I OSK 417/23

I OSK 417/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2503/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-31
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1577
art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 16 ust. 1, 4 oraz 5
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 68 ist. 1 lit a i b ust. 2 oraz ust .3
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2503/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 2503/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.K. (skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) uchylił decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca wnioskiem z 16 kwietnia 2021 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022 na córkę – P.M.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r., Wojewoda Podkarpacki powyższego wniosku nie uwzględnił, podnosząc, że w związku z faktem, iż ojciec dziecka przebywa i pracuje na terytorium Włoch, zaś wnioskodawczyni jest osobą nieaktywną zawodową na terytorium Polski, to krajem pierwszeństwa do wypłaty dochodzonego świadczenia są Włochy. Jednocześnie zauważono, że z uwagi na to, iż miesięczna wysokość świadczeń rodzinnych przysługujących za granicą przekracza wysokość świadczeń możliwych do przyznania w Polsce, prawo do świadczenia wychowawczego zostało zawieszone w całości i nie występuje również dodatek dyferencyjny.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.K.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując treść art. 11 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Minister wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 15 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenia powołane w podstawie prawnej. Wymienione przepisy o koordynacji, tj. rozporządzenie 883/2004 oraz rozporządzenie 987/2009 zawierają normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. W ocenie organu odwoławczego, wymienione wyżej przepisy o koordynacji zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych, przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej, będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Powołując się zatem na treść art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, organ centralny wyjaśnił, że przepisy o koordynacji świadczeń rodzinnych mają zastosowanie już ze względu na sam fakt zamieszkiwania członka rodziny w drugim Państwie Członkowskim. Po myśli zaś art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują, że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności są udzielane prawa z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na postawie miejsca zamieszkania.
W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącą ojciec jej dziecka przebywał i nadal przebywa we Włoszech oraz w tym kraju wykonuje prace najemną, co oznacza, że podlega pod zakres podmiotowy rozporządzenie nr 883/2004. W związku z tym, że ojciec dziecka wykonuje pracę najemną na terytorium Włoch, a skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo na terytorium Polski, państwem właściwym do wypłaty świadczeń w pierwszej kolejności są Włochy. W związku z powyższym w myśl powołanych przepisów, tj. art. 68 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia 883/2004 w Polsce, jako państwie właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych, lecz nie na zasadzie pierwszeństwa, za okres od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 maja 2021 r. mógłby przysługiwać skarżącej dodatek dyferencyjny, w przypadku gdyby wysokość świadczenia wychowawczego w Polsce, byłaby wyższa od odpowiedniego świadczenia przysługującego we Włoszech. Kwota świadczeń rodzinnych przysługujących we Włoszech, zgodnie z informacjami zawartymi w tabelach porównawczych MISSOC, które są powszechnym źródłem prawa o wysokości świadczeń rodzinnych w państwach członkowskich, wynosi w przypadku rodzin o dochodzie rocznym nieprzekraczającym 14 701 euro wynosi 258,33 euro w przypadku czteroosobowej rodziny. Oznacza to, że wartość włoskiego świadczenia stanowi równowartość 258,33 EURO na dziecko, co stanowi równowartość 1175,86 zł. Z tych względów Wojewoda Podkarpacki prawidłowo zawiesił skarżącej uprawnienie do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego od 1 czerwca 2021 r.
Organ podkreślił również, że jej wniosek powinien zostać przesłany do włoskiej instytucji właściwej wraz z informacją o odmowie ustalenia prawa do dodatku dyferencyjnego, natomiast instytucja włoska powinna zweryfikować kwestię pierwszeństwa do wypłaty świadczeń oraz wysokość uprawnienia.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. K.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania, w postaci: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 111 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] maja 2021 r., Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 1 ust. 3 powołanej ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 (obywatelom polskim i w określonych tym przepisem sytuacjach cudzoziemcom), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Rozpoznając tę sprawę organy przyjęły, że przywołane w cytowanym przepisie zastrzeżenie odnoszące się do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, znajdzie w tej sprawie zastosowanie. Organy przyjęły bowiem, że zastosowanie znajdzie art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zgodnie z którym w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 (m. in. matka albo ojciec), lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1 (tj. państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Podkarpacki Podlaski przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe stanowisko organów jest błędne. Organy przede wszystkim dokonały w tej sprawie błędnej wykładni pojęcia "członek rodziny" określonego w art. 16 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i błędnie tym samym założyły, że M.M. - ojciec córki skarżącej P.M. jest jej członkiem rodziny w rozumieniu przepisu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Zgodnie natomiast z treścią 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odwołuje się do matki albo ojca dziecka jako członków jego rodziny. Skoro zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni ww. przepisów, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rodziny i Polityki Społecznej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
a) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest:
- art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją", a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem", poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
- art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3., rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że Ojciec dziecka P.M. nie jest członkiem ich rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy literalne brzmienie art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3., rozporządzenia 883/2004 oraz przedstawiona w przedmiotowej kwestii interpretacja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wskazują, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004;
- art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem 883/2004" w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania Rozporządzenia 883/2004, zwane dalej: "Rozporządzenie 987/2009", poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, ponieważ, zdaniem Sądu, ojca dziecka Skarżącej nie można traktować jako członka rodziny, w związku z czym nie mogą mieć również zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wskazujące Republikę Włoską dalej: Włochy, jako państwo członkowskie właściwe na zasadzie pierwszeństwa do wypłaty świadczenia równoważnego świadczeniu rodzinnemu, z uwagi na zamieszkiwanie oraz zatrudnienie ojca dzieci Skarżącej, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, przez co również i z tego względu w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
- art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577) dalej: u.p.p.w.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, poprzez jego błędną wykładnie, polegającą na uznaniu, iż rodzic dziecka (w przedmiotowej sprawie ojciec), wbrew treści ww. przepisu nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, albowiem, choć zdaniem Sądu nie zostało to wskazane w treści przepisu, ojciec musi być członkiem rodziny dziecka, którym w rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu nie jest, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu niemalże wzorcowo wypełnia dyrektywę tzw. przyjaznej wykładni prawa Unii Europejskiej w kontekście przepisów prawa krajowego, której istota jest w pełni zbieżna z wykładnią przepisów rozporządzenia 883/2004 dotyczących definicji "członka rodziny" dokonaną przez TSUE w przywołanym powyżej orzecznictwie, wskazująca, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004;
- art. 16 ust. 1, 4 oraz 5 u.p.p.w.d., w zw. z art. 8 ust. 1 pkt, 4 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albowiem zdaniem Sądu ojciec dziecka Skarżącej nie należy traktować jako członka rodziny dziecka, podczas gdy z treści art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 wraz interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wynika, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004 a w konsekwencji tego przepisy art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1-3 Rozporządzenia 987/2009 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a czynnik decydujący stanowi możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim nie zaś sprawdzenie przez organ czy świadczenie stanowiące odpowiednik świadczenia wychowawczego zostało lub zostanie uprawnionemu przyznane;
- art. 16 ust. 1, 4 oraz 5 u.p.p.w.d. w obecnie obowiązującym brzmieniu, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albowiem zdaniem Sądu, ojca dziecka Skarżącej nie należy traktować jako członka rodziny dziecka, podczas gdy z treści art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 wraz interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wynika, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004 a w konsekwencji tego przepisy art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1-3 z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o zabezpieczenia społecznego a czynnik decydujący stanowi możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim nie zaś sprawdzenie przez Organ czy świadczenie stanowiące odpowiednik świadczenia wychowawczego zostało lub zostanie uprawnionemu przyznane;
b) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) dalej: "ustawa COVID-owa", poprzez bezpodstawne zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji Organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu, art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 Rozporządzenia 883/2004, art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1 - 3 Rozporządzenia 987/2009, art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., art. 16 ust. 1, 4 oraz 5 u.p.p.w.d., w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjnej, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Wnoszono przy tym o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto organ wnosił o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej - w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o następującej treści:
"Czy biologiczny ojciec, matka, oraz dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, niezależnie od sytuacji pomiędzy rodzicami dziecka, tj. czy są oni małżeństwem czy też nie, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe czy też nie oraz czy rodzic spełnia wobec dziecka obowiązek alimentacyjny czy tez nie, a co za tym idzie czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinne, zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego A nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)". A w konsekwencji przedstawienia tego pytania, o zawieszenie postępowania stosownie do art.124 § 1 pkt 5 w związku z art. 193 p.p.s.a
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – K.K. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy wykładni przepisów materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych zarzutów, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogą okazać się zasadne tylko w przypadku uznania zasadności zarzutu materialnoprawnego.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm. zwanej dalej "u.p.p.w.d." w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). Dodać też w tym miejscu trzeba, że po myśli art. 2 pkt 15 u.p.p.w.d., ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania ww. rozporządzenia nr 883/2004. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić więc trzeba, że gdy rodzice dziecka zamieszkują w różnych państwach członkowskich, zagadnienie prawa do świadczeń z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, regulują przepisy art. 67 i art. 68 rozporządzenia 883/2004. Zgodnie z art. 67 ww. rozporządzenia, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Po myśli zaś art. 68 cyt. rozporządzenia, w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na podstawie miejsca zamieszkania.
Ponadto rozporządzenie to zawiera także definicję "członka rodziny". W myśl art. 1 lit a akapit pierwszy cyt. rozporządzenia, za członka rodziny uważa się każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego jest przyznawane świadczenie.
Wymienione unijne akty normatywne, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodzin w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń.
Stosownie z kolei do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 u.p.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z treści cytowanych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia wychowawczego jest również zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim dana osoba ma otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Po myśli art. 68 ust. 2 zd. pierwsze ww. rozporządzenia koordynacyjnego w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym, jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1, a ustęp ten przewiduje pierwszeństwo prawa udzielonego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielone z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.
Odnosząc przedstawione powyżej regulacje do realiów niniejszej sprawy zauważyć wskazać należy, że poza sporem jest, że w okresie, na który skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na córkę P.M. była osobą nieaktywną zawodowo, a ojciec dziecka (M.M.) pracował na terenie Włoch, w którym to państwie, jako kraju członkowskim Unii Europejskiej, znajdują zastosowanie wymienione w art. 2 pkt 15 u.p.p.w.d. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. ww. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r.
Skoro ustawa o pomocy państwa w wychowania dzieci nie zawiera definicji "członka rodziny", to koniecznym było posłużenie się brzmieniem tego pojęcia jakie zawarte jest w rozporządzeniu 883/2004. Z definicji zawartej w art. 1 lit. i akapit drugi rozporządzenia wynika, że rodzica dziecka uważa się za członka jego rodziny. Miejsce przebywania i pracy rodzica dziecka poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej jest więc kluczowe dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Z uwagi zatem na powyższe, w świetle wyżej przytoczonych regulacji prawnych, niewątpliwie w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego biologiczny ojciec dziecka powinien być traktowany jako członek rodziny. Ustawa regulująca zasady przyznawania świadczeń wychowawczych nie zawiera bowiem ani definicji legalnej rodziny, czy członka rodziny, ani też nie definiuje pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko.
Zważywszy na treść przedstawionych unormowań, powtórzyć przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczenia wychowawczego na P.M. mieszkającą w Polsce, jest kraj właściwy ze względu na miejsce wykonywania pracy przez ojca dziecka, a więc Włochy. Dopiero w drugiej kolejności państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest Polska, bowiem matka małoletniej nie jest aktywna zawodowo w Polsce, co znajduje potwierdzenie w jej oświadczeniu z dnia 1 maja 2021 r.
Z tych zatem powodów, wykładnia prawa materialnego, dokonana w zaskarżonym wyroku nie była trafna, a to czyniło wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty kasacyjne materialnoprawne oraz zarzuty oparte na art. 16 ust. 1, 4 i 5 u.p.p.w.d. zasadnymi. Skoro bowiem ustawa o pomocy państwa w wychowania dzieci nie zawierała definicji "członka rodziny", to zasadnym było posłużenie się przez organy określeniem tego pojęcia zawartym w rozporządzeniu nr 883/2004. Przyjmowało zaś ono, jak wyżej wskazano, że za członków rodziny dziecka uważa się m. in. jego rodziców (art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia). Zgodnie zaś zasadą pierwszeństwa, o której stanowi art. 68 ust.2 w związku z art. 68 ust.1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sytuacji gdy matka dziecka nie pracuje i zamieszkuje z dzieckiem w Polsce a ojciec dziecka zamieszkujący we Włoszech tam pracuje, to pierwszeństwo ma prawo miejsca zatrudnienia ojca. W tym wypadku było to prawo włoskie.
W świetle powyższego zbędne zatem było występowanie przez skład orzekający z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – w trybie art. 267 TFUE.
Końcowo należy także wskazać, że wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 430/20, który został wydany w analogicznej sytuacji prawnej i faktycznej oraz dotyczył tej samej skarżącej (dotyczył okresu świadczeniowego 2019/2021) został również uchylony, a skarga została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1046/21.
Z tych względów, uznając że wskazane zarzuty kasacyjne okazały się skuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i - z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.