I OSK 420/07

I OSK 420/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig -Maciszewska /sprawozdawca/
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Gl 492/05 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-11-08
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Izabella Kulig - Maciszewska - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 492/05 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Świerklaniec z dnia 23 marca 2005 r. nr XXXV/295/05 w przedmiocie nauczycieli oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 492/05 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 23 marca 2005 r. Nr XXXV/295/05.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...] - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6, ust. 6a, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) - przyjęła w formie załącznika Regulamin ustalania wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę [...] w 2005 r.
Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności § 12 ust. 1 załącznika do tej uchwały, zarzucając sprzeczność tego przepisu z art. 39 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela.
W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 1 dodatek funkcyjny w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły, przysługuje wicedyrektorowi od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po trzech miesiącach zastępstwa za nieobecnego dyrektora. Zdaniem organu nadzoru Rada, dokonując takiego uregulowania, w sposób niedopuszczalny zmodyfikowała przepis art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela, który stanowi, że zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie argumentując, że zaskarżony przepis dotyczy sytuacji określonej w art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty, a więc gdy zastępowanie nieobecnego dyrektora jest realizacją ustawowego obowiązku wicedyrektora szkoły. W takim przypadku wicedyrektor nie ma prawa do odrębnego dodatku, bowiem do wykonywania obowiązków dochodzi wskutek sytuacji faktycznej, tj. nieobecności dyrektora, a nie na skutek powierzenia tych obowiązków przez organ prowadzący. Przepis art. 39 ust. 1 zdanie drugie ustawy Karta Nauczyciela może, zdaniem Wójta, dotyczyć jedynie przyczyn, które powodują konieczność zmiany wynagrodzenia na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym wysokość dodatku powinna zależeć od powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że Karta Nauczyciela nie reguluje zasad przyznawania dodatku funkcyjnego. Wykaz stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy (art. 30 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy). Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181) do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora szkoły.
Natomiast organ gminy - zaznaczył Sąd - zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela posiada w tym przypadku kompetencję do określenia zarówno stawek, jak i szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku. Z przepisu § 9 załącznika do uchwały w sprawie Regulaminu ustalania wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego (...) wynika, że dodatek funkcyjny przysługuje dyrektorowi w wysokości określonej kwotowo w tabeli i przyznawany jest przez wójta gminy. Dodatek funkcyjny przysługuje również wicedyrektorowi i nie może przekraczać 60% dodatku funkcyjnego przyznanego dyrektorowi (§ 10 załącznika). Dodatek ten przyznaje dyrektor szkoły.
W świetle powyższych uregulowań prawo do dodatku funkcyjnego i warunki jego przyznawania wiąże się z powierzeniem stanowiska dyrektora oraz wicedyrektora, a co za tym idzie z zakresem obowiązków określonych dla tych stanowisk. Do ustawowych obowiązków wicedyrektora, jak słusznie zauważył organ gminy w odpowiedzi na skargę, należy zastępowanie nieobecnego dyrektora. Powyższe wynika z przepisu art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że w szkole w której utworzono stanowisko wicedyrektora, w przypadku nieobecności dyrektora nie następuje powierzenie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi, a jedynie dochodzi do zastępstwa dyrektora pod jego nieobecność. W tej sytuacji można mówić wyłącznie o wykonywaniu przez wicedyrektora obowiązków dyrektora na skutek jego czasowej nieobecności związanej z okresowym zwolnieniem od pracy. To natomiast oznacza, że wicedyrektor w związku z zastępstwem dyrektora nie nabywa uprawnienia do odrębnego dodatku funkcyjnego. Zastępstwo to mieści się bowiem w zakresie obowiązków wicedyrektora, z wykonywaniem których związane jest prawo do dodatku funkcyjnego, ustalanego w wysokości określonej w § 10 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały.
Natomiast kwestionowany przepis § 12 ust. 1 określa sytuację, w której wicedyrektorowi, na skutek przedłużenia się okresu zastępstwa, przysługuje prawo do wyższego, od określonego w § 10 ust. 1 załącznika do uchwały, dodatku funkcyjnego. Interpretacja tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że przyczyną przyznania prawa do wyższego dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora jest wykonywanie obowiązków w zastępstwie dyrektora w okresie dłuższym niż trzy miesiące. W takim przypadku zapis, że dodatek funkcyjny w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły, przysługuje wicedyrektorowi od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po trzech miesiącach zastępstwa za nieobecnego dyrektora, nie jest sprzeczny z art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Skoro bowiem zgodnie z tym przepisem zmiana wynagrodzenia ma nastąpić z pierwszym dniem miesiąca na skutek przyczyny ją powodującej, to w niniejszym przypadku taką właśnie przyczyną jest zastępowanie dyrektora w okresie dłuższym niż trzy miesiące. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru Rada w § 12 ust. 1 nie dokonała więc modyfikacji określonych ustawą terminów zmiany wysokości wynagrodzenia, wskazała natomiast przyczynę, od wystąpienia której uzależniła przyznanie wyższego dodatku funkcyjnego. W tej sytuacji zmiana wysokości wynagrodzenia następuje z pierwszym dniem miesiąca od zaistnienia wskazanej przyczyny, a zatem tak jak stanowi art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela. Regulacja § 12 ust. 1 nie wykracza również poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Wobec powyższego chybione jest twierdzenie organu nadzoru, że uregulowanie zawarte w § 12 ust. 1 doprowadzi do sytuacji, w której wicedyrektor za pełnienie funkcji dyrektora szkoły nie otrzymałby dodatku funkcyjnego.
Na marginesie już tylko można zauważyć - wskazał Sąd - że podobne rozwiązanie jak w zaskarżonym przepisie uchwały Rady, zawiera § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 22, poz. 182). W tej sytuacji kwestionowane przez organ nadzoru rozwiązanie zawarte w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały Rady, przy jednoczesnym obowiązywaniu podobnej regulacji w placówkach prowadzonych przez organy administracji rządowej uzasadnia stanowisko organu gminy o bezpodstawnym różnicowaniu sytuacji prawnej wicedyrektorów szkół w zakresie prawa do dodatku funkcyjnego znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej.
Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, tj. naruszenie art. 39 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że dopuszczalne jest przyznanie Wicedyrektorowi prawa do dodatku funkcyjnego w wysokości przysługującej dla Dyrektora od pierwszego dnia miesiąca po upływie trzech miesięcy zastępstwa za nieobecnego dyrektora.
Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 załącznika do uchwały Nr XXXV/295/05 Rady Gminy [...] z dnia 23 marca 2005 r. lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w ocenie organu nadzoru prawo do dodatku funkcyjnego w wysokości przewidzianej dla dyrektora zgodnie z art. 39 ust. 1 zdanie 2 ustawy Karta Nauczyciela przysługuje począwszy od najbliższego miesiąca po miesiącu, w którym zaczął on wykonywać funkcje dyrektora. Dodatek funkcyjny jest w założeniu dodatkiem, który przysługuje z tytułu pełnienia określonych funkcji. Przy czym bez znaczenia pozostaje kwestia, czy sprawowanie tej funkcji odbywa się na skutek jej uprzedniego powierzenia, czy też bez dokonania takiego aktu w ramach ustawowych obowiązków wicedyrektora. Istotą tego dodatku jest fakt sprawowania danej funkcji. Jeżeli więc wskutek nieobecności dyrektora zakres obowiązków wicedyrektora wzrasta w związku z pełnioną funkcją to na zasadzie automatu musi wzrosnąć wysokość jego dodatku funkcyjnego. Wykonywanie obowiązków w zastępstwie dyrektora na podstawie art. 39 ust. 7 ustawy o systemie oświaty oznacza nałożenie nowych obowiązków i poszerzenie dotychczasowego zakresu czynności wicedyrektora. O ile za dotychczasową funkcję wicedyrektor otrzymywał dodatek, to z racji poszerzenia tych obowiązków i przejęciem funkcji dyrektora musi ona nabywać prawo do dodatku funkcyjnego w wysokości przewidzianej dla dyrektora zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Rada nie mogła odmiennie uregulować tego uprawnienia, co wbrew prawu uczyniła w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały.
Punktem odniesienia przy interpretacji ogólnikowego zwrotu o zmianie wysokości wynagrodzenia "z innych przyczyn" musi być nauczycielski system wynagradzania. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela składa się on z wynagrodzenia zasadniczego i z dodatków w wysokości zależnej odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunków pracy (ust. 2 tego przepisu). Tak więc z powyższego wynika, iż ustawodawca wyróżnia dwie sytuacje faktyczne powodujące zmianę wysokości dodatku funkcyjnego, a mianowicie pierwszą w której dochodzi do powierzenia stanowiska i drugą w której jedynie odbywa się sprawowanie (pełnienie) funkcji bez uprzedniego jej powierzenia. Obie te sytuacje mogą wpływać na wysokość dodatku funkcyjnego, a tym samym powodować zmianę wynagrodzenia. Zaistnienie więc którejkolwiek z nich oznacza wystąpienie "innych przyczyn" uzasadniających zmianę wysokości wynagrodzenia dokonywaną zgodnie z zasadami określonymi przepisem art. 39 ust. 1 zdanie 2 ustawy Karta Nauczyciela. Uprawnienia w sferze dodatków do wynagrodzenia zasadniczego mogą - zależnie od charakteru danego dodatku - być uprawnieniami stałymi albo okresowymi i ulegać też korzystnej bądź niekorzystnej dla zainteresowanego zmianie pod względem swego wymiaru. Niemniej jednak określenie w unormowaniach (wydanych na podstawie upoważnienia z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela) ich wysokości oraz warunków ich przyznawania musi się odbywać zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach płacowych przewidzianych Kartą Nauczyciela.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Dokonana bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach interpretacja art. 39 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 6 Kary Nauczyciela jest prawidłowa. Sąd szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z przywołaną argumentacją. Wskazany przepis określa termin w jakim ma nastąpić zmiana wysokości wynagrodzenia nauczyciela w związku z wystąpieniem "innych przyczyn", tj. innych niż uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego, o czym stanowi zdanie pierwsze tego przepisu. Przy czym żaden przepis nie określa tych "innych przyczyn". W niniejszej sprawie jako tę przyczynę przyjęto długotrwałe zastępstwo dyrektora szkoły przez wicedyrektora.
Natomiast zdaniem Wojewody Śląskiego powinno to być każde zastępstwo dyrektora w czasie jego nieobecności. Jednakże właśnie taka interpretacja "innych przyczyn" zmiany wynagrodzenia pozostawałaby w sprzeczności z przepisami ustawy odnoszącymi się m.in. do zakresu obowiązków.
Bezsporne jest, iż zgodnie z art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) do zakresu obowiązków wicedyrektora należy zastępowanie dyrektora w przypadku jego nieobecności. W związku z tym m.in. obowiązkiem wicedyrektor otrzymuje stosowny dodatek funkcyjny i nie ma podstaw aby za ten obowiązek otrzymał dodatkowe wynagrodzenie. W związku z tym nie można przyjąć, że każde zastępstwo dyrektora podczas jego nieobecności jest tą przyczyną, która rodzi obowiązek zwiększenia stawki dodatku funkcyjnego. Natomiast taką właśnie "przyczyną" może być właśnie długotrwałe zastępstwo dyrektora. W zakwestionowanej uchwale przyjęto okres trzech miesięcy, które to rozwiązanie jest zbieżne z przyjętym rozwiązaniem w stosunku do wicedyrektorów zatrudnionych w szkołach powszechnych przez organy administracji rządowej, zgodnie z powołanym przez Sąd I instancji rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005 r.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.