I OSK 1177/11

I OSK 1177/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 857/10 - Postanowienie NSA z 2011-06-30
II SA/Bk 120/10 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2010-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151 w zw. z art. 154 i art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 2 i art. 113 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 35 § 3 i art. 100 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 120/10 w sprawie ze skargi J. B. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2005r. w sprawie SA/Bk 1348/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 kutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 120/10 oddalił skargę J. B. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie SA/Bk 1348/03.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Decyzją z dnia 29 października 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy w Sokółce, na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U Nr 22, poz. 99) zatwierdził projekt podziału kilkudziesięciu działek położonych w S. między ulicami: P., G., M., G. i K. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz stwierdził przejście z mocy prawa na własność Państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulicy, oznaczonych jako dz. nr (...). Podziałem objęto byłą nieruchomość oznaczoną jako dz. nr (...), co do której jako właściciel wpisany był w ewidencji gruntów W. B., a także dz. nr (...) – stanowiąca własność M. G.
Na wniosek J. B. – następcy prawnego W. B. i nabywcy masy spadkowej po M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 19 maja 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji z dnia 29 października 1987 r. o zatwierdzeniu projektu podziału w części dotyczącej działek nr (...) i (...) z powodu rażącego naruszenia przepisów dotyczących zapewnienia udziału w postępowaniu osobom będącym stronami oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 19 września 2003 r. uchyliło swoją decyzję z dnia 19 maja 2003 r. w całości i stwierdziło nieważność decyzji o podziale nieruchomości leżących w granicach terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, położonych w S. między ulicami: P., G., M., G. i K. - w części stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulicy oznaczonych jako dz. nr (...). W pozostałej części Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o podziale. Organ wyjaśnił, że o postępowaniu podziałowym zostały powiadomione osoby, których prawa do nieruchomości były ujawnione w księgach wieczystych lub w ewidencji gruntów. Natomiast brak powiadomienia J. B. i spadkobierców M. G. może być oceniany tylko jako przesłanka wznowieniowa.
Na skutek skargi J. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt SA/Bk 1348/03 uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2003 r. uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania. Sąd stwierdził, że zarówno w pierwszym jak i w drugim postępowaniu przed Kolegium nie brały udziału wszystkie osoby będące stronami. Jak ustalono w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, większość uczestników postępowania podziałowego zmarła przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na braki dokumentacji dotyczącej wydania decyzji podziałowej, której unieważnienia dotyczyło postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku, a także na sprzeczności w treści dokumentów (oznaczenia działek w uchwale Rady Narodowej Miasta i Gminy Sokółka z 19 września 1986 r. i w decyzji zatwierdzającej podział z 29 września 1987 r. Sąd nie podzielił też stanowiska Kolegium w kwestii braku przesłanki nieważności decyzji o podziale (decyzja została skierowana do W. B., który nie był stroną postępowania nieważnościowego, ponieważ nie był już właścicielem nieruchomości). Sąd zgodził się natomiast z organem co do oceny prawnej w kwestii przejścia własności gruntu pod ulicę. Takiego "automatycznego" skutku art. 16 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie przewidywał.
Postanowieniem z dnia 24 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zawiesiło z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na rozpatrzeniu przez Wojewodę Podlaskiego wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka z dnia 7 lipca 1983 r., którą dokonano wywłaszczenia m. in. nieruchomości nr (...) i nr (...). Kolegium ustaliło, że podziałem z 1987 roku została objęta w całości działka (...) wywłaszczona od W. B. decyzją z 7 lipca 1983 r. W stosunku do decyzji wywłaszczeniowej toczy się aktualnie postępowanie o stwierdzenie jej nieważności zainicjowane wnioskiem J. B.. Wojewoda Podlaski decyzją z 25 października 2007 r. stwierdził jej nieważność, zaś Minister Infrastruktury decyzjami z 31 marca 2009 r. i z 18 czerwca 2009 r. stwierdził z kolei nieważność decyzji Wojewody Podlaskiego o stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Sprawa jest więc przedmiotem postępowania przed Wojewodą Podlaskim, a jej rozstrzygnięcie (stwierdzenie nieważności ze skutkiem ex tunc) może mieć wpływ na ustalenie stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale. Wniosek J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu, co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 października 2009 r. W piśmie zawierającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wezwał również organ do usunięcia stanu bezczynności w postępowaniu, który – jego zdaniem – będzie miał miejsce na skutek utrzymania w mocy kwestionowanego postanowienia o zawieszeniu. Wskazał, że w takim przypadku wraz ze skargą na postanowienie o zawieszeniu złoży skargę na bezczynność. Wezwał przy tym do terminowego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 maja 2005 r. sygn. akt SA/Bk 1348/03.
Na postanowienie Kolegium z dnia 15 października 2009 r. i jednocześnie na bezczynność w terminowym załatwieniu sprawy i wykonaniu wyroku sądowego J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu bezczynności podniesiono, że zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc i przewidzianych na załatwienie sprawy.
Na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. skarżący sprecyzował, że skarga dotyczy niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 maja 2005 r. sygn. akt SA/Bk 1348/03 i wniósł o ukaranie organu grzywną w wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia. Uzasadniając zarzut bezczynności (obok innych zarzutów dotyczących błędnie, jego zdaniem, ustalonych okoliczności doręczenia korespondencji i upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wskazał, że dostrzeżone przez organ zagadnienie wstępne nie ma w ogóle znaczenia dla sprawy, która powinna być wyjaśniona merytorycznie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej lub komunalizacyjnej z 2001 r., jak również przez doprowadzenie do zgodności zapisów w księgach wieczystych z zapisami w ewidencji gruntów. Sąd dopuścił J. B. tymczasowo do postępowania w charakterze pełnomocnika brata R. B. oraz stwierdził brak podstaw do łącznego rozpoznania niniejszej sprawy oraz sprawy ze skargi ww. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, którą J. B. złożył w dniu rozprawy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym.
Pełnomocnik organu ustosunkował się do stanowiska J. B. w przedmiocie sprecyzowania wniesionej skargi nie jako skargi na bezczynność, ale jako skargi na niewykonanie wyroku. Wniósł o jej odrzucenie, bowiem dotyczy postępowania, które ostatecznym postanowieniem zostało zawieszone. Alternatywnie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi na wypadek uznania, że jest ona dopuszczalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wyroku Sądu i ukaranie tego organu grzywną. Sąd nie podzielił zarzutów odnoszących się do nieuzasadnionego przedłużania postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka z 29 października 1987 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i stwierdzenia przejścia na Skarb Państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulicy. Również z urzędu sąd nie dopatrzył się w prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowaniu takich poważnych uchybień, które uzasadniałyby wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Z punktu widzenia art. 154 § 1 P.p.s.a., w ocenie Sądu, chodzi o sytuację, w której organ po wydaniu prawomocnego wyroku nie wydaje decyzji w przewidzianym prawem terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest uzasadniona. Terminy załatwienia sprawy określone w K.p.a. liczyć należy od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd nie może wymierzyć grzywny, w sytuacji nieterminowego załatwienia sprawy, jeśli zwłoka była uzasadniona. Sąd podzielił pogląd, że do terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 Kpa (vide wyrok NSA z 26.02.2008 r., I OSK 1529/07, Lex nr 453494, WSA w Warszawie z 13.10.2006 r., VI SA/Wa 1636/06, Lex nr 264609 oraz WSA w Gdańsku z 22.11.2007 r., II SA/Gd 485/07). Prawidłowe procedowanie w sytuacji, gdy organ z przyczyn wymienionych w art. 35 § 5 K.p.a. nie jest w stanie dochować ustawowych terminów załatwienia sprawy, zakłada również konieczność informowania strony, w trybie art. 36 K.p.a. o każdym przypadku uchybienia terminowi, z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, także wówczas, gdy zwłoka ma miejsca z przyczyn niezależnych od organu.
W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca sytuacja uzasadniająca wymierzenie organowi grzywny. W dacie wniesienia skargi tj. 18 listopada 2009 r. postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym pozostawało zawieszone prawomocnym postanowieniem z 24 września 2009 r. Zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a więc także terminów na załatwienie sprawy wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. Dotyczy to także terminu załatwienia sprawy po wyroku uchylającym. Skutkowało to tym, że w dacie wnoszenia skargi niezałatwienie sprawy znajdowało swoje usprawiedliwienie właśnie w zawieszeniu postępowania, co wyłączało możliwość skutecznego zarzutu pozostawania organu w zwłoce. Sąd w postępowaniu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. nie miał przy tym możliwości poddania przedmiotowego postanowienia o zawieszeniu ocenie z punktu widzenia legalności. Sąd dodał, że wyrokiem z 18 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Bk 785/09 oddalił skargę J. B. na postanowienie z 15 października 2009 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia o zawieszeniu oceniając je jako legalne. Również ocena procedowania przez organ w całym okresie prowadzenia postępowania po wyroku kasacyjnym z 24 maja 2005 r., tj. od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku kasacyjnego do daty wniesienia skargi, a nie tylko w momencie złożenia skargi, nie pozwala, zdaniem składu orzekającego, wymierzyć grzywny na podstawie art. 154 P.p.s.a. Z akt wynika, że akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem ze sprawy SA/Bk 1348/03 wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 9 grudnia 2005 r. Wówczas organ podjął następujące czynności:
- 22 grudnia 2005 r. poinformował J. B. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter,
- od 27 grudnia 2005 r. do lutego 2006 r. – analizował akta sprawy cywilnych powiązanych ze sprawą podziałową wypożyczone z sądów powszechnych,
- 21 lutego 2006 r. – złożył wniosek do WSA w Białymstoku o wypożyczenie akt SA/Bk 1348/03 celem ustalenia kręgu stron postępowania,
- 16 lutego 2006 r. – złożył wniosek do Starosty Sokólskiego o udzielenie informacji dotyczących numeracji działek podlegających podziałowi w 1987 r. i ich aktualnych właścicieli (odpowiedź wpłynęła 7 marca 2006 r.),
- 8 marca 2006 r. – poinformował strony, że z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy zostanie ona załatwiona do dnia 9 maja 2006 r.,
- 31 marca 2008 r. – wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania na wniosek J. B. z uwagi na pobyt na internacji,
- 22 kwietnia 2008 r. i 13 lutego 2008 r. - poinformował odpowiednio Sąd Rejonowy w Sokółce oraz MSWiA, że postępowanie nadal pozostaje zawieszone i strona nie złożyła wniosku o jego podjęcie,
- 12 lutego 2009 r. – wpłynął wniosek J. B. o podjęcie postępowania,
- 26 lutego 2009 r. – organ poinformował J. B., że z uwagi na konieczność sporządzenia wykazu synchronizacyjnego postępowanie zostanie zakończone w późniejszym terminie – do 15 czerwca 2009 r.,
- 15 czerwca 2009 r. – powiadomił J. B. o niewykonaniu wykazu synchronizacyjnego i przesunięciu terminu załatwienia sprawy do 20 sierpnia 2009 r.,
- 30 lipca 2009 r. – wpłynięcie wykazu synchronizacyjnego,
- 04 sierpnia 2009 r. – zwrócił się do Starosty o przedstawienie wykazu aktualnych właścicieli działek objętych w 1987 r. podziałem (otrzymano odpowiedź 12 sierpnia 2009 r.),
- 13 sierpnia 2009 r. – zawiadomił J. B. w trybie art. 36 K.p.a. wyznaczając termin załatwienia sprawy do 20 października 2009 r.,
- 3 września 2009 r. – zwrócił się do stron postępowania o informację o spadkobiercach właścicieli działek,
- 24 września 2009 r. – wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na toczące się przed Wojewodą Podlaskim postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r.,
- 15 października 2009 r. – postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania,
- 18 listopada 2009 r. – J. B złożył skargę na bezczynność sprecyzowaną następnie na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. jako skarga w trybie art. 154 P.p.s.a. na niewykonanie wyroku.
Zdaniem Sądu, powyższy sposób postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 1987 r. nie pozwala na stwierdzenie, że miało miejsce nieusprawiedliwione pozostawanie organu w zwłoce, uzasadniające wymierzenie grzywny. Wyjątkowo skomplikowany stan faktyczny sprawy, konieczność ustalenia szeregu okoliczności, w tym zmian numerów geodezyjnych podzielonych działek i ustalenia adresów spadkobierców kilkudziesięciu osób na przestrzeni ponad dwudziestu lat. Poza tym postępowanie było zawieszone w okresie od 31 marca 2006 r. do lutego 2009 r. z powodów pozostających po stronie skarżącego, zaś w trakcie zawieszenia organ miał istotnie ograniczoną możliwość działania (do czynności niezbędnych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego – art. 102 K.p.a.). W ocenie Sądu opisane wyżej czynniki usprawiedliwiają niewykonanie wyroku i należało uznać, że mieściły się w przyczynach usprawiedliwiających i przerywających bieg terminów do załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 3 K.p.a. Również dochowano obowiązku informowania o przyczynach niezałatwienia sprawy.
Ponadto Sąd wskazał, że wniesienie skargi na niewykonanie wyroku w sytuacji uprzedniego zawieszenia postępowania przez organ nie czyni skargi niedopuszczalną, wbrew wnioskowi pełnomocnika organu o jej odrzucenie. Wymierzenie grzywny ma charakter represji, za stan ignorowania orzeczenia sądu. W postępowaniu ze skargi o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. sąd bada merytorycznie terminowość prowadzenia postępowania od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku kasacyjnego. Stąd brak podstaw do odrzucenia skargi wniesionej w trybie art. 154 P.p.s.a. w przypadku oceny, że organ nie pozostawał w bezczynności.
Zdaniem Sądu, brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o otwarcie rozprawy. Argumentacja stanowiąca uzasadnienie przedmiotowego wniosku nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem dotyczyła legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, a więc pozostawała poza przedmiotem sprawy niniejszej, którym była ocena przyczyn niezałatwienia sprawy po wyroku z 24 maja 2005 r. w sprawie SA/Bk 1348/03.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. B., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucił:
1) obrazę art. 151 w zw. z art. 154 § 1 P.p.s.a. w następstwie tego, że Sąd niezasadnie oddalił skargę, która była oczywiście zasadna, albowiem od daty wniesienia skargi do dnia wydania wyroku minął termin dwóch miesięcy i na załatwienie sprawy przeniesionej przed inny organ administracyjny (art. 35 § 3 K.p.a.), a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych kroków zmierzających do ponaglenia organu, nie było zorientowane czy w ogóle ten organ rozpatruje zagadnienie wstępne i nie podjęło zawieszonego postępowania (art. 100 § 2 K.p.a.), co świadczy o działaniu dla zwłoki dla uchylenia się od wydania decyzji i tym samym wykonania wyroku, zaś nie uwzględnienie tych okoliczności przez Sąd miało wpływ na treść wyroku;
2) obrazę art. 134 § 1 P.p.s.a. mającą wpływ na treść wyroku, przez niezasadne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uwzględniając art. 100 § 2 K.p.a. w kontekście działań zmierzających do prawidłowego wykonania wyroku i zapobieżenie szkody dla interesu społecznego;
3) obrazę art. 133 § 2 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. mającą wpływ na treść wyroku, a polegającą na braku formalnego rozpoznania wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo i wyrokowanie przy niedostatecznie wyjaśnionej sprawie.
Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, nadto rozpoznanie sprawy wraz ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Bk 785/09.
Argumentując podniesione zarzuty skarżący wskazał, że w momencie rozpoznawania skargi przez sąd zawieszone postępowanie powinno być podjęte na nowo i zmierzać do merytorycznego zakończenia sprawy. Tymczasem organ odmówił ostatecznie podjęcia zawieszonego postępowania, a skarżący zaskarżył to postanowienie Sądu (sygn. akt II SA/Bk 186/10). Pełnomocnik organu nie orientował się, na jakim etapie rozpoznania jest zagadnienie wstępne. Ponadto organ nie zgłosił akcesu do sprawy Wojewody Podlaskiego celem uzyskania informacji o terminie i sposobie załatwienia sprawy stanowiącej zagadnienie wstępne. Świadczyło to o tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawieszając postępowania i korzystając z uchybienia skarżącego w terminowym złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie zawieszenia postępowania, nie zamierza zakończyć sprawy merytorycznie przed datą przedawnienia, tj. 30 lat od daty wydania decyzji z 1987 r. ze skutkiem nabycia przez Skarb Państwa prawa do zasiedzenia.
Nie zwalnia to Sądu od oceny intencji organu zawieszającego postępowanie, a w szczególności, czy nie nastąpiło to dla zwłoki i w celu powstrzymania się od wydania decyzji. W tym kontekście nie można podzielić stanowiska, że zawieszenie postępowania nastąpiło w celu dopełnienia staranności dla wydania prawidłowej decyzji. Skarżący zauważa, że ustawodawca w art. 99 i 100 K.p.a. nakazuje organowi podejmowanie niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, a w sytuacji nadzwyczajnej rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. W tym kontekście Sąd nie dokonał z urzędu kontroli zachowania skarżonego organu. Skarżący wskazał, że postępowania sądowe i administracyjne są notorycznie zawieszane lub następuje bezczynność. Świadczy to o uchylaniu się od merytorycznego załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego wzmianka Sądu, że nie znalazł podstaw do otwarcia zamkniętej rozprawy na nowo, nie stanowi rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, który powinien być załatwiony w formie odrębnego postanowienia. Wniosek ten nie zmierzał do zbadania legalności zawieszenia postępowania lecz wykazania, że sprawa nie zostanie nigdy załatwiona wskutek zawieszenia postępowania. Koresponduje to z zarzutem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie interesuje się przebiegiem postępowania przed innymi organami w sprawach powiązanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zarzuty w niej podniesione nie są zasadne.
Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego: art. 151 w zw. z art. 154 § 1 P.p.s. a., art. 134 § 1 oraz art. 133 § 2 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. Zarzuty powyższe, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawnej w kwestii przyczyn niewydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 1987 roku. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z oceną Sądu, że zwłoka w postępowaniu organu jest usprawiedliwiona okolicznościami nie leżącymi po stronie organu, gdy tymczasem, jak twierdzi skarżący, Samorządowe Kolegium Odwoławcze "nie zamierza zakończyć tej sprawy merytoryczną decyzją przed datą materialnego przedawnienia postępowania, tj. 30 lat od daty wydania decyzji z 1987 r., ze skutkiem nabycia przez Skarb Państwa prawa do zasiedzenia".
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że stosownie do treści art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia organowi grzywny. Analizując treść uregulowania zawartego w art. 154 § 1 P.p.s.a. należy zauważyć, że przewidziana w nim możliwość wymierzenia przez sąd grzywny organowi pozostającemu w zwłoce w wykonaniu orzeczenia sądu, nie zakłada w żadnym razie automatyzmu w zastosowaniu przez sąd tej sankcji, jeśli tylko strona – po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku - wniesie skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, a sąd stwierdzi, iż upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę strony opartą na przesłankach określonych w art. 154 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 426/05 (Lex nr 198147), a także w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 201/09 (niepublikowany) stwierdzając, iż wymierzenie organowi grzywny może mieć miejsce tylko wtedy, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela.
Przedmiotem sprawy, w której skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Białymstoku brak działania po uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 maja 2005 r., jest ocena legalności pod kątem przesłanek nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości wydanej 29 października 1987 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wiąże się z koniecznością ustalenia przede wszystkim stanów prawnych nieruchomości objętych podziałem sprzed ponad dwudziestu lat. Ustalenie praw majątkowych przysługujących właścicielom kilkudziesięciu nieruchomości objętych podziałem wymaga żmudnych działań dotyczących ustalenia następców prawnych po ówczesnych właścicielach, co uwzględniając ponadto zmiany w przepisach prawa, w strukturze organów administracji publicznej oraz ich kompetencji, stawia przed organem prowadzącym to postępowanie trudne zadanie. Trzeba ponadto mieć na uwadze, że równocześnie z inicjatywy J. B. toczą się inne postępowania dotyczące sprawy podziału nieruchomości z 1987 r., w związku z czym akta administracyjne nie mogły pozostawać w wyłącznej dyspozycji skarżonego organu.
Oceniając zatem zarzuty skargi kasacyjnej świetle tego stanu sprawy należy wziąć pod uwagę, iż jak wynika z niekwestionowanych ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po otrzymaniu prawomocnego wyroku z dnia 24 maja 2005 r. wraz z aktami sprawy, co miało miejsce 9 grudnia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podejmowało systematycznie czynności procesowe wyjaśniające stan sprawy, informując skarżącego o przyczynach przedłużania się postępowania. W okresie od 22 grudnia 2005 r. do 24 września 2009 r. organ nie pozostawał więc w zwłoce. W dniu 24 września 2009 r. Kolegium wydało postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na toczące się z wniosku J. B. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, której dotyczył podział dokonany decyzją z 1987 roku. Nie ulega wątpliwości, że wynik postępowania w sprawie nieważności wywłaszczenia ma prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nieważności decyzji o podziale.
Za nieuzasadniony należy uznać pogląd skarżącego, że działając prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po wydaniu przez sąd wyroku uchylającego, obowiązane było załatwić sprawę w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., nawet w sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia pozostawało zagadnienie wstępne. Należy podkreślić, że zawieszenie postępowania administracyjnego w zasadniczy sposób ogranicza możliwość podejmowania przez organ prowadzący to postępowanie działań procesowych w sprawie. Zgodnie z art. 102 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować tylko czynności niezbędne dla zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Nie ma sporu co do tego, że tego rodzaju zagrożenia wymagające niezbędnych działań organu nie miały miejsca. Natomiast w myśl art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów procesowych przewidzianych w K.p.a., w tym terminów załatwienia sprawy przez organ administracji. Zawieszenie postępowania, które najpierw na okres około jednego roku zastosowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wniosek skarżącego, a potem z urzędu, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, wyklucza zarzut bezczynności organu w tych okresach. Nie doszło zatem do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 151 w związku z art. 154 § 1 P.p.s.a. na skutek tego, że Sąd nie znajdując podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak wnosił skarżący, wniesioną w tym przedmiocie skargę oddalił. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że nie zachodzi niewykonanie wyroku sądu przez organ, tj. sytuacja pozostawania organu w bezczynności po wyroku uchylającym uprzednie decyzje organu, co mogłoby uzasadniać wymierzenie organowi grzywny przez sąd w myśl art. 154 § 1 P.p.s.a.
Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznał sprawę w jej granicach stosownie do treści tego przepisu. Sąd naruszyłby art. 134 § 1, gdyby w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 P.p.s.a. oceniał zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do czego zmierzał skarżący we wniesionej do Sądu skardze.
Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 133 § 2 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że powody przytoczone we wniosku skarżącego o otwarcie zamkniętej rozprawy w dniu 18 lutego 2010 r. w celu przeprowadzenia przez Sąd proponowanych we wniosku dowodów, nie dotyczyły przedmiotu rozpoznawanej przez Sąd sprawy, ale żądania zbadania przez Sąd zasadności prawomocnego już postanowienia o zawieszeniu postępowania. Odniesienie się do tego wniosku, w istocie niedopuszczalnego, nie wymagało wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odrębnego postanowienia.
W świetle przedstawionych rozważań wniesiona skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.