I OSK 431/25

I OSK 431/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 234/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-15
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Piaseczyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 234/24 w sprawie ze skargi K.B. i A.B. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Piaseczyńskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 234/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K.B. i A.B. (dalej także: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. (dalej: "organ", "skarżący kasacyjnie"), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; stwierdził, że Starosta P. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości; stwierdził, że przewlekłość ta miała charakter rażący; wymierzył Staroście P. grzywnę w wysokości 1000 zł, zasądził od Starosty P. na rzecz skarżącego K.B. sumę pieniężną w wysokości 5000 zł; zasądził od Starosty P. na rzecz skarżącej A.B. sumę pieniężną w wysokości 5000 zł oraz zasądził od Starosty P. solidarnie na rzecz skarżących K.B. oraz A.B. kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Pismem z 21 marca 2024 r. pełnomocnik K.B. i A.B. złożył zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. Następnie pismem z 19 kwietnia 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Starostę P. postępowania w rozpoznaniu wniosku z 4 grudnia 1997 r. dotyczącego zwrotu nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako dawne działki nr (...) i cz. działek nr (...) nabytej na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego z dnia 1 lipca 1974 r.
W skardze zarzucono Staroście P. naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 i uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. 1993 nr 61 poz. 284) polegające na przekraczaniu terminów maksymalnych, w których organ powinien rozstrzygnąć sprawę oraz braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości z 4 grudnia 1997 r., nadto podejmowaniu przez organ opieszale czynności, szczególnie po 27 sierpnia 2008 r., w tym bezzasadnym uznaniu wyczerpania postępowania w zakresie przedmiotu wniosku, a wobec tego dokonania czynności pozornej, w piśmie z 13 października 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że podejmował czynności niezbędne działania w zakresie ustalenia przedmiotu zgłoszonego roszczenia o zwrot nieruchomości, rozpoznając wówczas wniosek w pełnym zakresie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie, stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem pozostaje bowiem, że Starosta P. nie rozpoznał dotychczas wniosku o zwrot nieruchomości warszawskiej, oznaczonej jako dawne działki nr (...) i część działek nr (...) nabytej na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego Rep-(...) z 1 lipca 1974 r., a więc nadal pozostaje w zwłoce.
Oceniając przesłanki wynikające z art 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznał bowiem, że czynności w sprawie wykonywano w dużym odstępie czasu, stanowiły de facto pozorne działanie organu, niezmierzające do zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżących w całości. Przesądził o lekceważeniu praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadził w sposób nieefektywny, przyjmując że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Analizę powyższą Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł ustalając, że przedmiotowy wniosek dotyczył zwrotu części działek położonych w Warszawie o numerach: (...). - z obrębu (...). Z uwagi na to, że wniosek nie określał precyzyjnie zakresu żądania, na podstawie dokumentacji mapowej Prezydent m.st. Warszawy ustalił, iż wszystkie wymienione we wniosku działki położone są wzdłuż ul (...). Pismem z 7 czerwca 2000 r. A.B. wystąpiła o rozpatrzenie w pierwszej kolejności sprawy zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki nr (...) o pow. 1695 m2 z obrębu (...) a w następnej kolejności część nieruchomości stanowiącej działki nr (...) z obrębu (...). Tymczasem organ - bez należytego upewnienia się w toku postępowania administracyjnego - orzekł jedynie o zwrocie działki nr (...) z obrębu (...) o pow. 1695 m2, będącej częścią dawnej działki nr (...) z obrębu (...) (decyzja z 24 kwietnia 2006 r.) oraz działki nr (...) z obrębu (...) o pow. 1377 m2, będącej częścią dawnej działki nr (...) z obrębu (...) (decyzja z 27 sierpnia 2008 r.). W zakresie pozostałych działek organ ani nie wydał decyzji o uwzględnieniu, ani o nieuwzględnieniu wniosku o zwrot nieruchomości.
Ustalił równocześnie, że Starosta P. akta sprawy zwrócił Prezydentowi w lipcu 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy, w ramach zapytania informacyjnego, w październiku 2019 r. - czyli po 9 latach - powziął wątpliwości, czy wniosek o zwrot nieruchomości został w całości rozpoznany, przy czym to Starosta P. władny był rozpoznać wniosek. Sam zainteresowany udzielił jedynie odpowiedzi o zakończeniu postępowania zwrotowego. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się jednakże z zapytaniem do spadkobierców ówczesnego właściciela nieruchomości, czy przeprowadzono postępowania spadkowe, w odpowiedzi spadkobiercy K.B., A.B. i P.B. pismem z 13 stycznia 2021 r. przedłożyli kserokopię poświadczenia dziedziczenia, z jednoczesnym oświadczeniem o popieraniu wniosku złożonego przez A.B. i rozpatrzenie wniosku w części dotychczas nierozpoznanej.
Z akt nie wynika by Starosta uprzednio podejmował skuteczne czynności mające na celu usunięcie powodu, dla którego, jak sam wskazuje, nie może zakończyć postępowania - czyli ustalenia spadkobierców P.C.. Działanie zmierzające ustaleniu stanu prawnego spornej nieruchomości prowadził Prezydent m.st. Warszawy, a nie Starosta P. właściwy w sprawie.
Nawet biorąc pod uwagę okoliczność, że odnośnie do wywłaszczonej w 1974 r. nieruchomości doszło do zmiany oznaczenia obrębów i numerów ewidencyjnych działek, nie sposób w ocenie Sądu I instancji nie zauważyć wątpliwej pod względem organizacyjnym pracy organu w analizowanej sprawie. Nie miało żadnego uzasadnienia nieprzeprowadzenie właściwego postępowania wyjaśniającego, które działki ewentualnie podlegają zwrotowi, jako niewykorzystane na cel wywłaszczenia; samo wysyłanie do zainteresowanych stron niewielkich mapek w celu ich pokolorowania, bez stosownej weryfikacji wniosku zwrotowego z 4 grudnia 1997 r. pod kątem tego, które działki w istocie podlegają zwrotowi jako niewykorzystane na cele wywłaszczenia, jest niepoważne i uchybia przy tym art. 7 k.p.a. W konsekwencji przyjęcie przez Starostę P., że sprawa została załatwiona (bez jednoczesnego wydania ewentualnej decyzji o zwrocie albo odmowie zwrotu pozostałych działek) było chybione. Dlatego Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. Z tej przyczyny zobowiązał organ - po zwrocie akt postępowania wraz z odpisem prawomocnego wyroku – do rozpoznania wniosku zwrotowego w pełnym zakresie i wydania stosownego rozstrzygnięcie, tj. decyzji odnośnie do wszystkich działek (poza tymi, o których mowa w decyzjach z 24 kwietnia 2006 r. oraz 27 sierpnia 2008 r.), rozstrzygając, które podlegają ewentualnemu zwrotowi, a które nie. Termin trzydziestu dni jest przy tym uznał Sąd I instancji za optymalny, przesądzając o dyscyplinującym charakterze tego terminu.
Za zasadne Sąd I instancji uznał przyznać skarżącym sumę pieniężną po 5000 zł, uznając kwoty te za adekwatne w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W jego oceni zasądzona kwota w pierwszej kolejności zadośćuczyni skarżącym przewlekłe prowadzenie postępowania zwrotowego przez organ, w drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu a jego nieprawidłowy sposób zajęcia się sprawą.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 1a i pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1-3 sentencji wyroku, zaś na podstawie art. art. 149 § 2 p.p.s.a. w punktach 4-6. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 7 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Starosta P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 136 pkt 1o pkt 36b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 12 § 1 i § 2 i art. 35 § 1 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości i miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czym organ naruszył normy wynikające z art. 12 § 1 i § 2 i art. 35 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Starosta P. nie prowadził sprawy przewlekle, a tym bardziej z rażącym naruszeniem praw, konsekwencją czego było wydanie zaskarżonego orzeczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Wniósł także, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., o dopuszczenie dowodu z dokumentu – postanowienia nr 669/2024 Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2024 r. w sprawie SPN-V.7534.4.204.2024.AK w przedmiocie wyznaczenia Starosty P. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy U. przy ul. C., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...) oraz (...) z obrębu (...), przejętej przez Skarb Państwa aktem notarialnym Rep. (...) z dnia 1 lipca 1974 r.
Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi strona przeciwna nie złożyła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, za Sądem I instancji należało przyjąć, że wniesiona pismem z 18 kwietnia 2024 r. skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. rozpatrywana jest jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Zważając na odrębność pojęć – bezczynność organu i przewlekłe postępowania, mając na uwadze fragmentaryczne załatwienie przez organ wniosku zwrotowego z 4 grudnia 1997 r., Sąd I instancji zakwalifikował skargę jak wyżej. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie kwestionuje, nie podniesiono także tej natury zarzutu w skardze kasacyjnej. Na uzasadnienie tejże kwalifikacji wyjaśnienia wymaga pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznaczające takie działanie organu, opieszałe, nieskuteczne, pozorne, ale też niesprawne, które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach przewidzianych prawem, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 1283/22 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 241/23). Rozumie się przez również stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dlatego przy ocenie wystąpienia przewlekłości postępowania uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Także art. 35 k.p.a., w którym określono terminy załatwiania spraw administracyjnych (art. 35 k.p.a.), z uwzględnieniem przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, w której to sytuacji ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym takim przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).
Zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 12 § 1 i 2 i art. 35 § 1 k.p.a. okazały się niezasadne, natomiast przywołanie przepisu nieistniejącego – art. 136 pkt 1o pkt 36b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwana dalej u.g.n.), którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji, nie może wywołać oczekiwanego skutku.
Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia art. 136 pkt 1o pkt 36b u.g.n. Jest to powinnością autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Powyższe wadliwości, w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dyskwalifikują w tym zakresie tak sformułowany zarzut. Skarżący kasacyjnie przywołał przepis art. 136 pkt 1o pkt 3b u.g.n., którego ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera. Powołanie się na nieistniejący przepis nie jest naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bada w skardze kasacyjnej legalność orzeczenia, opierając się na zarzutach naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które zostały wskazane w skardze. Powyższe, w świetle braku rozwinięcia tego zarzutu w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, umożliwiającego ewentualnie odczytanie intencji skarżącego kasacyjnie, niejako pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości dokonania należytej kontroli instancyjnej w tym zakresie. Nie sposób bowiem odczytać formy naruszenia przepisu art. 136 u.g.n., w sytuacji której stanowi on jedynie podstawę prawną dochodzonych w sprawie zwrotowej roszczeń i czynności w tym zakresie podejmowanych. Sąd I instancji nie oparł swego rozstrzygnięcia na tej podstawie, zatem skonstruowanie nawet nieprecyzyjnego zarzutu tej natury, nie czyni go zasadnym w stanie prawnym tej sprawy, ani faktycznym w świetle niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń faktycznych. Z powyższej przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w tej części została sporządzona w stopniu uniemożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, niezależnie od tego, pozostałe zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu skarżący nie zakwestionował dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego, przywołując jedynie w rozwinięciu owego zarzutu stan faktyczny sprawy, w sposób tożsamy ustalony w zaskarżonym orzeczeniu, podnosząc wadliwość stwierdzenia na jego podstawie przewlekłości postępowania w oparciu o art. 149 § 1 ab initio p.p.s.a.
Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11). Zarzut ten jest chybiony, stanowi w istocie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie uchylił się od rozpoznania skargi, nie zastosował też innego kryterium kontroli niż przewlekłość postępowania organu. Sąd ten wykonał niewadliwie obowiązek kontroli działalności administracji publicznej, działającej na podstawie normy kompetencyjnej, zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Za Sądem I instancji stanowczo stwierdzić należy, że zasadnie przyjęto, iż postępowanie zwrotowe zainicjowane wnioskiem z 4 grudnia 1997 r., które do chwili obecnej nie zostało w pełni zakończone, co skutkowało uznaniem w tej materii, że organ przewlekle prowadził postępowania w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.
Przypomnieć jedynie należy, że po dookreśleniu zakresu wniosku przez Prezydenta m.st. Warszawy ustalono, że wszystkie wymienione we wniosku działki położone są wzdłuż ul C. Pismem z 7 czerwca 2000 r. A.B. wystąpiła o rozpatrzenie w pierwszej kolejności sprawy zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki nr (...) o pow. 1695 m2 z obrębu (...) a w następnej kolejności część nieruchomości stanowiącej działki nr (...) z obrębu (...). Tymczasem organ - bez należytego upewnienia się w toku postępowania administracyjnego - orzekł jedynie o zwrocie działki nr (...) z obrębu (...) o pow. 1695 m2, będącej częścią dawnej działki nr (...) z obrębu (...) (decyzja z 24 kwietnia 2006 r.) oraz działki nr (...) z obrębu (...) o pow. 1377 m2, będącej częścią dawnej działki nr (...) z obrębu (...) (decyzja z 27 sierpnia 2008 r.). W zakresie pozostałych działek organ ani nie wydał decyzji o uwzględnieniu, ani o nieuwzględnieniu wniosku o zwrot nieruchomości. Starosta arbitralnie uznał, że postępowanie zakończone zostało wobec zmodyfikowania wniosku pierwotnie wniesionego, uznając jego zawężony zakres. Nie sposób natomiast uznać tego rodzaju postępowania za trafne, wobec niewydania decyzji w części do której rzekomo wnioskodawcy prawa nie roszczą. Powyższe działanie niewątpliwie naruszyło zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co mogło nadwyrężyć zaufanie uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Obowiązkiem organu jest stanie na straży praworządności, prowadzenie postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Skutkiem takiego zaniechania jest wystąpienie przewlekłości postępowania przejawiającej się nierozpoznaniem wniosku w terminie ustawowo przewidzianym.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, skierowanie się do wojewody o doprecyzowanie zakresu rozpoznania wniosku nie powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, jest to kontynuacja dotychczasowe postępowania. To strony uprawnieniem jest złożenie wniosku w termin dla niej przewidzianym, w przepisach art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a., a nie w czasie kiedy organ uznaje za słuszny. Z tej przyczyny nie ma znaczenia argumentacja skarżącego kasacyjnie o niekwestionowaniu przez znaczny okres czasu nierozpoznania przedmiotowego wniosku zwrotowego. Tym bardziej subiektywna ocena motywacji dochodzenia swych praw zmierzających do przywrócenia władztwa nad nieruchomością, przez którą organ kwestionuje uzupełniający charakter postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 22 listopada 2024 r. nr 669/2024. Fakt wydania przez Wojewodę Mazowieckiego tego postanowienia, o wyznaczeniu Starosty P. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości położonej przy ul. C. w Warszawie, na skutek wystosowania pisma samego organu wobec powzięcia wątpliwości co do pełnego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości z 1997 r. w całości utwierdza, że sprawa prowadzone uprzednio przez ten organ nie została zakończona.
Ponownego podkreślenia wymaga, że nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów nie wydano w sprawie decyzji, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Dla oceny zasadności skargi w tym przedmiocie nie ma też znaczenia czy przewlekłość wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane wobec zakończenia ówcześnie sprawy zwrotowej. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów miały znaczenie przy ocenie Sądu I instancji, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.
Przechodząc zatem do zarzutu niezasadnego uznania charakteru naruszenia przez Starostę P. jako rażącego, wyjaśnienia wpierw wymaga że pojęcie to nie posiada definicji legalnej, stanowi zakwalifikowanie określonego stan faktycznego jako rażącego naruszenia prawa zostało pozostawione do uznania Sądu w każdym indywidualnym przypadku. Zważywszy, że każde przekroczenie przez organ administracji publicznej terminu na załatwienie sprawy stanowi naruszenie prawa, przyjęcie że konkretne naruszenie ma charakter kwalifikowany – "rażący" – musi wiązać się z wystąpieniem dodatkowych okoliczności obciążających po stronie organu. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że ta forma naruszenia prawa wystąpi w sytuacjach szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jako przykładowe okoliczności obciążające organ można wskazać oczywisty brak podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, czy też oczywiste lekceważenie strony w postępowaniu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 529/23). W oczywisty sposób nie każde przekroczenie terminu załatwienia sprawy będzie oznaczało rażące naruszenie prawa, przy odmiennym rozumowaniu, art. 149 § 1a p.p.s.a. miałby charakter blankietowy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do wystąpienia rażącego naruszenia prawa w okolicznościach sprawy.
Po złożeniu opisanego powyżej wniosku o wszczęcie postępowania, z którego wynika istota żądania strony oraz jego podstawa prawna, obowiązkiem organu było bowiem ustalenie, czy treść wniosku została przedstawiona w sposób jednoznaczny oraz czy jest właściwy do załatwienia sprawy (art. 19 k.p.a.). Słusznie uznano, że Starosta P. zaniechał przeprowadzenia należycie w tej materii czynności, powodując nierozpoznanie wniosku z 1997 roku w całości. Winien bowiem przeprowadzić stosowne postępowanie i wydać decyzję o zwrocie nieruchomości, albo odmowie jej zwrotu (art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.), bądź umorzeniu prowadzonego w tym przedmiocie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) w sytuacji, gdy uznał stanowisko spadkobierców z 19 grudnia 2006 r. za modyfikację wniosku zwrotowego. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy Starosta poprzestał na ograniczeniu się w rozpoznaniu wniosku jedynie do otrzymanych wskutek zobowiązania informacji, nie wydając stosownego odmownego aktu administracyjnego ani postanowienia, jeśli uznałby że wnioskodawcy wniosek ten zmodyfikowali do zakresu określonego w przedłożonych mapach – skutkujących umorzeniem postępowania w tym zakresie. Tym bardziej brak jest decyzji o zwrocie spornych nieruchomości, odmowie ich zwrotu. Od takiego rozstrzygnięcia stronie przysługiwałoby prawo wniesienia środka odwoławczego, przez co możliwe byłoby zrealizowanie przysługującej jej ochrony prawnej. Ubocznie wskazano jakich czynności organ winien był dokonać, w tym pozyskać w postępowaniu opinię biegłego geodety dla ustalenia właśnie stanu faktycznego sprawy koniecznego do rozpoznania wniosku w całości, nie spoczywając jedynie na stronach postępowania, tym bardziej w sytuacji niedookreślenia żądania i powzięcia wątpliwości co do nieruchomości nim objętych. Prawidłowo Wojewódzki Administracyjny zauważył, że Starosta P. jako gospodarz postępowania administracyjnego nie dochował należytej staranności i rzetelności przy prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z 1997 roku, nie podejmując czynności niezbędnych do dokładnego, w sposób wyczerpujący wyjaśnienia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności łącznie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez Starostę P. Jako niezasadne uznać zatem należy zarzuty skargi kasacyjnej także w tej części.
Konsekwencją powyższego uznania było zasądzenie od Starosty P. sumy pieniężnej na rzecz skarżących, przy czym kwestionując wydanie rozstrzygnięcia tej treści, skarżący kasacyjnie nie przywołał konkretnego paragrafu art. 149 p.p.s.a. stanowiącego jego podstawę. W uzasadnieniu zarzutów nie sposób także dostrzec jego rozwinięcia. Skarżący kasacyjnie nie pochylił się nad podważeniem zasadności przyznania skarżący sum pieniężnych w wysokości po 5.000 zł, dlatego jedynie dla porządku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle rażącego naruszenia prawa, nie przekroczono granic uznania sędziowskiego co do przyznania wymienionych sum. Należycie przyjęto, że rozstrzygnięcie owo konieczne było dla osiągnięcia celu wniesionej skargi na przewlekłość postępowania, w szczególności zwalczania niewłaściwego procedowania przez organ i jego zdyscyplinowanie, a przede wszystkim zadośćuczynienia skarżącym za przewlekłe prowadzenie postępowania zwrotowego, czym naruszono ich prawo do szybkiego postępowania i rzetelnego rozpoznania sprawy.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.