I OSK 710/22

I OSK 710/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Po 212/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-01-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
ART. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 212/21 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 212/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki) oddalił skargę W. C. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 21 lutego 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad swoją matką – J. R. Do wniosku dołączono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki wystawione przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Niepełnosprawność datuje się od dnia 14 sierpnia 2012 r. Ponadto Skarżąca dołączyła także kwestionariusz dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych, z których wynika, że Skarżąca pracowała w latach 1978-1991. W latach 1984-1985 oraz 1987-1990 przebywała na urlopie wychowawczym. W latach 1991-2002 pobierała rentę inwalidzką, a do 2006 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Po tej dacie nie była i nie jest nigdzie zarejestrowana. Skarżąca dołączyła także odpis decyzji o przyznaniu renty inwalidzkiej z 1991 r. w związku z zakwalifikowaniem jej do drugiej kategorii inwalidzkiej.
Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz lub organ I instancji) odmówił Skarżącej przyznania rzeczonego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwanej dalej "k.r. i o.") pierwszeństwo w sprawowaniu opieki obciąża małżonka. Małżonek jest zobowiązany do sprawowania opieki przed zstępnymi. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r.") niepełnosprawność J. R. nie powstała w okresie wskazanym w powołanym przepisie. W związku z tym nie było podstaw do przyznania rzeczonego świadczenia.
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. Organ II instancji podkreślił, że Burmistrz nie mógł oprzeć swojej decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż ten, w zakresie, w jakim różnicuje się opiekunów osób niepełnosprawnych z uwagi na czas powstania tej niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. O niekonstytucyjności orzeczono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Organ II instancji stwierdził także, że z wniosku inicjującego postępowanie administracyjne wynika, iż matka wnioskodawcy – J. R. jest zamężna. W związku z tym, w świetle art. 23, art. 27 oraz art. 130 k.r. i o. mąż J. R. jest zobowiązany w pierwszej kolejności podjąć się opieki nad żoną. Okoliczność relacji z mężem J. R. nie została w żaden sposób wyjaśniona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nie wyjaśniono także, czy Skarżąca pobiera wcześniej przyznany zasiłek dla opiekuna, bądź inne świadczenia opiekuńcze. Kolegium poleciło także zbadanie związku między zaniechaniem podjęcia pracy a sprawowaną opieką. Organ I instancji nie przeprowadził także stosowanego wywiadu środowiskowego, w którym ustalono by, jaka jest rzeczywista sytuacja. Stąd zasadne było wydanie decyzji kasatoryjnej.
Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku Skarżącej, Burmistrz skierował do niej zapytanie, czy od momentu wyrejestrowania się z Powiatowego Urzędu Pracy tj. od 2006 r. podejmowała jakiekolwiek zatrudnienie, z którego następnie zrezygnowała, aby zająć się matką. Burmistrz zapytał także, czy mąż J. R. jest w stanie zaopiekować się nią. Poproszono wnioskodawcę o wskazanie dokumentów potwierdzających ewentualną niemożność sprawowania opieki przez męża J. R. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 8 lipca 2020 r. ustalono, że Skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką. Prowadzi gospodarstwo domowe ze swoim mężem oraz rodzicami. Matka – J. R. ma 88 lat i wymaga stałej opieki. Ustalono także, że mąż J. R. – S. R. (ur. w 1930 r.) legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności istniejącej od dnia 14 sierpnia 2012 r. (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 24 października 2012 r.). Ponadto S. R. pobiera emeryturę w wysokości 2.654,95 zł (decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 marca 2020 r.). W oświadczeniu z dnia 11 sierpnia 2020 r. wnioskodawca stwierdziła, że od lat nie podejmuje pracy, aby opiekować się matką.
Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny spoczywa na mężu J. R. Obowiązek ten wyprzedza Skarżącą. Z tego względu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. poprzez błędne zastosowanie, stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Skarżąca nie zgadza się z zastosowaniem tego przepisu. Jak twierdzi jest gotowa i zdolna do opiekowania się matką, niezależnie od faktu pozostawania przez matkę w związku małżeńskim. Zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. [powinno być "art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r." - uw. Sądu] w sposób przedstawiony przez Burmistrza prowadzi do sytuacji, w której osoba znajdująca się w kręgu osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego zostałaby pozbawiona możliwości opieki nad matką.
Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wyjaśnił, że tylko współmałżonek, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Przemawia za tym także art. 130 k.r. i o. Skoro mąż J. R. jest pierwszą zobowiązaną osobą do sprawowania opieki, to tym bardziej powinien dostarczać współmałżonkowi środków utrzymania w trakcie trwania małżeństwa (art. 27 k.r. i o.). Więź łącząca małżonków przekłada się na każdej płaszczyźnie wspólnego życia jako rodziny. Na gruncie niniejszej sprawy, rodziną są J. oraz S. małż. R. Pomimo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, S. R. nie jest zwolniony z obowiązku opiekowania się żoną. Kolegium podkreśliło, że jeżeli opieka osobista nie jest możliwa, obowiązek alimentacyjny obejmuje także dostarczanie środków pomocy. Kolegium uznało, że wykładnia prokonstytucyjna nie może modyfikować, czy też dodawać nowych elementów do katalogu świadczeń rodzinnych, gdyż to zmienia, a w konsekwencji zaprzecza brzmieniu u.ś.r. i ratio legis, jakie legło u jej podstaw. W związku z tym Kolegium uznało, że Skarżąca nie jest osobą, na którą spoczywa obowiązek alimentacyjny. Nawet gdyby zaktualizował się rzeczony obowiązek, Skarżąca pobiera rentę inwalidzką, stąd przyznanie jej świadczenia byłoby także niemożliwe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik Skarżącej zakwestionował decyzję Kolegium w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia - rażącej obrazy przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnego, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Burmistrza i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także, o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości
Pismem z 15 października 2021 r. Kolegium przekazało pismo Burmistrza wraz z odpisem skróconym aktu zgonu J. R.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 5 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę.
W wyniku rozpoznania skargi, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone decyzje obu organów odpowiadają prawu. Sąd I instancji przytaczając materialoprawną podstawę niniejszej sprawy, tj. art. 17 u.ś.r. wskazał, że Skarżąca jest córką J. R., a więc w odniesieniu do zacytowanego przepisu, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd I instancji zaznaczył, że ustawodawca odsyła w nim do k.r. i o. ze wszystkimi tego konsekwencjami, co prowadzi do wniosku, że przepisy o obowiązku alimentacyjnym należy stosować odpowiednio. Przepisy k.r. i o. wyznaczają krąg osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny oraz wskazuje kolejność osób zobowiązanych do spełniania tych świadczeń. Zgodnie z treścią art. 128 k.r. i o. obowiązek alimentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Należy jednocześnie zauważyć, że obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w tytule II. k.r. i o. pt. "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów (wykładnia systemowa wewnętrzna), ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub rozwiedzeni. Zgodnie bowiem z art. 23 k.r. i o. małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Z kolei art. 130 k.r. i o. stanowi, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Wobec powyższego, bezspornie małżonek należy do tego kręgu. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi i opieki w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r. i o. Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że na gruncie u.ś.r. ustawodawca uregulował sytuację, w której wnioskodawca może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne nawet mimo pozostawania w związku małżeńskim przez osobę z niepełnosprawnościami, jednakże tylko wówczas, gdy małżonek sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Sąd I instancji zaznaczył, że miał na uwadze powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd o wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zmierzającej do uniknięcia ograniczenia się do jednego rodzaju wykładni tego przepisu - językowej. Tak jak wskazano powyżej, z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też sam fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Sąd I instancji wskazał, że należy mocno wyeksponować słowo "obiektywnie", które oddaje istotę zdolności oraz możliwości udzielenia pomocy oraz opieki tak w przypadku małżonka jak i w przypadku wszystkich innych zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych na podstawie k.r. i o. Wspomniane przyczyny obiektywne to takie, które są niezależne od woli i samego zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1277/20, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 502/21, źródło CBOSA). Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Również osobista sytuacja małżonka, która jest efektem jego działań w przeszłości, a więc zależna od niego, stanowi okoliczność, która świadczy o jego obiektywnych możliwościach sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.
Sąd Wojewódzki dalej wskazał, że ustawodawca intencjonalnie powiązał niezdolność do sprawowania opieki nad współmałżonkiem z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako przesłanką uwalniającą małżonka od obowiązku alimentacyjnego. Dopiero, gdy małżonek legitymuje się takim orzeczeniem, zachodzi uzasadnione podejrzenie, że zdolności finansowe do zapewnienia opieki, a więc zdolność do spełniania obowiązków alimentacyjnych, będą spożytkowane na zaspokajanie własnych potrzeb generowanych przez stan zdrowia. Racjonalny prawodawca jest świadomy tego, że oboje małżonkowie, którzy są niepełnosprawni w stopniu znacznym, nie są w stanie zaopiekować się samymi sobą indywidulanie, a tym bardziej drugim współmałżonkiem. Z tego względu, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi o możliwości zwolnienia małżonka z obowiązku alimentacyjnego, a w konsekwencji do zaktualizowania go dla innych osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał, że Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów i odpowiednio zastosowało je. Skarżąca jako córka J. R. jest zobowiązana do spełniania świadczeń alimentacyjnych, jednakże wyprzedza ją w tym jej ojciec – S. R.. (ur. w 1930 r.) jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a nadto pobiera emeryturę. O ile wiek męża J. R. faktycznie mógłby być przeszkodą w sprawowaniu fizycznej opieki nad małżonką, to w świetle art. 128 k.r. i o. należy podkreślić, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na sprawowaniu opieki w taki właśnie sposób. Ustawodawca dopuszcza bowiem świadczenia alimentacyjne w postaci dostarczania środków utrzymania, co dodatkowo wynika z art. 27 k.r. i o. Emerytura S. R. może być przeznaczona zarówno na utrzymania jego samego, jak i przyczynianie się do zapewnienia właściwej opieki jego żonie. Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, nie dało się stwierdzić, że S. R. nie może obiektywnie sprawować opieki nad swoją żoną. Mimo podeszłego wieku, z którym mogą wiązać się ograniczenia w sprawności fizycznej, S. R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc nie zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która mogłaby zaktualizować obowiązek alimentacyjny Skarżącej i otworzyć jej drogę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto jego sytuacja majątkowa pozwala mu na nieosobiste świadczenia alimentacyjne względem żony.
Sąd I instancji mając na względzie fakt, iż instytucja świadczeń rodzinnych jest wyjątkowa, gdyż stanowi wyraz opiekuńczej funkcji państwa udzielanej w wyraźnie wskazanych ustawowo okolicznościach, a także szeroko rozumianej zasady subsydiarności, stosowanie przepisów dotyczących udzielania poszczególnych rodzajów świadczeń z generalnie ujmowanego systemu pomocy społecznej wymaga ich interpretowania w sposób ścisły. Sąd I instancji wskazał, że nie akceptuje poglądu Skarżącej, jakoby mimo faktycznej zdolności do sprawowania opieki nad matką, przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Powołana powyżej kolejność osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego jest skorelowana z uprawnieniem w zakresie przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd I instancji stwierdził ich
niezasadność. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnego, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznanie wnioskowanego świadczenia. Sąd wskazał w odniesieniu do powyższego, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Jest w nim mowa o osobach z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Znamienne jest to, że Skarżąca jest córką J. R., a więc jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest zatem dedykowany dla innych osób niż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. Nie jest nią osoba Skarżącej, co zasadnie podniosło Kolegium w odpowiedzi na skargę. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, żaden organ orzekający w sprawie nie dopuścił się więc obrazy rzeczonego przepisu u.ś.r.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że decyzja Skarżącej o zaniechaniu podjęcia pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką nie jest okolicznością sine qua non, dla której należałoby przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne. Opiekę nad J. R. może i powinien sprawować jej mąż, gdyż to wynika z obowiązku alimentacyjnego, który nie zdezaktualizował się. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom Skarżącej, zamysłem ustawodawcy było takie właśnie skonstruowanie systemu świadczeń rodzinnych, aby w przypadku odesłania do katalogu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, co jest bezsporne w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności przyznawać rzeczone świadczenia małżonkowi, a jeżeli jest on zwolniony z tego obowiązku, pozostałym członkom rodziny według kolejności stopnia pokrewieństwa. Jeżeli na małżonku ciąży obowiązek alimentacyjny i jest on w stanie czynić jemu zadość, tak jak w niniejszej sprawie, niecelowym jest rozwiązanie, aby osoba spokrewniona z osobą wymagającą opieki uzyskała świadczenie pielęgnacyjne mimo faktycznego opiekowania się nią.
Ponadto wbrew dalszym twierdzeniom Skarżącej, zdaniem Sądu I instancji, zaprezentowana wykładnia nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Tak jak wskazało Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne nie jest dedykowane dla każdego, kto posiada w swojej rodzinie osobę z niepełnosprawnościami. Kumulatywne spełnienie przesłanek przyznania świadczenia może skutkować wydaniem decyzji korzystnej. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, okazało się, co prawidłowo ustaliły organy administracji publicznej, że nie było podstaw przyznania świadczenia Skarżącej. Ojciec Skarżącej jest zobowiązany w pierwszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych. Póki nie zajdą okoliczności wyłączające S. R. z obowiązku alimentacji, Skarżąca, mimo iż faktycznie opiekuje się matką i z tego względu nie podejmuje pracy, nie może skutecznie domagać się przyznania jej świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W związku z powyższym Sąd I instancji skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że córka osoby niepełnosprawnej nie zalicza się do osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego gdy współmałżonek niepełnosprawnej nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną, ze względu na swój podeszły wiek, bez uwzględnienia celów ustawy i okoliczności, że Skarżąca rzeczywiście prawidłowo, całodobowo i stale sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem w ramach obowiązku
alimentacyjnego.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 14 marca 2022 r., Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:
1. "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
Dalej NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1 a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Wskazano przy tym, że kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 15 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie NSA - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający powtórną skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za nie zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej określony w jej pkt 1 tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że córka osoby niepełnosprawnej nie zalicza się do osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy współmałżonek niepełnosprawnej nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną, ze względu na swój podeszły wiek, bez uwzględnienia celów ustawy i okoliczności, że Skarżąca rzeczywiście prawidłowo, całodobowo i stale sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem w ramach obowiązku alimentacyjnego. Nie można uznać, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku córce. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, do dnia 3 października 2021 r. J. R. pozostawała w związku małżeńskim. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej.
Wobec powyższego należy uznać, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. C. złożyła w dniu 21 lutego 2020 r. Tymczasem, do dnia 3 października 2021 r. pozostawała ona w związku małżeńskim, a mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.