I OSK 424/05

I OSK 424/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Zbigniew Rausz
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Gl 783/04 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2004-11-19
I OSK 24/05 - Wyrok NSA z 2005-07-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
art. 5c pkt 2, art. 36a ust. 5
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Jeśli przepis art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1997 nr 67 poz. 329 ze zm./ powierza sprawy powołania komisji konkursowej, a w tym także desygnowanie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, organowi wykonawczemu gminy /a więc stanowi inaczej/, to nie ma zastosowania domniemanie kompetencji rady gminy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Gl 783/04 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 2 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie powołania komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 2 sierpnia 2004 r. (...) 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy Miasta L. kwotę 360 /słownie trzysta sześćdziesiąt/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 listopada 2004 r. IV SA/Gl 783/04 oddalił skargę Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 2 sierpnia 2004 r. (...) w sprawie powołania komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył motywy organu nadzoru, który stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta L. (...) z dnia 12 maja 2004 r. powołującego komisję konkursową, jako sprzecznego z art. 36a ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty i par. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy w komisji konkursowej w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewoda Ś. wskazał, iż stosownie do art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący placówkę publiczną powołuje komisję, w skład której wchodzi m.in. trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Z uwagi na to, że przepisy nie upoważniają organu wykonawczego gminy do wyłonienia przedstawicieli jednostki samorządu terytorialnego do składu takiej komisji Wojewoda uznał, iż z domniemania zamieszczonego w art. 18 ust. 1 ustawy wynika, że organem uprawnionym do desygnowania przedstawicieli organu prowadzącego jest rada gminy. W przeciwnym wypadku organ wykonawczy łączyłby w swoim ręku kompetencje wykonawcze i stanowiące. Rada Miasta L. w dniu 29 kwietnia 2004 r. podjęła uchwałę w sprawie powołania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do składu komisji konkursowej do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 im. J. Ch. R. w L., której nieważność stwierdził Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 4 czerwca 2004 r. W konsekwencji komisja konkursowa nie została powołana zgodnie z prawem. Dodatkowo Wojewoda Ś. zarzucił organowi wydającemu przedmiotowe zarządzenie naruszenie par. 2 wspomnianego powyżej rozporządzenia, gdyż przewodniczącego komisji konkursowej w myśl tego przepisu wyznacza organ prowadzący szkołę lub placówkę spośród członków komisji.
Zarządzeniem (...) z dnia 18 sierpnia 2004 r. Burmistrz Miasta L. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś., wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ zarządził zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. (...) z dnia 2 sierpnia 2004 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina L. wniosła o uchylenie wskazanego rozstrzygnięcia Wojewody, jako sprzecznego z prawem. Zdaniem skarżącej Wojewoda wydając akt nadzoru naruszył art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowe zarządzenie wydane zostało w oparciu o uchwałę (...) Rady Miasta L. z dnia 29 kwietnia 2004 r. desygnującą do Komisji Konkursowej przedstawicieli organu prowadzącego szkołę oraz wskazano na okoliczności uzasadniające prawidłowość jej podjęcia. Nadto strona skarżąca podnosi, że kompetencje do powołania trzech przedstawicieli do komisji należą do organu prowadzącego szkołę a nie do Rady Miasta, a stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż domniemywa się, że desygnowanie należy do kompetencji Rady jest bezzasadne, gdyż Rada Miejska miałaby taką kompetencję, gdyby inna ustawa nadawała jej takie prawo. Ponadto zaznaczono, że przedstawiciel Kuratorium Oświaty stwierdził, że konkurs został przeprowadzony w sposób prawidłowy, a w wyniku przeprowadzonego konkursu powierzono wyłonionej tą drogą osobie stanowisko dyrektora szkoły.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu nadzoru.
Uprawnienie do powołania komisji należy, zdaniem Sądu, do organu wykonawczego gminy.
Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący placówkę publiczną, jaką jest szkoła powołuje komisję konkursową w składzie: po 3 przedstawicieli organu prowadzącego szkołę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, po 2 przedstawicieli rady pedagogicznej i rodziców oraz po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Po myśli art. 5c pkt 2 wskazanej wyżej ustawy do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta należy realizacja zadań wynikających z postanowień art. 36a ust. 5 tej ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało stanowisko, że organ gminy jako organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej w określonym składzie, co oznacza, że wyznaczeni przez dany podmiot przedstawiciele do składu komisji zostają do niej imiennie powołani /wyrok NSA z 7 października 1997 r. II SA/Wr 795/97 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 1998 nr 3 poz. 86/. Oznacza to, że przed powołaniem komisji, organ ten winien sprawdzić umocowanie przyszłych członków do reprezentowania wymienionych w art. 36a ust. 5 powoływanej ustawy organów i podmiotów. Przytoczony przepis nie przyznaje wójtowi prawa wyboru przedstawicieli organu prowadzącego szkołę /zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2003 r. II SA/Ka 2126/03 - nie publ., czy też wyrok z 19 września 2003 r. II SA/Po 1438/03 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2005 nr 2 poz. 44/.
Z przytoczonych przepisów i orzecznictwa Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodzi, że organem uprawnionym do wyznaczenia przedstawicieli reprezentujących organ prowadzący szkołę w myśl zasad określonych w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest rada gminy.
Zdaniem Sądu należy odróżnić dwa zagadnienia, które jak się wydaje strona skarżąca utożsamia. Otóż, czym innym jest wybór samej komisji konkursowej, a czym innym jest wybór przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do takiej komisji. Zadaniem burmistrza miasta, jako organu wykonawczego gminy jest powołanie komisji konkursowej w składzie zaproponowanym przez powołane do tego organy i podmioty. W tym zakresie organ wykonawczy gminy ma ograniczone możliwości, ponieważ jest związany stanowiskiem organów i podmiotów desygnujących. Z kolei zadaniem organu stanowiącego i kontrolnego w gminie jest wybranie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do tej komisji. Wprowadzenie takiego unormowania skutkuje tym, że kompetencje wykonawcze przysługują burmistrzowi jako organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, a kompetencje stanowiące służą radzie gminy jako organowi stanowiącemu i kontrolnemu takiej jednostki.
W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. wyeliminował uchwałę Rady Miasta z 29 kwietnia 2004 r. wprawdzie nie z powodu naruszenia kompetencji lecz z powodu dopuszczenia się uchybień procesowych.
Skoro organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tej uchwały i Gmina L. nie skorzystała z możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, po upływie terminu do skorzystania z tego prawa rozstrzygnięcie Wojewody Ś. stało się prawomocne. W tym stanie prawnym i faktycznym organ nadzoru zobowiązany został do uruchomienia kolejnego postępowania nadzorczego dotyczącego tym razem zarządzenia Burmistrza Miasta L. z dnia 12 maja 2004 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 im. J. Ch. R. w L. Z tego też powodu organ ten wystąpił o przekazanie przedmiotowego zarządzenia Burmistrza Miasta L. pismem z dnia 29 czerwca 2004 r., a pismem z dnia 23 lipca 2004 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Sąd przyjął, że skoro została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała desygnująca trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, to tym samym zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie powołania komisji konkursowej jest obarczone wadą, gdyż jest ono wydane w oparciu o uchwałę, której już nie ma w obrocie prawnym. W tej sytuacji prawnej i faktycznej organ nadzoru nie miał innej możliwości jak stwierdzić nieważność przedmiotowego zarządzenia.
W odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. z 4 czerwca 2004 r. Sąd nie mógł się zajmować kontrolą jego legalności, gdyż wykracza to poza przedmiot postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta L., reprezentowana przez radcę prawnego Czesława R., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.
Bezzasadnym jest - zdaniem skarżącego - powoływanie się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszelkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o systemie oświaty w art. 36a ust. 5 stanowi, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową. Wiadomym jest, iż w tym przypadku organem tym jest burmistrz. Kompetencja rady uzasadniona byłaby wówczas, gdyby nie treść art. 36a ust. 5 tej ustawy.
Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się na domniemaniu kompetencji Rady Miasta, gdyż zostały one przyporządkowane burmistrzowi. Nie jest także uzasadnione powoływanie się na niepublikowane wyroki NSA, które dotyczyły konkretnej sprawy.
Prezentowany przez gminę pogląd potwierdzają dwa pisma Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz pismo Biura Prawnego Rządowego Centrum Legislacji, załączone do skargi kasacyjnej, a także praktyka stosowana w tym sprawach w województwie śląskim.
Postępowanie organu nadzoru w tej sprawie skarżąca gmina wiąże z niedopuszczeniem byłego dyrektora szkoły do konkursu z uwagi na niedopełnienie wymogów formalnych, a nadto powodami natury politycznej.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzut błędnej interpretacji powołanych w niej przepisów prawa materialnego Sąd uznał za trafny.
Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1997 nr 67 poz. 329 ze zm./ w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie po trzech przedstawicieli: organu prowadzącego szkołę lub placówkę, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, rodziców i po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych.
Z przepisu art. 5c pkt 2 tej ustawy wynika, iż zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę określone m.in. w art. 36a ust. 1, 2, 4, 4a, 5, 6 i 9 wykonuje odpowiednio wójt, burmistrz /prezydent/, zarząd powiatu, zarząd województwa.
Przypisane wójtowi, burmistrzowi kompetencje obejmują więc także określone w art. 36a ust. 5 pkt 1a, czyli powołanie trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Przemawia za tym zarówno wykładnia gramatyczna, jak i systemowa. Wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku i rozstrzygnięciu nadzorczym prowadziłaby do przyjęcie, że w ramach jednego przepisu regulującego powołanie komisji konkursowej pojęcie organu występowałoby w dwóch znaczeniach, raz jako organu wykonawczego gminy, zaś w przypadku powołania przedstawicieli jako organu stanowiącego.
Dokonana nowelizacja, nadająca przepisom wyżej wskazane brzmienie, usunęła istniejące poprzednio wątpliwości; zatem ustawodawca powierzył kompetencje w zakresie powoływania komisji konkursowej w całości wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi miasta.
Powyższa wykładnia ma wpływ na ocenę stosowania przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jeśli więc przepis art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty powierza sprawy powołania komisji konkursowej, a w tym także desygnowanie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę organowi wykonawczemu gminy /a więc stanowi inaczej/, to nie ma zastosowania domniemanie kompetencji rady gminy.
W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w skardze kasacyjnej należało uznać za trafny.
Błędnym jest w związku z tym pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż po stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miasta L. (...) z dnia 29 kwietnia 2004 r., desygnującej trzech przedstawicieli do komisji konkursowej, zarządzenie Burmistrza z dnia 12 maja 2004 r. w sprawie powołania komisji konkursowej jest obarczone wadą, jako wydane w oparciu o uchwałę, której nieważność stwierdzono. Zarządzenie to bowiem - jak wynika z akt - powoływało do składu komisji 3 przedstawicieli wyznaczonych uprzednio przez Burmistrza. Po wyeliminowaniu wadliwej uchwały Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2004 r. pozostał w obrocie akt wydany przez Burmistrza, będący podstawą uchwały Rady Miasta, która jak wynika z materiałów sprawy wybrała jako przedstawicieli osoby wskazane przez Burmistrza Miasta.
Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 i 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 2 sierpnia 2004 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i 200 powołanej ustawy.