I OSK 420/20

I OSK 420/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 506/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-11-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 998
art. 80 ust. 1a
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 506/19 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 506/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi K. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 15 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu 29 listopada 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dodatku wychowawczego na małoletnią J. K.
Decyzją z dnia 15 lutego 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że strona wystąpiła o dodatek wychowawczy, który przysługuje na każde dziecko do ukończenia 18 roku życia umieszczone w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka na podstawie orzeczenia sądu. Z akt sprawy wynika zaś, że postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia umieścił małoletnią w trybie natychmiastowym pod bieżącą pieczą strony, co w ocenie organu nie jest tożsame z umieszczeniem w rodzinie zastępczej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.
Decyzją z dnia 29 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko w niej zawarte.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła naruszenie postanowień Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, podkreślając, że od momentu hospitalizacji opiekuna prawnego, tj. od dnia 17 października 2018 r. sprawuje opiekę nad małoletnią i ponosi wszelkie koszty jej utrzymania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę za nieprawidłowe uznał stanowisko organów, że dodatek wychowawczy przyznawany na podstawie art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.) będzie należał się skarżącej dopiero od daty wydania postanowienia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, a nie od daty wydania postanowienia udzielającego zabezpieczenia poprzez powierzenie stronie skarżącej sprawowania bieżącej pieczy nad małoletnią.
Sąd zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi, VII Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowił w trybie natychmiastowym tymczasowo umieścić małoletnią pod bieżącą pieczą jej ciotki K. C. Sąd uznał, że dobro dziecka jest zagrożone, ponieważ kwestia bieżącej pieczy nad małoletnią pozostaje nieuregulowana. Dlatego, w trosce o dobro małoletniej i w celu zapewnienia jej bezpieczeństwa oraz należytej bieżącej opieki, orzekł na podstawie art. 569 § 2 K.p.c., art. 109 § 1 K.r.o. w zw. z art. 730 § 1 i § 2 K.p.c., art. 7561 K.p.c. i art. 755 § 1 pkt 4 K.p.c. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika ponadto, że skarżąca sprawuje bieżącą pieczę nad małoletnią, jest także w trakcie kompletowania dokumentacji niezbędnej do zostania niezawodową rodziną zastępczą dla małoletniej.
Wprawdzie w przywołanym orzeczeniu Sąd Rejonowy nie posłużył się określeniem "umieścić małoletniego w rodzinie zastępczej", to jednak w ocenie Sądu, opisane orzeczenie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 K.r.o.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2019 r., poz. 111 ze zm.) z Konstytucją w sytuacji, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, i naruszenie tym samym zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;
b) art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 81 ust. 1 i w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez błędną wykładnię, bowiem przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zakresie w jakim ustanawiają kryteria podmiotowe przyznania dodatku wychowawczego nie naruszają konstytucyjnej ochrony praw dziecka, a określenie podmiotów które są uprawnione do tego świadczenia jest jasne, zrozumiałe i nie wymaga dodatkowej wykładni celowościowej;
c) art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z normy tej nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do dodatku wychowawczego;
d) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 81 ust. 1 i w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez błędną wykładnię, bowiem przepisy ww. ustawy w zakresie w jakim ustanawiają kryteria podmiotowe przyznania dodatku wychowawczego nie naruszają zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji;
e) art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy norma ta nie odnosi się do dodatku wychowawczego, a gwarancje z niej wynikające zrealizowane zostały poprzez postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z dnia 23 listopada 2018 r. w sprawie o sygn. akt VII Nsm 1689/18;
f) art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy z normy tej nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do dodatku wychowawczego;
g) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z normy tej nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do dodatku wychowawczego;
h) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;
i) art. 81 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 i w zw. z art. 35 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż tymczasowe oddanie dziecka pod bieżącą pieczę na czas prowadzonego postępowania sądowego jest równoznaczne z umieszczeniem tego dziecka w rodzinie zastępczej;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i tym samym zaniechanie zawieszenia postępowania;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;
c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niespójność wskazań i oceny prawnej, zwłaszcza w pozostałych przesłankach warunkujących przyznanie świadczenia.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,
a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie;
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia;
3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego;
4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem z dnia 7 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi poinformowało, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Również skarżąca, pismem z dnia 18 lipca 2022 r., poinformowała, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Z tych względów, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 20 lipca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a przed odniesieniem się do zarzutów skargi należy wskazać, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przy czym spór jaki powstał w związku z wykładnią ww. przepisu na tle podobnego przypadku jak w niniejszej sprawie, tzn. gdy z wnioskiem o przyznanie dodatku wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy na podstawie art. 109 K.r.o. powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/21. Odnośnie analogicznych sporów dotyczących prawa do świadczenia wychowawczego, zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, a także świadczenia "Dobry Start" stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 202/19 i I OSK 203/19, z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2707/17 i I OSK 2708/17 oraz z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1620/19, a który to pogląd prawny Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przyjęta została dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy na każde umieszczone dziecko w rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Art. 80 ust. 1a, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił natomiast, że rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej dodatkiem wychowawczym. Świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka (art. 87 ust. 1 ustawy). Ponadto, stosownie do treści art. 90 ustawy w przypadku osób lub małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089), przepisy art. 80-82, 86 i 87 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2.
Sąd rodzinny przed ustanowieniem pieczy zastępczej może, w celu ochrony praw dziecka, stosownie do treści art. 109 § 2 pkt 5 K.r.o. zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. Postanowienie to ma charakter zabezpieczający.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. mającym charakter postanowienia zabezpieczającego, w ramach toczącego się postępowania o zmianę opiekuna prawnego, Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi VII Wydział Rodzinny i Nieletnich, postanowił w trybie natychmiastowym tymczasowo umieścić małoletnią J. K. pod bieżącą pieczą skarżącej. Nie było kwestionowane przez organ, że małoletnia w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dodatku wychowawczego przebywała pod opieką skarżącej, była na jej utrzymaniu i u niej przebywała. Wprawdzie w postanowieniu z dnia 23 listopada 2018 r. Sąd nie posłużył się określeniem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej", to jednakże orzeczenie w tym zakresie czyniło zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 K.r.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia. Bez znaczenia jest przy tym sformułowanie samego postanowienia. Należy zatem zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, że postanowienie zabezpieczające, wydane w trakcie toczącego się postępowania o zmianę opiekuna prawnego i rodziny zastępczej dla małoletniej należało traktować jako wydane na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 K.r.o.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą. Także sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego opisana przez organ wskazuje na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 K.r.o. Z ww. postanowienia wynika ponadto, że małoletnia faktycznie przebywała u skarżącej. Ustanowienie pieczy zastępczej, również tymczasowej, na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 K.r.o. uprawniało zatem osobę której taką pieczę powierzono do ubiegania się o przyznanie dodatku wychowawczego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy. Uznanie bowiem, że postanowienie zabezpieczające zostało wydane w toku postępowania o zmianę opiekuna prawnego i rodziny zastępczej dla małoletniej pozwala na uznanie, że wnioskodawczyni została w trybie zabezpieczenia ustanowiona czasowo rodziną zastępczą dla małoletniej.
Niezasadny jest również zarzut art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z Konstytucją.
Z art. 193 Konstytucji RP wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Należy podkreślić, że możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować jest zgodny z Konstytucją. Jak podnoszą P. Hofmański i S. Zabłocki (w Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, pkt 6.5 Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego) za powyższą tezą, czyli badaniem przez sąd czy przepis prawa który ma zastosować jest zgodny z Konstytucja, przemawia sama treść art. 193 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem skierowanie takiego pytania jest fakultatywne; sąd może się z nim zwrócić do Trybunału. Należy zgodzić się z stanowiskiem powołanych wyżej autorów, zgodnie z którym, jeżeli sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucja, ratyfikowana umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły kolizyjne. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wynika z akt sprawy istota problemu sprowadzała się do oceny charakteru prawnego wydanego w sprawie postanowienia zabezpieczającego. Brak było natomiast podstaw do uznania niekonstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Powołany art. 72 ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania dodatku wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji prawo do dodatku wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji. Prawo do dodatku wychowawczego wywodzone jest ze współstosowania ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i Konstytucji, czyli na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustawy.
Nie można się również zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt I lit. d, w którym skarżący kasacyjnie podnosi, że art. 81 ust. 1 i w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim ustanawia kryteria podmiotowe przyznania dodatku wychowawczego, nie narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Z artykułu art. 32 Konstytucji wynikają dwie istotne zasady: wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (zasada równości – ust. 1) i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (zakaz dyskryminacji – ust. 2).
W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie słusznie wywodzi, że z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to wprowadza odstępstwo od zasady równości, to różnicowanie podmiotów jest dopuszczalne, ale jak podnosi skarżący kasacyjnie warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. I tego właśnie wymogu nie spełniało kryterium przyjęte przez ustawodawcę w obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 81 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do dodatku wychowawczego osób, które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że przyjęte w ustawie rozwiązanie narusza art. 32 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadę równości, stąd też zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
W zarzutach naruszenia prawa materialnego wskazano ponadto na naruszenie przepisów Konwencji o Prawach Dziecka, tj. art. 3 ust. 1, art. 20 i art.27.
Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa (stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotna jest również treść art. 27 ust. 3 Konwencji, który to przepis stanowi, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia wskazanych przepisów Konwencji jest bezzasadny. Oczywistym jest, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do dodatku wychowawczego, takiego poglądu nie sformułował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do dodatku wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. W tym kontekście należy się w pełni zgodzić, że przyjęte rozwiązania ustawowe naruszają wskazane przepisy Konwencji, która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego.
W konsekwencji kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji nie narusza art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, bezprzedmiotowe stały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie, a fakt, że skarżący kasacyjnie prezentuje odmienne stanowisko prawne w sprawie nie oznacza wadliwości uzasadnienia. Ponadto niezasadne jest oczekiwanie przez skarżącego kasacyjnie, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się co do zgodności z Konstytucją pozostałych przepisów ustawy. Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii, która była przedmiotem sporu pomiędzy organami a skarżącą, której na mocy orzeczenia sądu powierzono sprawowanej bieżącej pieczy nad małoletnia, tj. czy jest ona osobą uprawnioną do otrzymania dodatku wychowawczego. Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. Skoro przesłanka, w oparciu o którą oparto rozstrzygnięcie o odmowie przyznania dodatku wychowawczego nie zachodziła - interpretacja pojęcia rodziny zastępczej dokonana przez organy nie została przez Sąd uwzględniona - zadaniem organów będzie przy uwzględnieniu ww. uwag dokonać oceny, czy w dacie wystąpienia ze stosownym wnioskiem zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie dodatku wychowawczego i wydać w oparciu o dokonane ustalenia stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.