I OSK 424/06

I OSK 424/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grażyna Pawlos - Janusz /sprawozdawca/
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Leszek Włoskiewicz
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1829/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-12-14
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Grażyna Pawlos - Janusz (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1829/05 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) oddala skargę kasacyjną 2) przyznaje adw. R. K. od Skarbu Państwa z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł. obejmującą stawkę podatku od towarów i usług.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Wa 1829/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], Nr [...] odmawiającą przyznania T. W. świadczenia w drodze wyjątku.
Oddalając skargę Sąd I instancji ocenił, że organ administracji – po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek T. W. – prawidłowo zastosował w ujawnionym stanie sprawy przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Według powołanego przepisu ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków niezbędnych do uzyskania emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten uzależnia przyznanie świadczenia od łącznego spełnienia wszystkich objętych nim przesłanek, których charakter nie jest jednorodny.
Prezes ZUS jest uprawniony do oceny czy zaistniały szczególne przeszkody uniemożliwiające ubezpieczonemu nabycie w normalnym trybie prawa do emerytury lub renty, a także do oceny jego sytuacji materialnej pod względem niezbędnych środków utrzymania. Na zaistnienie każdej z tych przesłanek składają się również zdarzenia i sytuacje niemożliwe do jednoznacznego i wiążącego zdefiniowania, które winny być w uzasadnieniu decyzji omówione i przekonująco ocenione. Inny charakter ma natomiast przesłanka dotycząca niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Prezes ZUS jest nią związany, co oznacza, że nie może przyznać osobie zdolnej choćby częściowo do pracy jakiegokolwiek świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 omawianej ustawy.
Taka właśnie sytuacja nastąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdzie przy braku przesłanki całkowitej niezdolności do pracy musiały być wydane negatywne dla skarżącej decyzje. Zarówno lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia 20 maja 2005 r., jak i komisja lekarska ZUS we Wrocławiu orzeczeniem z dnia 15 czerwca 2005 r. uznały skarżącą za częściowo niezdolną do pracy do maja 2006 r. Związanie Prezesa ZUS tymi orzeczeniami sprawiło, że niewątpliwie bardzo trudna sytuacja materialna skarżącej nie mogła wpłynąć na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w imieniu skarżącej T. W. wniósł ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy adwokat, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270);
a) nieważność postępowania z przyczyny określonej w art. 183 pkt 5 w zw. z art. 6 p.p.s.a. przez nie pouczenie skarżącej w sposób skuteczny o możliwości wnioskowania o ustanowienie pełnomocnika z urzędu;
b) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez niepełne dokonanie kontroli decyzji Prezesa ZUS, bez uwzględnienia całości akt sprawy;
c) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydania orzeczenia, mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem braki w uzasadnieniu świadczą o braku dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
a) naruszenie art. 83 w zw. z art. 12 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), poprzez błędną wykładnię pojęcia "całkowitej niezdolności do pracy" wyrażającą się w nieuprawnionym zastosowaniu pojęcia z art. 12 powołanej ustawy;
b) naruszenie art. 14 ust. 1 i 3 w zw. z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach poprzez niewłaściwe przyjęcie, że Prezes ZUS działając w trybie art. 83 ust. 1 jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej, gdyż art. 14 wiąże tylko organ rentowy, a Prezes ZUS orzekając w trybie art. 83 organem rentowym nie jest.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że skarżąca występując przed Sądem I instancji bez pełnomocnika, wobec odległego miejsca swego zamieszkania i znacznego stopnia ograniczenia umysłowego, była pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Sąd nie pouczając jej w sposób skuteczny o możliwości złożenia wniosku o ustanowienie pełnomocnika naruszył art. 6 p.p.s.a., co czyni zasadnym zarzut z art. 183 pkt 5 tejże ustawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Prezes ZUS jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS, ale Sąd nie wskazał na jakich przepisach prawa oparł takie stwierdzenie. Postępowanie o przyznanie świadczenia określonego w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych toczy się w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż regulacja ta ma charakter samodzielny i wyczerpujący, co oznacza, że w takich sprawach nie mają zastosowania pozostałe przepisy ustawy o emeryturach i rentach. Nie można więc przy ocenie zdolności do pracy stosować art. 14 powołanej ustawy i Prezes ZUS nie jest związany stanowiskiem komisji lekarskiej ZUS. Powinien on zatem zbadać i orzec w sprawie na podstawie całości materiału dowodowego, w tym dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącą, a nie ograniczać się do stwierdzeń zawartych w decyzji komisji lekarskiej (art. 77 kpa).
Sąd administracyjny nie dostrzegając "nie związania" Prezesa PZU orzeczeniem komisji lekarskiej nie dokonał pełnej kontroli legalności działań administracji publicznej. Nie badając całości akt sprawy Sąd nie mógł orzec prawidłowo, przez co naruszył przepisy art. 3 i art. 133 p.p.s.a.
Nie podając w wyroku podstawy prawnej, na której oparł twierdzenie o "związaniu" Prezesa ZUS orzeczeniem komisji lekarskiej Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ponadto, zdaniem skarżącej pojęcie "całkowitej niezdolności do pracy" użyte w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy powinno być rozpatrywane według ogólnych reguł interpretacji prawa, a nie według definicji z art. 12 wypracowanej na gruncie ustawy o emeryturach i rentach. Sąd zatem dokonał błędnej, bo opartej wyłącznie na art. 12 ustawy o emeryturach i rentach, a nie na wykładni językowej i logicznej, pojęcia zdolności do pracy.
W ten sposób, ani Prezes ZUS ani sąd administracyjny nie zbadali całości elementów składających się na stan faktyczny sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej sprowadza konieczność powołania w skardze konkretnych przepisów, którym – w ocenie strony skarżącej – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu prawa procesowego – wykazania nadto, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna złożona w rozpatrywanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianej przez przepisy ustawy p.p.s.a. Podniesione w tej skardze zarzuty nie są jednak trafne.
Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut nieważności postępowania, a powodu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 6 ustawy p.p.s.a. przez nie pouczenie w sposób skuteczny skarżącej o możliwości złożenia wniosku o ustanowienie dla niej pełnomocnika, przez co – z racji odległego miejsca zamieszkania i stopnia ograniczenia umysłowego – skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu i została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.
Zgodnie z treścią art. 243 § 1 w zw. z art. 244 § 1 ustawy p.p.s.a. przyznanie prawa pomocy, obejmującego swoim zakresem dwie instytucje procesowe tj. zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata lub radcy prawnego, może nastąpić jedynie na wniosek strony zgłoszony przed wszczęciem postępowania lub w jego toku. Ustawa nie przewiduje możliwości działania sądu w tym zakresie z urzędu.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca w osobiście sporządzonej skardze na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do której dołączyła dokumentację lekarską, nie wnosiła o przyznanie prawa pomocy przez ustanowienie pełnomocnika z urzędu, a wnosiła o "przychylne" rozpoznanie sprawy bez jej obecności na rozprawie. W dniu wydania wyroku, na ogłoszeniu którego nie była obecna, napisała własnoręcznie wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz ustanowienia adwokata z urzędu, a następnie prawidłowo wypełniła i przesłała sądowi formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy. Wniosek ten został przez Sąd uwzględniony.
Ustanowiona w art. 6 omawianej ustawy reguła odnosząca się do obowiązku pouczeń nakłada na sąd obowiązek udzielania stronom i uczestnikom występującym bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych i pouczenia ich o skutkach tych czynności lub skutkach zaniedbań. Wskazówki i pouczenia sądu powinny dotyczyć zatem tego, jakie czynności procesowe powinny być w sprawie podjęte, w jaki sposób i w jakim terminie powinny zostać usunięte stwierdzone przez sąd wadliwości w tych czynnościach, jakie będą następstwa nie usunięcia tych braków w terminie oraz jakie skutki prawne pociągnie za sobą podjęcie tych czynności. Sąd nie ma obowiązku udzielania stronie pouczeń co do wszystkich możliwych zachowań, obowiązek sądu odnosi się do pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i dających stronie gwarancje prawa do obrony (wyrok SN z dnia 13 lipca 2000 r. II UKN 639/99, OSNAP 2002, nr 3, poz. 78).
W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie wykazała, by Sąd Wojewódzki zaniedbał obowiązku udzielenia jej wskazówek dotyczących czynności procesowych. Okoliczność, że skarżącej zostało przyznane prawo pomocy przez ustanowienie fachowego pełnomocnika dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku nie oznacza, że była ona na wcześniejszych etapach postępowania pozbawiona możliwości obrony swoich spraw. Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy niezwłocznie po jego złożeniu, a żaden przepis nie nakłada na sąd obowiązku, ani nie uprawnia go do informowania czy tym bardziej "skutecznego pouczania" strony o możliwości i zasadności złożenia wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu.
Za nieusprawiedliwione – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy uznać również zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz prawa materialnego tj. art. 83 w związku z art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) i art. 14 ust. 1 i 3 tejże ustawy.
W skardze kasacyjnej strona skarżąca prezentuje pogląd, że wydając decyzję o przyznanie świadczenia określonego w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien prowadzić postępowanie wyłącznie w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja zawarta w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach ma bowiem charakter samodzielny i wyczerpujący, czego konsekwencją jest brak związania Prezesa ZUS orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS w zakresie oceny zdolności do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku. Prezes ZUS zdolność tę powinien samodzielnie ocenić na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nie polegać wyłącznie na orzeczeniu komisji. Ponadto, wobec samodzielnego charakteru regulacji zawartej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach w sprawie nie powinny mieć zastosowania ustawowe definicje zawarte w tej ustawie, w tym definicje częściowej i całkowitej niezdolności do pracy.
W ocenie skarżącej Sąd I instancji akceptując w zaskarżonym wyroku stanowisko "związania" organu przy rozstrzyganiu sprawy orzeczeniem komisji lekarskiej w zakresie oceny zdolności do pracy, jak również ustawową definicją zawartą w art. 12 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a nie wyjaśniając dlaczego uważa za zasadne "związania" Prezesa ZUS orzeczeniem komisji lekarskiej – naruszył wskazane w skardze przepisy prawa procesowego.
Powyższe stanowisko skargi kasacyjnej – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – należy uznać za błędne.
Przede wszystkim wskazać należy, iż świadczenie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest umiejscowione w systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten nie stanowi zatem – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia, która nie pozostaje w żadnym związku z regulacjami systemowymi zawartymi w pozostałych przepisach ustawy o emeryturach i rentach. Wyjątkowość świadczeń przewidzianych w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, polega w szczególności na tym, że są one finansowane z budżetu państwa, a decyzje o ich przyznaniu są oparte na uznaniu administracyjnym. Uznanie to nie oznacza jednakże pozostawienia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody w tym zakresie. Ustawodawca w tym przepisie wyraźnie wskazuje, że świadczenia takie mogą być przyznane jedynie osobom całkowicie niezdolnym do pracy lub nie mogącym pracować z uwagi na wiek.
Pojęcie "całkowitej niezdolności do pracy" zostało zdefiniowane w przepisie art. 12 ust. 2 omawianej ustawy, zaś w świetle art. 14 tej ustawy podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, a uzależnionych od stwierdzenia niezdolności do pracy, jest orzeczenie lekarza orzecznika. W postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy Prezes ZUS nie ma możliwości weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i Komisji Lekarskiej ZUS, bo nie uprawnia go do tego żaden przepis.
Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych toczy się w trybie kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych związany jest rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi on zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) tj. podejmować wszelkie kroki niezbędne do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.
Związanie organu w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku rygorami procedury administracyjnej, w żadnym razie nie oznacza natomiast wyłączenia zastosowania przepisów ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw prawnych i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach orzeczono na mocy art. 250 powołanej ustawy.