I OSK 42/09

I OSK 42/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Tadeusz Geremek
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 371/08 - Wyrok WSA w Lublinie z 2008-09-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art 98 ust 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec (spr.) Tadeusz Geremek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 371/08 w sprawie ze skargi Wójta Gminy G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania M. D. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt II S.A./Lu 371/08, oddalił skargę Wójta Gminy Głusk na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 marca 2008 r., nr GN.II/MS/7724/1, w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 27 marca 2008 r. utrzymał mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 17 września 2007 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz E. K., A. O i M. D. za działki nr [...] i [...] o pow. 0,3433 ha położone w W. A., których własność przeszła z mocy prawa na Gminę Głusk z przeznaczeniem pod drogę gminną.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że Wójt Gminy Głusk decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. zatwierdził podział działki nr [...] o pow. [...] ha w W.A., wskazując, że działki nr [...],[...] i [...] zostały przeznaczone pod drogi dojazdowe w osiedlu i z mocy prawa przechodzą na własność gminy. Decyzja podziałowa została zmieniona decyzją z dnia 28 listopada 2001 r., stwierdzającą, że z mocy prawa przechodzą na rzecz gminy (jako przeznaczone pod drogę gminną) działki nr [...] i [...] w W. A. o łącznej pow. [...] ha.
Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalił odszkodowanie za wskazaną wyżej nieruchomość, a Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., II SA/Lu 755/05, uchylił wskazane wyżej decyzje organów obu instancji, stwierdzając, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów regulujących zasady wyceny nieruchomości.
Starosta Lubelski, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2007 r. przyznał na rzecz E. K., A. O. i M. D. odszkodowanie za powyższą nieruchomość w wysokości 74.393 zł ustaloną w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. K..
Wojewoda Lubelski, rozpoznając odwołanie Wójta Gminy Głusk od tej decyzji, uzupełnił akta sprawy o wykaz cen transakcyjnych nieruchomości z powiatu świdnickiego i lubelskiego oraz przeprowadził w dniach 29 stycznia 2008 r. i 5 lutego 2008 r. rozprawę administracyjną, w trakcie której wszystkie strony oświadczyły, że do wyceny nieruchomości nie wnoszą uwag.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] września 2007 r. stwierdził, że działki nr [...] i [...] przeszły na własność Gminy Głusk z mocy prawa z przeznaczeniem pod drogę gminną. Potwierdza to również znajdujący się w aktach sprawy odpis zwykły księgi wieczystej. Stosownie zatem do treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawcom przysługuje za te działki gruntu roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zdaniem Wojewody Lubelskiego o publicznym charakterze drogi decyduje uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii (w przypadku dróg gminnych konieczna jest uprzednia uchwała rady gminy - art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Jednak przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę w celu przeznaczenia pod drogę publiczną warunek ten nie jest możliwy do zrealizowania, zaś publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającego podział oraz z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjętych i zaakceptowanych uchwałą gminy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Wójta Gminy Głusk, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo, że przejęte decyzją podziałową grunty były przeznaczone pod budowę dróg osiedlowych, które to drogi nie były i nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżący podkreślił, że Rada Gminy Głusk nie podjęła uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi, pod którą zajęto działki nr [...] i [...] w W. A., do kategorii dróg gminnych na zasadach określonych w art. 7 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Wójta droga wydzielona decyzją podziałową nie ma charakteru ogólnodostępnego, lecz jest drogą wewnętrzną, do której nie ma zastosowania tryb określony w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem w tym przypadku nie mogło dojść do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału tej nieruchomości.
Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, iż Wójt Gminy Głusk decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. zatwierdził - na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - podział nieruchomości położonej w W. A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność A. O., M. D. i E. K.. W wyniku podziału wydzielono 13 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę jednorodzinną z usługami oraz usługi i handel. Natomiast 3 działki oznaczone numerami [...],[...] i [...] przeznaczone zostały pod drogi określone jako "dojazdowe w osiedlu", które z mocy prawa przechodzą na własność gminy (pkt 5 decyzji).
W dniu 17 grudnia 1997 r. współwłaściciele przejętych przez Gminę Głusk działek zawarli z Gminą porozumienie co do wypłaty odszkodowania za działki przeznaczone pod drogi. W porozumieniu tym postanowiono, że wypłata odszkodowania zostaje odroczona do czasu zakończenia prac nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Głusk. Po zakończeniu prac nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego, Wójt Gminy Głusk decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] w ten sposób, że dotychczasowe brzmienie punktu 5 decyzji zostało wykreślone i w to miejsce wpisano, że działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczone są pod drogę gminną i z mocy prawa przechodzą na rzecz gminy, natomiast działka nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczona jest pod drogę powiatową.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w następstwie tak dokonanego podziału Gmina Głusk wpisana została w księdze wieczystej KW Nr [...] jako właściciel działek nr [...] i [...], przeznaczonych pod drogę gminną.
W sprawie jest niesporne, że działki oznaczone numerami [...] i [...] użytkowane są jako droga (por. operat szacunkowy Ł. K., sporządzony w dniu 29 czerwca 2007 r.). Natomiast z wyjaśnień uczestniczki postępowania A. O. złożonych na rozprawie sądowej w dniu 18 września 2008 r. wynika, że droga ta ma nawierzchnię asfaltową i od kilku lat nosi nazwę ul. [...].
Z tych względów Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów administracji stwierdzając, że E. K., A. O. i M. D. przysługuje odszkodowanie za działki przejęte przez Gminę Głusk.
Stosownie bowiem do treści przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie, na wniosek właściciela, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wydzielenie działek pod drogi musi być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym na danym obszarze.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo uznały, że ten przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wprawdzie pierwsza decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydana została pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), to jednak zmiana tej decyzji w części dotyczącej działek wydzielonych pod drogi dokonana decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nastąpiła już pod rządem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Działki wymienione w decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. (o łącznej powierzchni [...] m2), przeznaczone pod drogę gminną, powstały na skutek podziału działki nr [...] o pow. [...] m2, Działkom tym nadano nowe numery ewidencyjne (nr [...] i [...]), w istocie zatem dokonano nowego podziału w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. O dokonanie nowego podziału działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wystąpili zresztą we wrześniu 2000 r. współwłaściciele działki nr [...] w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Głusk (k. 20 akt organu pierwszej instancji).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestia odszkodowania za działki nr [...] i [...] była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. II SA/Lu 755/05 uchylił decyzje organów obu instancji przyznające odszkodowanie za wymienione działki, lecz nie zakwestionował prawidłowości zastosowania art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyczyną uchylenia były uchybienia popełnione przy sporządzaniu operatu szacunkowego.
Sąd pierwszej instancji podał również, iż z akt postępowania administracyjnego wynika, że miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego Gminy Głusk, zatwierdzony uchwałą Nr XIX/85/92 z dnia 29 grudnia 1992 r., który obowiązywał w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., przewidywał, że część działki nr [...] przeznaczona jest pod ulicę kategorii lokalnej - 02 KL (opinia urbanistyczna - k. 17 i 18 akt administracyjnych). Następny plan, przyjęty uchwałą Rady Gminy w Głusku z dnia 6 kwietnia 1999 r. Nr XXIII/169/2000 w sprawie I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze gminy Głusk (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z 2000 r. Nr 15, poz. 336) nie zmienił przeznaczenia części działki nr 1412 pod drogę. Kolejna zmiana planu zagospodarowania przestrzennego została dokonana uchwałą Nr III/18/06 Rady Gminy Głusk z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zmiany I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy Głusk (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2007 r. Nr 45, poz. 1063). W świetle postanowień tej uchwały, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym literami KDL G, przeznaczonym pod drogi lokalne lub gminne (por. operat szacunkowy Ł. K.).
Powyższe dokumenty potwierdzają zatem, że działki nr [...] i [...] (poprzednio wchodzące w skład działki nr [...]) w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczane były pod drogi o charakterze dróg ogólnodostępnych, kwalifikowanych jako drogi lokalne lub gminne. Ich wydzielenie nie naruszało postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Konsekwencją wydzielenia działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe jest przejście ich własności na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (art. 98 ust. 1) i obowiązek zapłaty odszkodowania właścicielom działek wydzielonych pod drogi (art. 98 ust. 3).
Prawo własności Gminy Głusk do działek nr [...] i [...] nie jest kwestionowane. Przejście własności tych działek, wydzielonych decyzją z dnia 28 listopada 2001 r., potwierdzone zostało wpisem w księdze wieczystej. Nie ma również wątpliwości, że działki użytkowane są jako droga o charakterze publicznym, ogólnodostępna, a byli właściciele nie mogą z nich korzystać z wyłączeniem innych osób, ani nimi rozporządzać.
Byłym właścicielom działek przejętych przez gminę przysługuje zatem na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczność, że Rada Gminy nie podjęła do tej pory uchwały o zaliczeniu istniejącej drogi do dróg publicznych gminnych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), mimo wybudowania drogi o charakterze publicznym, ogólnodostępnej i służącej nieograniczonej liczbie osób, nie może uzasadniać odmowy wypłaty odszkodowania. Przejście własności działek wydzielonych w decyzji zatwierdzającej projekt podziału pod drogi i wypłata odszkodowania nie zostały uzależnione od zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami takich dodatkowych wymogów nie przewiduje. Decydujące znaczenie ma wydzielenie działek pod drogi publiczne przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie ich faktyczne zrealizowanie lub zaliczenie do odpowiedniej kategorii we właściwym trybie.
Sąd pierwszej instancji powołał się także na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 5 czerwca 2006 r. w sprawie I SA/Wa 2210/05 (niepubl.), że wykładnia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzależniająca przyznanie odszkodowania od zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych, prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z Konstytucją sytuacji, w której właściciel nieruchomości zostałby pozbawiony prawa własności bez możliwości uzyskania należnego mu odszkodowania. Ewentualnie możliwość uzyskania odszkodowania zostałaby "zawieszona" na nieznany czas i uzależniona od podjęcia przez organy publiczne właściwych działań (w tym przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały), na które były właściciel nie miałby żadnego wpływu.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną gminną nie budzi wątpliwości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zauważył również, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W rozpoznawanej byli właściciele zostali pozbawieni prawa własności działek nr [...] i [...], przeznaczonych pod drogę o charakterze publicznym, dostępnej dla nieograniczonej liczby osób i nie mogą z nich czynić żadnego użytku, ani nimi rozporządzać, lecz kwestionuje się ich uprawnienie do otrzymania słusznego odszkodowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, także, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce za naruszającą Artykuł 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka uznał ingerencję w prawo własności, polegającą na przerzuceniu na skarżących obowiązku wybudowania na swoich gruntach dróg, będących przedmiotem publicznego użytku, nie uznanych jednak w świetle przepisów prawa krajowego za drogi publiczne. Trybunał uznał, że taka ingerencja w prawo własności jest nieusprawiedliwiona i wskazał, że skarżącym przysługuje odszkodowanie według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja przyznająca uczestnikom odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa nie narusza. Natomiast wysokość odszkodowania, ustalona po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego zgodnie z przepisami ustawy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, nie jest kwestionowana.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Głusk i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:
art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym przejęte decyzją podziałową grunty były przeznaczone pod budowę dróg dojazdowych wewnętrznych, które to drogi nie są i nigdy nie były drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) w związku z § 4 ust 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) poprzez uznanie, że na podstawie tych przepisów grunty objęte decyzją podziałową mają status dróg dojazdowych o charakterze dróg publicznych w sytuacji, gdy grunty te nie są drogami publicznymi, ponieważ nie wynika to, ani z uchwały rady gminy o zaliczeniu tych gruntów do kategorii dróg publicznych, ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania w powodu jego bezprzedmiotowości,
ewentualnie o:
uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
ewentualnie o:
uchylenie zaskarżonego orzeczenie w całości i rozpoznanie skargi Wójta Gminy Głusk w całości,
zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że zgodnie, z art. 98 ust 3 ww. ustawy "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".
Wprawdzie pod rządami art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) Gmina miała zawsze obowiązek przejąć na własność wydzielone z nieruchomości objętej podziałem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego grunty pod budowę ulic za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, jednak według art. 98 ust.1 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami automatyzm ten dotyczy tylko działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia to odszkodowanie ustala się wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości."
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że sprawa przejęcia gruntów pod drogę została zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Natomiast do zasad ustalania odszkodowania należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki wydzielone pod drogi publiczne. Pogląd taki przedstawiła również Polska Federacja Stowarzyszeń i Rzeczoznawców w piśmie skierowanym do Wójta Gminy Głusk uzupełniającym swoją opinię dotyczącą oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia odszkodowania sporządzonej przez Inż. J. Sz. w sprawie nr [...] oraz komisja arbitrażowa. Dokumenty te znajdują się w posiadaniu organu administracji.
Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie w tym zaświadczenie z wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu, Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głusk. wskazuje, iż działki powstałe w wyniku podziału na dzień wydania decyzji podziałowej leżały na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbol MNj wraz z działką wchodzącą w pas drogowy drogi osiedlowej.
Przywołując art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z dnia 2007 r.), kasator wskazał, że zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej, są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi i zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, to jest - stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy - do drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, drogi gminnej bądź lokalnej, lub drogi powiatowej. Zaliczenie drogi do określonej kategorii, a w konsekwencji uzyskanie przymiotu drogi publicznej zależy od uchwały sejmiku województwa (droga wojewódzka), uchwały rady powiatu (droga powiatowa), rady gminy (droga gminna i lokalna).
Zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych "Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu".
Autor skargi kasacyjnej przyznał, iż w tej sprawie Rada Gminy Głusk uchwały w tym przedmiocie nie podjęła.
Droga wydzielona decyzją podziałową nie ma charakteru ogólnodostępnego, lecz służy wyłącznie obsłudze działek, a jej ogólnodostępny charakter może wynikać jedynie z tego, że do mieszkańców tego osiedla może dojechać każdy.
Przedmiotowa droga nie ma charakteru drogi gminnej, bowiem w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca, 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) określone są parametry, kategorie i symbole dla dróg publicznych. Wydzielona z działek uczestników droga nie spełnia żadnych z wymienionych w w/w rozporządzeniu parametrów, zaś rozporządzenie nie posługuje się nazewnictwem KDL G (§ 4) a to oznacza, że droga o takim symbolu w planie nie posiada kategorii drogi publicznej
Ponadto w ocenie kasatora nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w wyniku zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w dniu 28 listopada 2001 r. doszło do nowego podziału działek. Zgodnie bowiem z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami do podziału może dojść na wniosek właściciela nieruchomości, z której podział został dokonany. W przedmiotowej sprawie podział był dokonany decyzją z dnia 7 lipca 1997 r. Wniosku o nowy podział nie złożył właściciel nieruchomości objętej podziałem. W związku z tym nie mogło dojść do podziału nieruchomości stanowiącej już własność gminy w tym trybie, ponieważ gmina nie złożyła wniosku o podział nieruchomości. Stanowisko Sądu mogłoby być uzasadnione jedynie w przypadku, gdyby decyzja z dnia 28 listopada 2001 r. była pierwszą decyzją podziałową w sprawie. Druga decyzja stanowiła jedynie zmianę decyzji pierwotnej z treści, której wynikało, że działki gruntu wydzielone z nieruchomości dzielonej przeznaczone są pod drogi dojazdowe(niepubliczne).
M. D., uczestnik postępowania, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, czy Rada Gminy podjęła uchwałę o zaliczeniu istniejącej drogi do dróg publicznych gminnych nie ma zasadniczego znaczenia. Istotny jest cel na jaki działki te zostały przeznaczone wynikający zarówno z treści obu decyzji (z dnia 7 lipca 1997 r. i z dnia 28 listopada 2001 r.) jak i z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Głusk działki te są oznaczone jako droga gminna o szerokości w liniach rozgraniczających 12-20 m - kategoria KLD G.
Zaznaczył, że w samej treści decyzji Wójta Gminy Głusk z dnia 28 listopada 2001 r. (znak GG.7422/47/01) zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a. decyzję Wójta Gminy Głusk z dnia z dnia 7 lipca 1997 r. zawarte jest stwierdzenie, iż działki Nr [...] o pow. [...] mkw. i Nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczone są pod drogę gminną i z mocy prawa przechodzą na własność gminy. Podkreślił, iż autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu stwierdził, że właściciele nieruchomości objętej podziałem nie złożyli wniosku o nowy podział i z faktu tego wywodzi, że do decyzji podziałowej z dnia 28 listopada 2001 r. przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania. Tymczasem z treści ustaleń faktycznych poczynionych przez WSA w Lublinie (niekwestionowanych przez stronę skarżącą) wynika, że we wrześniu 2000 r. współwłaściciele działki nr [...] wystąpili z wnioskiem o dokonanie nowego podziału przedmiotowej nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Głusk (k. 20 akt organu pierwszej instancji).
W ocenie uczestnika postępowania stanowisko Gminy Głusk jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony uważa się ona za właściciela przedmiotowych działek (o czym świadczy fakt, iż jej wniosek gminy nastąpił w księdze wieczystej wpis prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a z drugiej strony twierdzi, iż nie było przesłanek do przejęcia działek na własność. W ten sposób chce uniknąć wypłacenia należnego odszkodowania. Takie stanowisko organu administracji narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasady postępowania administracyjnego w szczególności praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Uczestnik powołał przy tym na przytoczony przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 483/06.
Zdaniem uczestnika postępowania nie może mieć miejsca sytuacja, w której obywatel traci na rzecz gminy prawo własności nieruchomości i nie przysługuje mu prawo do odszkodowania. Takie rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne również z art. 21 ust. 2 konstytucji RP. Z treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bezpośredni i ścisły związek pomiędzy nabyciem własności działek wydzielonych pod drogę a prawem do odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
W tej sprawie skarga kasacyjna wprawdzie nie powołuje art. 174 P.p.s.a., to z jej treści wynika, że została oparta wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanych w niej przepisów.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono natomiast żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Konsekwencją tak sformułowanych zarzutów jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami stanu faktycznego przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania.
Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Możliwe jest także wystąpienie obu form naruszenia prawa materialnego, gdyż niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa może być konsekwencją jego błędnej wykładni.
Ocena zasadności naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś stanu faktycznego, który, skarżący uznaje za prawidłowy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się ani błędnej wykładni art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też wadliwej subsumcji w ramach istniejących, bo niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych.
Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu naruszenia tego przepisu prawa materialnego sprowadza się do próby podważenia ustaleń faktycznych, gdyż skarżący kwestionuje ustalenia Sądu pierwszej instancji, że we wrześniu 2000 r. w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego współwłaściciele działki nr [...] wystąpili do Wójta Gminy Głusk o dokonanie nowego podziału działki nr [...] przeznaczonej pod drogę. W związku z powyższym Wójt Gminy Głusk decyzją z dnia 8 listopada 2001 r., wydana na podstawie art. 155 K.p.a., zmienił swoją decyzję z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...], przez wykreślenie pkt 5 decyzji i wpisanie, że działki nr [...] i [...] przeznaczane są pod drogę gminą i z mocy prawa przechodzą na rzecz gminy. Podważa również ustalenie faktyczne i ocenę dowodów, że działki te, których jest właścicielem są drogami publicznymi.
Podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego w tym przypadku art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych. Zastosowanie przepisów prawa materialnego pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Brak zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż w tej sprawie, której przedmiotem była kwestia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę Sąd nie wypowiadał się do sposobu interpretacji tych przepisów ani też ich zastosowania. Skoro tak, to nie sposób twierdzić, że dopuścił się ich naruszenia. Zatem powołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.
W związku z wnioskiem pełnomocnika uczestnika postępowania co do zasądzenia na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, iż przepis art. 204 cyt. ustawy nie przewiduje możliwości zasądzenia od strony, której skarga kasacyjna została oddalona, zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego ponoszonych przez uczestnika postępowania.