u.p.s. O ile bowiem istnieje możliwość zwrócenia się do organu pomocowego o zmianę umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., o tyle stronie nie przysługuje żadne roszczenie o taką zmianę, które mogłoby być skutecznie dochodzone w postępowaniu sądowym. To z kolei stanowiłoby o naruszeniu zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Osoby, z którymi zawarto umowę byłyby bowiem w gorszej sytuacji aniżeli osoby, wobec których opłata ta została ustalona w drodze decyzji, albowiem nie mogłyby skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego art. 64 u.p.s, a co więcej, pozbawione zostałyby instancyjnej i sądowej kontroli działań organów administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 3531 K.c. poprzez uznanie, że bez znaczenia z punktu widzenia zwolnienia od odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest fakt, że ustalenie opłaty nastąpiło w umowie, w sytuacji gdy umowa została ważnie zawarta, zgodnie z zasadą swobody umów, wiąże strony i modyfikacja m.in. w zakresie odpłatności podlega ogólnym regulacjom prawa cywilnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, ze nie jest możliwa jej zmiana w zakresie konieczności ponoszenia opłat poprzez decyzję administracyjną, podobnie jak nie jest możliwa zmiana wszelkich innych elementów tej umowy w inny sposób aniżeli samą umową (zmianą umowy - tzw. aneksem);
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że Kolegium nie rozpatrzyło merytorycznie odwołania, w sytuacji gdy Kolegium nie kwestionuje odrębności postępowania w sprawie zwolnienia i dobitnie wskazało z jakiego powodu postępowanie uznało za bezprzedmiotowe, a jednocześnie niewykazanie przez Sąd, aby jakiekolwiek, ewentualne uchybienie w tym zakresie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to zwłaszcza wobec bezprzedmiotowości postępowania, w obliczu braku możliwości modyfikacji ważnie zawartej umowy poprzez późniejsze wydanie decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 3531 K.c. poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach uznał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Ł. H. o zwolnienie z ponoszenia przez niego opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, która to opłata została ustalona w umowie zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Rolą organu odwoławczego było zaś merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji z uwzględnieniem zarówno sytuacji skarżącego, jak i oceny ziszczenia się przesłanek z art. 64 u.p.s. W ocenie skarżącego kasacyjnie z istoty trybu cywilnoprawnego, wymienionego w art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika natomiast, że wysokość odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej jest wynikiem zgodnego oświadczenia stron zawierających umowę. Nie mamy zatem do czynienia w analizowanym przypadku z władczym, jednostronnym działaniem organu, ale wysokością odpłatności ustaloną w wyniku negocjacji pomiędzy stronami umowy, a w konsekwencji, wobec braku możliwości modyfikacji ważnie zwartej umowy, poprzez późniejsze wydanie decyzji administracyjnej, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie zwolnienia z konieczności ponoszenia opłat.
Odnosząc się do ww. zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w przykładowo ("w szczególności") wskazanych sytuacjach określonych w pkt. 1 – 7. Przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. określają osoby obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wskazując małżonka, zstępnych przed wstępnymi, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, a także określają warunki ponoszenia tego obowiązku. W myśl zaś art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.
Dokonując wykładni powyższych norm prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skoro postępowanie w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia opłat jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, to z chwilą złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o to zwolnienie powinno zostać uruchomione właśnie takie postępowanie, którego niezbędnym elementem jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dopiero ustalenia wynikające z tego środka dowodowego pozwalają organowi orzekającemu w sprawie ustalić czy w sytuacji życiowej, rodzinnej i dochodowej osoby wnioskującej o zwolnienie zachodzą okoliczności uzasadniające całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności. Bez znaczenia w tym przypadku jest fakt czy ustalenie tej opłaty nastąpiło w umowie (zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s.), czy na podstawie decyzji administracyjnej.
Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Nie sposób bowiem wywieść z treści art. 64 u.p.s. obowiązku różnicowania sytuacji osób wnoszących opłatę lub obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w zależności od aktu stosowania prawa stanowiącego źródło zobowiązania tych osób. Bez znaczenia pozostają też argumenty wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dotyczące konieczności stosowania do modyfikacji umowy w przedmiocie takiej opłaty ogólnych regulacji prawa cywilnego, w tym zasady swobody umów, określonej w art. 3531 K.c., co w konsekwencji doprowadziło organ do wniosku, że nie jest możliwa zmiana umowy przez decyzję administracyjną, ale w drodze umowy.
Jeśli chodzi o umowę, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., to bezsprzecznie służy ona skonkretyzowaniu ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty poprzez ustalenie strony umowy, czyli osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty oraz ustaleniu wysokości wnoszonej opłaty z uwzględnieniem sytuacji dochodowej. Obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ma źródło w ustawie, przepis ten określa krąg osób objętych ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym znaczeniu obowiązek ten ma charakter ustawowy, ale o tym, która spośród tych osób wskazanych w ustawie, w okolicznościach konkretnej sprawy, będzie rzeczywiście zobowiązana do wykonania tego obowiązku, decyduje nie sam przepis ustawy, ale zawarta umowa.
Problem zaś z określeniem z jakim typem umowy, zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., mamy do czynienia, jest dostrzegany zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych gdzie zauważa się, że celem analizowanej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ponieważ obowiązek taki wynika z ustawy i ma charakter publicznoprawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09 oraz I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/ el., art. 103).
Przytoczony pogląd koreluje ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów powszechnych uznającym, że niedopuszczalna jest droga sądowa (postępowanie przed sądem powszechnym) w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt III CZP 77/09, Biul. SN 2009/10, s. 11). Wskazuje się w nim, że zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Tym samym w razie uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane opłata ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności gmina, która zastępczo poniosła wydatki za osoby zobowiązane, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwym sposobem wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było pominąć tych systemowych rozwiązań ustawowych przy ocenie dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, której obowiązek ponoszenia został skonkretyzowany w umowie zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Tym samym nie można wywieść, jak chce tego skarżący kasacyjnie organ, że tylko z tej racji, że umowa została ważnie zawarta, to zgodnie z zasadą swobody umów, wiąże strony, a jej modyfikacja, m.in. w zakresie odpłatności, podlega ogólnym regulacjom prawa cywilnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie jest możliwa zmiana umowy przez decyzję administracyjną, ale w drodze umowy.
W kontekście podniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zasady swobody umów w sytuacji konieczności modyfikacji umowy należy odnotować, że przesłanki zwolnienia wymienione w art. 64, jak też niewymienione, a zasługujące na uwzględnienie, mogłyby być brane pod uwagę już na etapie zawierania umowy z osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności, ale jeszcze nierealizującą tego obowiązku. Stosowanie umownego trybu określenia opłaty nie powinno wykluczać możliwości wyznaczenia jej na poziomie niższym, aniżeli wynika to z obliczeń matematycznych przeprowadzonych na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Zawarcie umowy wymaga uprzedniego ustalenia, na jakim poziomie kształtuje się obciążenie danej osoby. Organ musi zatem ustalić wysokość opłaty, która ma być wskazana w umowie, choć formalnie nie dokonuje jednostronnej konkretyzacji zobowiązania pieniężnego. Przepisy nie stanowią, że opłata objęta umową musi odpowiadać kwocie wynikającej z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wskazują natomiast, że ustalając opłatę, organ bierze pod uwagę wysokość dochodów i możliwości stron umowy (por. I. Sierpowskiej [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/ el., art. 64). Uwagi te nie podważają zasady posługiwania się decyzją przy zwalnianiu ze wcześniej skonkretyzowanego obowiązku pieniężnego, niemniej nie przeczą one również możliwości obniżenia opłaty w umowie, z zastrzeżeniem, że w takiej sytuacji, zmniejszając obciążenie, organ nie wydaje decyzji administracyjnej.
Pogląd ten, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, podziela. Wydaje się on zasadny zwłaszcza w sytuacji, gdy strona zawarła umowę ustalającą wysokość wnoszonej opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, ale kolejno występuje z wnioskiem o zwolnienie z tej opłaty i brak jest porozumienia między stroną a organem co do warunków ponoszenia opłaty. Brak porozumienia skutkowałby albo odmową zmiany umowy, albo ustaleniem warunków, które nie satysfakcjonują stronę. W takiej sytuacji, zgodnie z wyżej powołanym poglądem, umowa nie mogłaby być poddana kontroli przed sądem powszechnym, a zatem konieczne byłoby wówczas ustalenie możliwości zwolnienia z opłaty albo warunków tego zwolnienia właśnie w decyzji administracyjnej, w celu zapewnienia stronie możliwości kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W sytuacji zatem konieczności modyfikacji umowy, zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., nastąpi nie tyle zmiana umowy przez wydanie decyzji, jak wskazuje skarżący kasacyjnie organ, ile należałoby przyjąć, że status osoby zobowiązanej będzie kształtowany przez umowę i decyzję wydaną w trybie art. 64 u.p.s. Uzyskanie zwolnienia sprawia, że osobie, która je uzyskała nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało, prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s.
Ponadto, dokonując wykładni art. 64 w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, w której przesądzono, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy, a zatem przez wydanie decyzji administracyjnej lub zawarcie umowy. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje możliwość zarówno wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Ta możliwa elastyczność w zakresie formy ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. służy uregulowaniu sytuacji, w której nastąpiłaby odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., co spowodowałoby konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej albo gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej - organ miałby obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 u.p.s. Jak wskazuje się w literaturze, zawarcie takiej umowy ma na celu także umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (por. I. Sierpowska, cyt. Komentarz do ustawy o pomocy społecznej).
Podkreślenia wymaga, że we wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozważając problem, czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, powstaje z mocy prawa, czy też konieczne jest ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości opłaty w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowie, odniósł się do instytucji zwolnienia z opłat uregulowanej w art. 64 u.p.s. Opowiadając się za koniecznością skonkretyzowania obowiązku strony przed wydaniem decyzji na podstawie art. 64 u.p.s., Naczelny Sąd Administracyjny nie różnicował sytuacji osób występujących z wnioskiem o zwolnienie z opłat w zależności od rodzaju aktu, na podstawie którego ustalono ich zobowiązanie. NSA wskazał jedynie, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że po wydaniu ww. uchwały treść art. 64 u.p.s. uległa zmianie z dniem 4 października 2019 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690). Na mocy art. 1 pkt 8 lit. a tej ustawy, z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Obecnie istnieje zatem możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile strona złoży stosowny wniosek na tym etapie postępowania. Zauważyć trzeba, że również w aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie wyodrębnia sytuacji, w której z wnioskiem o zwolnienie z opłat występuje osoba zobowiązana do ich wnoszenia w trybie umownym czy też na podstawie decyzji administracyjnej.
Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 64 w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 3531 K.c. Prawidłowa wykładania norm materialnoprawnych ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a tym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. W konsekwencji nie był również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1587/22, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.