I OSK 417/18

I OSK 417/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 535/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-09-29
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 76 par. 1 i par. 3 oraz art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 4 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 535/17 w sprawie ze skargi K.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 3 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz K.M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 535/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2016 r. (pkt 1); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K.M. kwotę 497 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] ustalił starszemu aspirantowi K.M. wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia na dzień 10 listopada 2000 r. w wymiarze: służba w Policji – od dnia 15 lutego 1994 r. do dnia 10 listopada 2000 r. (6 lat, 8 miesięcy i 26 dni), zasadnicza służba wojskowa – od dnia 23 października 1986 r. do dnia 4 października 1988 r. (1 rok, 11 miesięcy i 12 dni), praca w gospodarstwie rolnym – od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. oraz od dnia 1 stycznia 1991r. do dnia 15 lutego 1994 r. (4 lata, 1 miesiąc i 15 dni) – łącznie 12 lat, 9 miesięcy i 23 dni. Jednocześnie organ wskazane powyżej okresy zaliczył policjantowi na dzień 10 listopada 2000 r. do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej.
Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], stwierdził nieważność w/w rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...].
Na skutek wniesienia przez K.M. skargi na powyższą decyzję sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1214/15 skargę oddalił. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne w dniu 7 lipca 2016 r.
W dniu 18 maja 2016 r. K.M. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r. Do wniosku załączył następujące dokumenty: zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r. stwierdzające, że pracował w gospodarstwie rolnym rodziców [...] o pow. [...] ha położonym we wsi [...], zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia 11 maja 2016 r. potwierdzające adres zameldowania policjanta, zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 5 maja 2016 r. w sprawie okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, okresów podlegających zaliczeniu oraz wysokości opłaconych składek, zaświadczenie ze Starostwa [...] z dnia 16 maja 2016 r. dotyczące tytułów prawnych do gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego [...], a także akt notarialny z dnia 21 grudnia 2011 r. dotyczący umowy darowizny i ustanowienia służebności gruntowej.
Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu analizy akt osobowych wyżej wymienionego policjanta oraz złożonych przez niego dokumentów, pismem z dnia 26 września 2016 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o udzielenie informacji, na podstawie jakiej urzędowej dokumentacji wydał zaświadczenie z dnia 17 maja 2016 r., w którym potwierdził fakt pracy K.M. w gospodarstwie rolnym jego rodziców – [...].
Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] w odpowiedzi w piśmie z dnia 10 października 2016 r. przesłał uwierzytelnione kopie materiałów, na podstawie których zostało wydane powyższe zaświadczenie tj.: karty gospodarstwa, karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników, karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników, pisma z Urzędu Gminy w [...] z dnia 7 grudnia 1990 r., informacji dotyczącej ulgi inwestycyjnej w podatku rolnym od gruntów, decyzji o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z dnia 2 kwietnia 1991 r., a także pism z Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 10 lipca 1991 r. oraz z dnia 15 października 1991 r., a także zaświadczenia z Wojskowej Komendy Uzupełnień z dnia 14 listopada 1991 r. i zaświadczenia Jednostki Wojskowej z których wynika, że K.M. został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej.
Komendant Główny Policji, po dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozkazem personalnym z dnia 23 listopada 2016 r. nr 4480 na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), odmówił przyznania K.M. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że uznał, iż w niniejszym postępowaniu zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r. nie może stanowić wiarygodnego dowodu, gdyż treść dokumentów, na podstawie których zostało ono wydane, nie potwierdza faktu pracy K.M. w gospodarstwie rolnym rodziców. W oparciu o wskazane dokumenty brak jest możliwości potwierdzenia, że strona w ogóle pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców, a tym bardziej w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.).
W ocenie organu, materiały będące podstawą wydania przez Urząd Miejski w [...] zaświadczenia z dnia 17 maja 2016 r. nie zawierają podstawowych faktów dotyczących ewentualnej pracy wyżej wymienionego policjanta w charakterze domownika, tj. nie wyjaśniają, czy rodzaj prac koniecznych do prowadzenia w danym gospodarstwie rolnym, przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa, wymagał od niego świadczenia stałej pracy w tym gospodarstwie, jak również pracy stanowiącej główne źródło utrzymania, a ponadto nie wyjaśniały, czy aktywność życiowa policjanta w danym okresie umożliwiała mu stałą pracę w gospodarstwie rolnym, jak również pracę stanowiącą główne źródło utrzymania, a nie jedynie doraźną pomoc, niemającą istotnego znaczenia dla funkcjonowania gospodarstwa. Przesłane przez Urząd Miejski w [...] karty gospodarstwa były zakładane w celu naliczeń wszelkich obciążeń finansowych oraz być może do celów statystycznych, a więc na ich podstawie nie jest możliwe potwierdzenie, iż w danym okresie jakakolwiek osoba pracowała w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów w/w ustaw, gdyż karty takich informacji nie zawierają.
Ponadto Komendant Główny Policji zauważył, iż faktu pracy K.M. w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika nie potwierdza także zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 5 maja 2016 r. dotyczące okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, okresów podlegających zaliczeniu oraz wysokości opłaconych składek, a także decyzja z dnia 2 kwietnia 1991 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Powyższe dokumenty zawierają bowiem jedynie stwierdzenie, że wymieniony w nich policjant podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. Sam fakt podlegania tego rodzaju ubezpieczeniu nie może być dowodem pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1214/15).
Organ wyjaśnił, że praca w gospodarstwie rolnym polega na wykonywaniu określonych czynności wynikających z aktualnych potrzeb gospodarstwa, które są determinowane np. wielkością gospodarstwa, rodzajem upraw i hodowli, czy też porą roku. W tej sytuacji przyjęcie, że rodzice policjanta byli właścicielami gospodarstwa rolnego nie jest równoznaczne z tym, że wykonywał on w nim czynności niezbędne do prawidłowego jego funkcjonowania, ani tym bardziej, że ewentualna praca stanowiła jego główne źródło utrzymania (do dnia 31 grudnia 1990 r.), a następnie miała wymiar stały (od dnia 1 stycznia 1991 r.).
Komendant Główny Policji przyznał, iż nie nasuwa wątpliwości fakt, że rodzice K.M. we wskazanym okresie posiadali gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha oraz że był on na terenie tego gospodarstwa zameldowany. Na podstawie treści zaświadczenia z dnia 17 maja 2016 r., po zapoznaniu się z dokumentami przesłanymi przez Urząd Miejski w [...] stwierdził, iż nie jest możliwe przyjęcie, że K.M. w okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r. wykonywał w gospodarstwie rolnym rodziców pracę w charakterze domownika, w rozumieniu w/w przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., z uwagi na brak w tych dokumentach informacji potwierdzających ten fakt. W konsekwencji uznał, że dokumentacja zgromadzona w sprawie nie stanowi podstawy do przyznania wyżej wymienionemu policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wnioskowany okres pracy w gospodarstwie rolnym.
Następnie Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozkazem personalnym z dnia 3 lutego 2017 r. nr 537 na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał m.in., że zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r., jako dokument urzędowy, stanowi podstawowy element materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ administracji jest zobowiązany uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Wskazał, że wprawdzie organ prowadzący postępowanie nie może swobodnie oceniać, ani kwestionować treści dokumentu urzędowego, to jednak to domniemanie nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu – art. 76 § 3 K.p.a.
Ocena dokumentów przedstawionych przez policjanta każdorazowo należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Zdaniem organu, w tej sytuacji nie można przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, gdy organ sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny, niż podany przez zainteresowanego, stan faktyczny. W szczególności organ może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny, niż wskazany w tych dokumentach (por. A. Rzetecka-Gil, Komentarz do ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, LEX/el. 2008).
Komendant Główny Policji podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i stwierdził, że w wyniku ponownej analizy całości zebranej w sprawie dokumentacji uznać należy, iż zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowym postępowaniu, gdyż poświadcza fakt, który nie wynika z treści dokumentów, na podstawie których zostało wydane. Dokumenty te nie potwierdzają okoliczności pracy K.M. w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. W konsekwencji organ zakwestionował moc dowodową przedmiotowego zaświadczenia. Jednocześnie wskazał, że dokonał oceny całości posiadanej dokumentacji, zestawiając przy tym ich treść z pozostałymi dokumentami będącymi w jego dyspozycji.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi K.M. reprezentowanego przez radcę prawnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie:
1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 217 K.p.a. i art. 76 § 3 K.p.a., poprzez przyjcie przez organ, że wystarczające do zakwestionowania dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r., potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r., jest zgłoszenie wątpliwości co do dokumentów stanowiących podstawę do jego wydania, podczas gdy domniemanie prawdziwości i rzetelności dokumentu urzędowego może zostać obalone jedynie przeciwdowodem, którego to organ w rozpatrywanej sprawie nie przedstawił;
2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 3 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, w szczególności z uwagi na bezpodstawne pominięcie kluczowego dowodu w sprawie, tj. dowodu z dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r. potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców we wnioskowanym okresie, co miało istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy i tym samym podjęte w sprawie rozstrzygnięcie;
3) naruszenie art. 80 w zw. z art. 76 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organ przy ocenie dokumentu urzędowego nie jest skrępowany żadnymi regułami w zakresie oceny dowodów, podczas gdy w przypadku dokumentów urzędowych jest on związany treścią dokumentu wydanego przez właściwy organ w zakresie posiadanych przez niego kompetencji, a także nie może swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji, czego w rozpatrywanej sprawy skutecznie nie uczynił;
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 76 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego w sposób niezgodny z dyspozycją wskazanych przepisów, w szczególności z uwagi na niewskazanie i nieomówienie przeciwdowodów, które to – w ocenie organu – miały świadczyć przeciwko treści dokumentu urzędowego – zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r., jak również poprzez powołanie się w uzasadnieniu spornego rozkazu personalnego na "pozostałe dokumenty", które znajdują się w posiadaniu organu, a które nie zostały wymienione w treści uzasadnienia kwestionowanego rozkazu i niepoddane przez organ ocenie w zakresie ich wiarygodności i mocy dowodowej;
5) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez ich niezastosowanie i tym samym niezaliczenie do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, okresu pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców wskazanym we wniosku, tj. od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r., jako innego okresu podlegającego wliczeniu do okresu pracy lub służby, pomimo wystawienia przez Urząd Miejski w [...] zaświadczenia z dnia 17 maja 2016 r., o którym mowa w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., którego prawdziwość i rzetelność nie została przez organ skutecznie obalona.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawił obszerną argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że zaświadczenie z dnia 17 maja 2016 r. wystawione przez Urząd Miejski w [...], będące dokumentem urzędowym, korzysta z domniemania prawdziwości, a więc zgodności tego, co zostało w nim przez organ stwierdzone. Komendant Główny Policji nie przedstawił żadnych przeciwdowodów, które podważyłyby treść przedmiotowego zaświadczenia potwierdzającego pracę skarżącego, w charakterze domownika, w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r. W ocenie skarżącego, organ Policji nie był uprawniony do oceny dokumentów, w oparciu o które Urząd wydał przedmiotowe zaświadczenie i uznania, że nie potwierdzają one faktu jego pracy w tym gospodarstwie we wnioskowanym okresie.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Podał, że w świetle art. 76 § 3 K.p.a. organ może dokonać weryfikacji prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, z wyłączeniem decyzji administracyjnych, na podstawie każdego ze środków dowodowych, gdyż w tym zakresie ustawodawca nie stworzył żadnych ograniczeń. Zdaniem organu, uwzględniając treść art. 80 K.p.a., był on uprawniony do poddania ocenie dokumenty nadesłane przez organ samorządu terytorialnego pod kątem weryfikacji prawdziwości informacji zawartych w zaświadczeniu. Wskazał, że rolą organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie jest ocena posiadanych dokumentów, które przemawiają za wydaniem zaświadczenia. Ocena tych dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza, gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny, niż podany w zaświadczeniu, stan faktyczny. W szczególności może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy, albo treść innych przedstawionych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach. W niniejszej sprawie organ samorządu terytorialnego ograniczył się do "suchego" potwierdzenia istnienia tego, co po dokładnej analizie, dokonanej przez Komendanta Głównego Policji, nie mogło być uznane za odpowiadające prawdzie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że Komendant Główny Policji odmawiając przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 217 K.p.a. i art. 76 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż wystarczające do zakwestionowania dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r., potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r., jest zgłoszenie wątpliwości co do dokumentów stanowiących podstawę do jego wydania, podczas gdy domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego może zostać obalone jedynie przeciwdowodem, którego organ w rozpatrywanej sprawie nie przedstawił. Tym samym organ w powyższym zakresie dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 K.p.a. i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie K.M. jako dowód na okoliczność swojej pracy w gospodarstwie rolnym przedstawił zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r., w którym Urząd ten – powołując się na przepisy art. 217 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy – zaświadczył, że skarżący w okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców [...], o powierzchni [...] ha, położonym we wsi [...].
W ocenie Komendanta Głównego Policji, przedłożone przez skarżącego w/w zaświadczenie nie może stanowić wiarygodnego dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż potwierdza fakt, który nie wynika z treści dokumentów, na podstawie których to zaświadczenie zostało wydane. Przedmiotowe dokumenty nie potwierdzają bowiem faktu pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców.
W świetle art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Przepis art. 3 ust. 2 w/w ustawy stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3).
Sąd pierwszej instancji przyjął, iż z systematyki zastosowanej przez ustawodawcę w przepisie art. 3 w/w ustawy wynika, że możliwość udokumentowania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców zeznaniami świadków jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy w urzędzie gminy, właściwym ze względu na miejsce położenia gospodarstwa, nie istnieją dokumenty wystarczające do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i fakt ten zostanie stwierdzony pismem tego urzędu (art. 3 ust. 2 cyt. ustawy).
W dotychczasowym orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. T. Libera, Praca w gospodarstwie rolnym – wliczanie do stażu /w:/ W. Muszalski, K. Walczak, Prawo pracy – akty wykonawcze – suplement. Komentarz, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2006; podobnie: A. Rzetecka-Gil, Komentarz do ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, LEX/el., 2008; por. także: m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 26/17).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. m.in. K. Celińska-Grzegorczyk /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11).
W związku z powyższym wskazuje się, że urząd gminy nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności pracy w danym gospodarstwie rolnym oraz okresu, przez jaki praca ta była świadczona.
Jeżeli zatem pracownik przedłoży pracodawcy zaświadczenie, to podlega ono ocenie pracodawcy tak, jak każdy inny dowód. Wprawdzie pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, lecz może to uczynić jedynie w przypadku, gdy dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny, niż podany w tych dokumentach.
Powyższe ograniczenie wynika z faktu, iż w świetle art. 76 § 1 K.p.a., z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. Organ prowadzący postępowanie nie może zatem swobodnie oceniać, ani kwestionować treści dokumentu urzędowego, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji. Wymóg ten wynika z art. 76 § 3 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Niemniej, wyraźnie przyjmuje się, że nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie, którego treść nie została obalona przeciwdowodem, stanowi naruszenie prawa procesowego.
Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro przedłożone przez skarżącego zaświadczenie wystawione w dniu 17 maja 2016 r. przez Urząd Miejski w [...], jako dokument urzędowy, korzystało z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone przez organ, od którego dokument ten pochodzi, to domniemanie to mogło być obalone przez Komendanta Głównego Policji jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 K.p.a.).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Komendant Główny Policji, jako pracodawca, dysponując dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny, niż podany w dokumentach w oparciu o które Urząd Miejski w [...] wystawił sporne zaświadczenie, mógł zwrócić się do w/w Urzędu z prośbą o ponowne sprawdzenie faktów podanych w zaświadczeniu i ewentualne ich skorygowanie albo anulowanie wydanego zaświadczenia i powiadomienie skarżącego o braku możliwości wydania zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Tymczasem, z uzasadnień rozkazów personalnych z dnia 3 lutego 2017 r., jak i z dnia 23 listopada 2016 r., wynika, że organ nie przedstawiając jakichkolwiek przeciwdowodów, ograniczając się do zgłoszenia wątpliwości co do poszczególnych dokumentów stanowiących podstawę wydanego przez Urząd Miejski w [...] zaświadczenia z dnia 17 maja 2016 r., podważył treść przedmiotowego zaświadczenia, uznając w sposób nieuprawniony, że nie potwierdza ono pracy skarżącego w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r., pomimo, że dokument ten niewątpliwie korzystał z domniemania prawdziwości, które nie zostało skutecznie obalone.
Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ uzasadniając zaskarżony rozkaz personalny w sposób bardzo ogólnikowy ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej, co dodatkowo świadczy o naruszeniu również normy prawnej przewidzianej w art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji jest związany z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonej decyzji (rozkazu personalnego) w sposób niepełny odnosi się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, nie zawierając oznaczenia i omówienia dowodów, o których organ wspomina w rozkazie, powołując się na ocenę całości posiadanej dokumentacji.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 76 § 3 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez uchylenie prawidłowo wydanych w sprawie rozkazów personalnych Komendanta Głównego Policji w oparciu o błędny pogląd, iż organ naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że wbrew zasadzie praworządności, z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania zakwestionował w sposób sprzeczny z prawem treść dokumentu urzędowego – zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r., potwierdzającego, że K.M. pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców jako domownik, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uchylenie się od obowiązku wyjaśnienia organowi w wyroku uwzględniającym skargę, jakie czynności "naprawcze" winien podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co czyni zaskarżony wyrok niemożliwym do wykonania i mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także zrzekł się prawa do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazał m.in., że w niniejszej sprawie inicjatorem postępowania administracyjnego oraz podmiotem, na którym spoczywa główny ciężar dowodowy jest strona. To strona legitymuje się interesem prawnym, aby żądać od gminy wydania zaświadczenia (art. 1 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 217 K.p.a.) Organ takim uprawnieniem nie dysponuje. Ponadto podał, że tylko strona może zawnioskować świadków, o których mowa w art. 3 ust. 3 w/w ustawy. Organ nie może ustalać świadków, powoływać ich, ani też odbierać zeznań bez wyraźnego wniosku strony.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ, podważając treść zaświadczenia wydanego w trybie art. 217 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, zaniechał przeprowadzenia przeciwdowodów na prawdziwość treści przedmiotowego zaświadczenia. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty, które wskazują na fakt, że organ w granicach wyznaczonych przez w/w przepisy dokonał kontroli dostępnych i jedynych dowodów w sprawie i doszedł do wniosków przeciwnych niż organ gminy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że organ zwrócił się Urzędu Miejskiego w [...] o wskazanie, w oparciu o jakie dane lub dokumenty zostało wydane zaświadczenie z dnia 17 maja 2016 r. Organ otrzymał kopie tych dokumentów i był to jedyny możliwy do zgromadzenia materiał dowodowy w sprawie, który został następnie oceniony w sposób zgodny z brzmieniem art. 80 K.p.a. Innych, dodatkowych czynności organ nie musiał podejmować. Przeciwdowodem może być również dokument, rejestr, ewidencja lub inne dane znajdujące się w dyspozycji organu gminy, które stanowiły podstawę do potwierdzenia nierzeczywistego stanu faktycznego. Pracodawca może zatem zwrócić się do organu gminy o przekazanie w/w materiałów a następnie ocenić te materiały w zgodzie z regułami wyrażonymi w art. 80 K.p.a. i w ten sposób zweryfikować prawidłowość oświadczenia wiedzy zawartego w zaświadczeniu. Tym samym spełniony jest wymóg dysponowania przeciwdowodem. Dopuszczając tezę, że organ mógł zgromadzić inne przeciwdowody, należy zastanowić się, co mogłoby te przeciwdowody stanowić. Logika nakazuje, że co do zasady powinny to być te same dokumenty, na podstawie, których wydano zaświadczenie. Wprawdzie można by wezwać stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów, jednak biorąc pod uwagę, że skarżący uzyskał korzystne dla siebie zaświadczenie, jako wezwany do przedłożenia kolejnych dowodów (dokumentów) mógłby odmówić wykonania tej czynności, bowiem zaświadczenie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, zwalnia stronę od dalszej inicjatywy dowodowej i jednocześnie stawia organ w bardzo trudnej sytuacji. Dlatego też, przy istniejących ograniczeniach prawnych w zakresie inicjatywy dowodowej organu, nie istniały inne możliwości do przeprowadzenia przeciwdowodu innego, niż ocena w trybie art. 80 K.p.a. dokumentów nadesłanych do organu Policji przez organ gminy.
Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie wskazał organowi odpowiednich wytycznych umożliwiających ponowne, prawidłowe procedowanie. Powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na konieczność przeprowadzenia przeciwdowodu wobec dokumentu urzędowego nie spełnia tego obowiązku, z uwagi na wspomniany problem w postaci ograniczonej przepisami prawa inicjatywy dowodowej organu. Skoro Sąd kwestionuje prawo organu do oceny tych samych dokumentów, które stanowiły podstawę do wydania zaświadczenia, to powinien wyjaśnić, gdzie należy szukać dodatkowego, istniejącego materiału dowodowego.
K.M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, iż są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie, istota podanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów postępowania zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, że Komendant Główny Policji naruszył m.in. wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy postępowania oraz Konstytucji RP, gdyż w sposób nieprawidłowy zakwestionował dokument urzędowy w postaci zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r. potwierdzający pracę K.M. w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r. Ograniczył się bowiem wyłącznie do zgłoszenia wątpliwości co do poszczególnych dokumentów stanowiących podstawę wydania przedmiotowego zaświadczenia, podczas gdy domniemanie jego prawdziwości mogło być obalone wyłącznie poprzez przeprowadzenie stosownego przeciwdowodu, którego w tej sprawie organ nie przedstawił.
W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy dokonana przez Komendanta Głównego Policji na podstawie art. 80 K.p.a. ocena dokumentów stanowiących podstawę wydania przez Urząd Miejski w [...] przedmiotowego zaświadczenia – pod kątem możliwości potwierdzenia, że K.M. w podanym wyżej okresie pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, która skutkowała zgłoszeniem wątpliwości co do poszczególnych dokumentów i w konsekwencji podważyła moc dowodową tego zaświadczenia, spełniała wymóg przeprowadzenia przeciwdowodu.
Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązująca przy ocenie materiału dowodowego zasada swobodnej oceny dowodów wskazuje, że ocena ta musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, zgodnie z zasadami logiki, a organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z domniemań prawnych dotyczących dokumentów urzędowych, które na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. mają szczególną moc dowodową. Zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis art. 76 § 3 K.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego.
W sprawie jest niesporne, że dokument urzędowy – zaświadczenie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 17 maja 2016 r., potwierdzający pracę K.M. w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 15 lutego 1994 r., jest podstawowym elementem materiału dowodowego i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Przedmiotowe zaświadczenie zostało wystawione przez organ na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisu prawa. Podstawę żądania przez wyżej wymienionego policjanta wydania zaświadczenia stanowi art. 3 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., który w ust. 1 przewiduje, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2 art. 3 ustawy). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy). Analiza powołanych przepisów wskazuje , że możliwość dowodzenia faktu pracy osoby zainteresowanej w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne, powstaje dopiero wówczas, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie.
Wyjaśnić należy, iż prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 K.p.a. w związku z wprowadzeniem zaświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. przykładowo wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 i z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13).
Zauważyć należy, iż z punktu widzenia spełnienia warunku opisanego w pkt 3 art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, przesądzające znaczenie ma stwierdzenie, czy mamy do czynienia z "domownikiem" w rozumieniu tego przepisu. Przepis ten co do pojęcia "domownika" odsyła z kolei do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin. W ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) przepis art. 6 pkt 2 pojęciem domownika określa osobę, która spełnia łącznie pięć warunków: a) jest osobą bliską rolnikowi, b) pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) ukończyła 16 lat, d) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym, e) nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Przyjąć należy, iż ustawodawca, nakładając na właściwy organ gminy obowiązek stwierdzenia okresu pracy osoby zainteresowanej w indywidualnym gospodarstwie rolnym, poprzez wydanie stosownego zaświadczenia, wiedział, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy oraz jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym z góry założył, że urząd ten na podstawie danych będących w jego posiadaniu, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności.
W rozpoznawanej sprawie dokumentami, w oparciu o które Urząd Miejski w [...] wydał zaświadczenie z dnia 17 maja 2016 r. były: karta gospodarstwa, karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników, karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników, pismo z Urzędu Gminy w [...] z dnia 7 grudnia 1990 r., informacja dotycząca ulgi inwestycyjnej w podatku rolnym od gruntów, decyzja o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z dnia 2 kwietnia 1991 r., a także pisma z Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 10 lipca 1991 r. oraz z dnia 15 października 1991 r., a także zaświadczenia z Wojskowej Komendy Uzupełnień z dnia 14 listopada 1991 r. i zaświadczenia Jednostki Wojskowej z których wynika, że K.M. został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Organ w granicach posiadanych kompetencji i w oparciu o dokumenty, którymi dysponował i uznał za wystarczające – wydał przedmiotowe zaświadczenie potwierdzające fakt pracy K.M. w gospodarstwie rolnym rodziców w podanym wyżej okresie.
Komendant Główny Policji jako pracodawca mógł zakwestionować powyższe zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych dokumentów, w przypadku, gdy dysponował dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, iż stwierdzenie Komendanta Głównego Policji, że na podstawie wskazanych dokumentów brak jest możliwości potwierdzenia, iż K.M. w ogóle pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, a tym bardziej w charakterze domownika oraz że dokumenty te nie wyjaśniają, czy rodzaj prac koniecznych do prowadzenia w danym gospodarstwie rolnym, przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa, wymagał od skarżącego świadczenia stałej pracy w tym gospodarstwie, czy jego aktywność życiowa w danym okresie umożliwiała mu stałą pracę w gospodarstwie rolnym, jak również pracę stanowiącą główne źródło utrzymania, a nie jedynie doraźną pomoc, niemającą istotnego znaczenia dla funkcjonowania gospodarstwa – nie może być rozważane w kategorii przeciwdowodu. Dotyczy ono również dokumentów w postaci kart gospodarstwa, jak i zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 5 maja 2016 r. i decyzji z dnia 2 kwietnia 1991 r. o podleganiu przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników. Powyższa argumentacja stanowi bowiem jedynie odmienną ocenę dokumentów będących podstawę wydania przedmiotowego zaświadczenia, a nie dowodu przeciwko treści tego dokumentu urzędowego. Jednocześnie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie organ nie podał żadnych innych konkretnych dowodów, które wskazywałyby na odmienny stan faktyczny, niż przyjęty w zaświadczeniu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że Komendant Główny Policji nie zakwestionował skutecznie mocy dowodowej przedmiotowego zaświadczenia. W związku z tym konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia 23 listopada 2016 r.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 76 § 3 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, który określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z powołanego przepisu. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano podstawę prawną uwzględnienia skargi, wyjaśniając w dostateczny sposób, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści całości uzasadnienia wyroku i zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, wykazującego konkretne uchybienia organu. W przypadku, gdy organ ponownie rozpoznając sprawę nie przeprowadzi dowodu w rozumieniu K.p.a. przeciwko treści przedmiotowego zaświadczenia, będzie obowiązany uwzględnić moc dowodową tego dokumentu urzędowego i na jego podstawie rozstrzygnąć sprawę z wniosku strony. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd w okolicznościach tej sprawy nie miał obowiązku wskazać w uzasadnieniu wyroku metod i środków pozyskiwania przez organ przeciwdowodów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wad konstrukcyjnych, a podane w nim motywy podjętego rozstrzygnięcia umożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).