I OSK 436/22

I OSK 436/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1552/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-21
Skarżony organ
Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1552/20 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1552/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę W. C. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda) z 12 marca 2020 r. nr 692/2020, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta) z 28 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 2 maja 2017 r. W. C. i J. C., wystąpiły o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm., dalej "u.g.n.", "ustawa o gospodarce nieruchomościami") m.in. za działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m², przeznaczoną pod drogę publiczną - ul. [...], nr [...]o pow. [...] m2 przeznaczoną pod drogę publiczną - ul. [...] oraz nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczoną pod drogę publiczną - ul. [...].
Postanowieniem nr 125/BM/WWO/DW/2018 z dnia 19 kwietnia 2018 r. Prezydent [...] wyłączył się od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. za przedmiotowy grunt położony w dzielnicy [...].
Postanowieniem nr 693/2018 z 7 sierpnia 2018 r. Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.
Decyzją Nr 110/2019 z 28 czerwca 2019 r. Starosta [...] w pkt 1) odmówił ustalenia i przyznania odszkodowania za udział 1/2 część w nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne z obrębu 4-05-16, położone w [...], dzielnicy [...], o nr: 10/24 o pow. 2323 m2, przeznaczoną pod ul. [...]; 10/26 o pow. 454 m2, przeznaczoną pod ul. [...] oraz 10/27 o pow. 550 m2, przeznaczoną pod ul. [...], wydzielone w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego prawomocną decyzją Prezydenta [...] nr 66/2016 z 13 maja 2016 r., na rzecz W. C; w pkt 2) odmówił ustalenia i przyznania odszkodowania za udział 1/2 część w nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne z obrębu 4-05-16, położone w W., dzielnicy [...], o nr: 10/24 o pow. 2323 m2, przeznaczoną pod ul. [...]- [...] o pow. 454 m2, przeznaczoną pod ul. [...] oraz 10/27 o pow. 550 m2, przeznaczoną pod ul. [...], wydzielone w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego prawomocną decyzją Prezydenta [...] nr 66/2016 z 13 maja 2016 r., na rzecz J. C.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyły W. C. i J. C.
Wojewoda rozpatrując sprawę wskazał, że stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia odszkodowania konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek właściciela nieruchomości i wydzielenie na podstawie tej decyzji działek pod drogi publiczne, które z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna przechodzą na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że ostateczną decyzją nr 66/2016 z 13 maja 2016 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], położonej w [...], w dzielnicy [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr 10 z obrębu 4-05-16. W wyniku podziału zostały wydzielone m. in. działki ew. nr 10/24 o pow. 2323 m2 przeznaczona pod ul. [...], nr 10/26 o pow. 454 m2 przeznaczona pod ul. [...] oraz nr 10/27 o pow. 550 m2 przeznaczona pod ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podziału ww. nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek inwestycyjnych, wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione m.in. na działkach nr 10/24, 10/26, 10/27, odpowiednie służebności gruntowe.
Z wygenerowanego 10 marca 2020 r. wydruku strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości prowadzonej dla Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych obejmującego treść księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, iż jako właściciel działek ew. nr 10/24, 10/26, 10/27 wpisana jest W. C. i J. C.. Ponadto w dziale III księgi wieczystej wpisana jest nieodpłatna i ustanowiona na czas nieoznaczony służebność gruntowa na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości gruntowej położonej w [...], dzielnicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne numer 10/13, 10/14, 10/4, 10/5, 10/18, 10/19, 10/15, 10/11, 10/12 oraz 10/6 polegająca naprawie przejazdu i przechodu pasem gruntu stanowiącym działki numer 10/17, 10/24, 10/26 i 10/27, całą ich długością i szerokością oraz na prawie położenia w tym pasie gruntu wszelkich instalacji i urządzeń doprowadzających media, takich jak: energia elektryczna, gaz, instalacja wodno-kanalizacyjna i telekomunikacyjna ze swobodnym do nich dostępem przez uprawnione podmioty w celu ich położenia, a także dokonywania wszelkich niezbędnych konserwacji i remontów.
Wojewoda podniósł, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną - m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1927/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 843/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1846/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 815/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3090/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2891/17 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Zgodnie z orzecznictwem sądowym w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania podstawowe znaczenie ma decyzja podziałowa. Skoro z decyzji podziałowej nie wynika, że działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną nie jest możliwe zastosowanie art. 98 u.g.n. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie składała odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonych działek gruntu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1289/11, źródło CBOSA) organ odszkodowawczy nie ma jakichkolwiek uprawnień, aby oceniać legalność podziału.
Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, 75 § 1, 76 a § 1, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że działki ewidencyjne nr 10/24,10/26 i 10/27 z obrębu 4-05-16 nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i w konsekwencji nie przeszły na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., w związku z czym nie ma możliwości ustalenia i przyznania odszkodowania, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku że działki ewidencyjne nr 10/24, 10/26 i 10/27 z obrębu 4-05-16 zostały wydzielone pod gminne drogi publiczne i w konsekwencji przeszły na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust 1 u.g.n., w związku z czym należało ustalić i przyznać odszkodowania, Mając na względzie wskazany zarzut Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu lub o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania Miasto [...] w piśmie z dnia 20 stycznia 2021 r. Natomiast uczestnicy postępowania Z. B, H. B., A. B. i E. B. w piśmie z 29 czerwca 2021 r. przyłączyli się do stanowiska przedstawionego w skardze.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1552/20 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.
Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że uznał skargę za wniesioną w terminie. Decyzja Wojewody została doręczona pełnomocnikowi Skarżącej 16 kwietnia 2020 r., skarga wniesiona została 23 czerwca 2020 r. Jest to spowodowane następującymi okolicznościami: Ustawa 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z
zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób i zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) ze zmianami wprowadzonymi ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) wprowadzała wstrzymanie rozpoczęcia biegu i zawieszenie biegu terminów sądowych od dnia ogłoszenia na terytorium RP stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (art. 15zzs1 ust. 1 pkt 1). Stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.). Stan zagrożenia epidemicznego został zgodnie z tym rozporządzeniem wprowadzony na terytorium RP 14 marca 2020 (sobota). Przepis art. 15zzs1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 31 marca 2020 r. może być rozumiany w ten sposób, że zawieszenie i wstrzymanie nastąpiło 31 marca, czyli od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy. Może być jednak rozumiany również w ten sposób, że nowelizacja dotyczy wstrzymania biegu terminów sądowych i procesowych począwszy od dnia 14 marca 2020 r., czyli od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego.
W ocenie Sądu I instancji przyjąć należy drugą wykładnię jako korzystniejszą dla stron, chroniącą ich prawo do sądu oraz pozwalającą na uniknięcie dodatkowych czynności w postaci np. rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminu. Zatem skoro w niniejszej sprawie decyzja doręczona została pełnomocnikowi Skarżącej 16 kwietnia 2020 r. to należało uznać, że nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin ten rozpoczął bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 z 15 maja 2020). Ustawa ta weszła w życie 16 maja 2020, zatem terminy procesowe i sądowe rozpoczęły bieg 24 maja 2020 (niedziela). Okres trzydziestodniowy do wniesienia skargi upływał zatem 23 czerwca 2020 r. Skoro skarga złożona została 23 czerwca 2020 r. oznacza to, że wniesiona została w terminie.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć obu organów stanowił art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Aby zatem mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Ostateczną decyzją nr 66/2016 z 13 maja 2016 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], położonej w [...], w dzielnicy [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr 10 z obrębu 4-05-16. W wyniku podziału zostały wydzielone m. in. działki ew. nr 10/24 o pow. 2323 m2 przeznaczona pod ul. [...], nr 10/26 o pow. 454 m2 przeznaczona pod ul. [...] oraz nr 10/27 o pow. 550 m2 przeznaczona pod ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podziału ww. nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek inwestycyjnych, wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione m. in. na działkach nr 10/24, 10/26, 10/27, odpowiednie służebności gruntowe. Z treści księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, iż jako właściciel działek ew. nr 10/24, 10/26, 10/27 wpisana jest W. C. i J. C. Ponadto w dziale III tej księgi wieczystej ujawniona jest nieodpłatna i ustanowiona na czas nieoznaczony służebność gruntowa na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości gruntowej położonej w [...], dzielnicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne numer 10/13, 10/14, 10/4, i 10/5, 10/18, 10/19, 10/15, 10/11, 10/12 oraz 10/6 polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu stanowiącym działki numer 10/17,10/24,10/26 i 10/27, całą ich długością i szerokością oraz na prawie położenia w tym pasie gruntu wszelkich instalacji i urządzeń doprowadzających media, takich jak: energia elektryczna, gaz, instalacja wodno-kanalizacyjna i telekomunikacyjna ze swobodnym do nich dostępem przez uprawnione podmioty w celu ich położenia, a także dokonywania wszelkich niezbędnych konserwacji i remontów.
Sąd I instancji wskazał przy tym, że w orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2681/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, źródło CBOSA; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 532, nb 1).
Reasumując Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości wymogów tych nie spełnia, wobec czego zasadnie organy orzekające uznały, że brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W tej sytuacji Sąd I instancji zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, będące przejawem braku samodzielnej i dokładnej oceny całokształtu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu błędnych ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena ustaleń poczynionych przez Wojewodę doprowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co w konsekwencji doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości oraz uchylenia skarżonej decyzji w całości.
2) art 141 § 4 p.p.s.a. i art 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie wskazywanych w skardze oraz w stanowisku uczestników z 29 czerwca 2021 r. istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów, w wyniku czego Sąd I instancji uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego, błędnie ustalając niepełny stan faktyczny niniejszej sprawy, a tym samym nie mógł właściwie rozpoznać istoty skargi, podczas gdy uwzględnienie argumentów zgłaszanych przez skarżącego oraz uczestników prowadziłoby do uwzględnienia skargi, co czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Jednoczenie, działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto na podstawie art 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty Skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na jednej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a. a mianowicie na naruszeniu przepisów postępowania.
Nie doszło do naruszenia art 151 p.p.s.a., w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, będące przejawem braku samodzielnej i dokładnej oceny całokształtu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu błędnych ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena ustaleń poczynionych przez Wojewodę doprowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co w konsekwencji doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości oraz uchylenia skarżonej decyzji w całości.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi bowiem, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, źródło CBOSA). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.
Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 1 skargi kasacyjnej).
Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., słusznie uznał, że w sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego.
Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. art. 7 k.p.a. i art. 75 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.
Za nieusprawiedliwione należy więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz powiązanych z nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie podzielił bowiem stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.
Nie doszło do naruszenia art 141 § 4 p.p.s.a. i art 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie wskazywanych w skardze oraz w stanowisku uczestników z 29 czerwca 2021 r. istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów, w wyniku czego Sąd I instancji uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego, błędnie ustalając niepełny stan faktyczny niniejszej sprawy, a tym samym nie mógł właściwie rozpoznać istoty skargi, podczas gdy uwzględnienie argumentów zgłaszanych przez Skarżącą oraz uczestników prowadziłoby do uwzględnienia skargi, co czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.
Stosownie do postanowień art 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Z przepisu tego wynika, że sąd pierwszej instancji jest związany "granicami sprawy", a nie jest związany wyłącznie "granicami skargi". Termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W ramach zarzutu naruszenia art 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 816/22 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22, źródło CBOSA).
Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł, jak w sentencji.