I OSK 413/24

I OSK 413/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 743/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 743/23 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 maja 2023 r. nr SKO.4114.291.2023 w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i żądania jego zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 grudnia 2023 r. II SA/Łd 743/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 maja 2023 r. nr SKO.4114.291.2023 w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i żądania jego zwrotu:
1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 31 marca 2023 r. nr MOPS.532.7243.2023;
2. umorzył postępowanie administracyjne.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 31 marca 2023 r. Prezydent Miasta Zgierza uznał, że M. T. nienależnie pobrał świadczenie, tj. zasiłek pielęgnacyjny na syna S. T. za okres od 1.10.2020 r. do 28.02.2023 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1.10.2020 r. do 28.02.2023 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do pierwszego dnia miesiąca po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.
M. T. złożył odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji, bowiem był przekonany, że skoro nadal ma orzeczenie o niepełnosprawności, to nie musi składać kolejnego wniosku. Z uwagi na fakt, iż istniały przesłanki do pobrania zasiłku pielęgnacyjnego na syna w okresie od 1.10.2020 r. do 28.02.2023 r. odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie z obowiązku zwrotu świadczenia.
Decyzją z 30 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.
Dalej Kolegium wskazało, że decyzją Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 02.11.2018 r. przyznano M. T. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna S. T.
Decyzją Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 20.05.2020 r. przyznano M. T. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla S. T. na okres od 01.03.2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. od 8 marca 2020 r. zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W dniu 21.03.2023 r. zostały pozyskane przez MOPS w Zgierzu dane z rejestru EKSMOON, z których wynika, że 27.02.2020 r. strona wystąpiła do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z wnioskiem o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dla syna S. T. Powiatowy Zespół ds. Orzekania i Niepełnosprawności w Łodzi 4.09.2020 r. wydał orzeczenie o niepełnosprawności Nr ZON-ZP.722.66.2020 i postanowił zaliczyć syna S. T. do osób niepełnosprawnych do 30.09.2023 r.
Zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt. 2 ustawy o COVID-19 decyzja z 2.11.2018 r. zmieniona decyzją z 20.05.2020 r. wygasła z dniem wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, tj. z dniem 4.09.2020 r. Pomimo tego, że syn skarżącego S. T. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i istniały przesłanki do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, zasiłek pobrany w okresie od 1.10.2020 r. do 31.03.2023 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, ponieważ nie został złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w odpowiednim terminie.
W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że odwołujący się został prawidłowo pouczony o konieczności informowania o każdej zmianie mającej wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Takie pouczenie było zarówno w formularzu wniosku o świadczenie rodzinne, który odwołujący się podpisał, jak też w decyzji o przyznaniu wnioskowanego świadczenia, którą odebrał.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.T. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 30 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że pobrał świadczenie nienależne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 31 marca 2023 r.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie można było uznać, że skarżący został prawidłowo pouczony o konieczności niezwłocznego zawiadomienia organu o otrzymaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i utracie prawa do pobierania świadczenia w razie niewywiązania się z tego obowiązku, gdyż takiego pouczenia nie można utożsamiać z samym brzmieniem rozstrzygnięcia w zakresie daty końcowej, do której nastąpiło przyznanie świadczenia. W ocenie Sądu nowe orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego pozostaje w istocie bez wpływu na przysługujące prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w tym sensie, że skarżący nadal pozostaje niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości. Orzeczeniu zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, to jest:
art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny czy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym i podlegającym zwrotowi:
- nie jest wystarczające pouczenie zawarte w sentencji decyzji - określające termin końcowy jej obowiązywania (w związku z art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem CON/ID-19), jednoznacznie wskazujące konsekwencje uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, podczas gdy jest to najbardziej klarowne pouczenie jakie Skarżący może otrzymać w zakresie ww. okoliczności a jednocześnie w pełni zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy świadczeń rodzinnych,
- nie jest wystarczające pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, który określony został aktem wykonawczym wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 23 ust. 5 u.ś.r. oraz w decyzji przyznającej i zmieniającej prawo do świadczenia, które obligowały Skarżącego do powiadomienia organu o "innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń", podczas gdy są one wystarczające by w świadomości przeciętnego świadczeniobiorcy wywołać przeświadczenie, co do konieczności poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności, co zresztą zgodnie z twierdzeniami Skarżącego niezwłocznie zrealizował a zatem udzielone mu pouczenia były prawidłowe i zrozumiałe;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w związku z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą oceny czy w Skarżący pobrał nienależnie świadczenia rodzinne, podczas gdy w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Skarżący sam wyraźnie wskazuje okoliczności potwierdzające jego pełną świadomość, co do tego że, wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności oznaczało, iż przyznany zasiłek pielęgnacyjny przestał przysługiwać skoro niezwłocznie jego żona włożyła do skrzynki podawczej MOPS w Zgierzu wniosek o przyznanie zasiłku na nowy okres wraz z nowym orzeczeniem o niepełnosprawności syna, co Sąd l instancji zupełnie pominął i uznał, że "okoliczności te pozostają poza zakresem rozważań tutejszego Sądu";
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez:
- niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej a wręcz wewnętrznie sprzecznej w zakresie własnych rozważań, co do stanu faktycznego i prawnego badanej sprawy;
- brak uznania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podstawą uchylenia orzeczenia mimo, że wywody Sądu wskazują na odmienne od Kolegium ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie tego czy Skarżący rozumiał pouczenia udzielone mu przez organ i wiedział, że nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna powoduje wygaśnięcie przyznanego mu prawa co jest oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zatem dotyczy przepisów postępowania.
Wskazując na powyższe wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie:
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania,
3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych,
4) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Odnotować w tym miejscu należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiują, jak powinno wyglądać prawidłowe pouczenie beneficjenta świadczeń rodzinnych skonstruowane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.. Wskazówek takich natomiast udziela orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazywały, że wspomniane pouczenie nie powinno sprowadzać się do powtórzenia treści przepisów prawa, ale powinno być zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy, tak aby miał on świadomość pobierania nienależnego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Analiza znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego decyzji wskazuje, że skarżący został prawidłowo poinformowany o obowiązku poinformowania właściwego organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Odpowiednie klauzule znalazły się bowiem w decyzji z 20 maja 2020 r. przyznającej zasiłek a treść rozstrzygnięcia przedłużającego okres, na który przyznane zostało to świadczenie, jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych sygnalizowanych przez Sąd pierwszej instancji na gruncie interpretacji przepisu stanowiącego podstawę przedłużenia okresu zasiłkowego. Z rozstrzygnięcia tego wynika bowiem wprost, że zasiłek przyznawany jest do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie dłużej jednak niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia przy tym wymaga, że wydanie nowego orzeczenia nie powinno być utożsamiane wyłącznie z orzeczeniem o ustaniu stanu niepełnosprawności, w związku z czym uzyskanie każdego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności powoduje ustanie okresu zasiłkowego. Wydanie orzeczenia wskazującego, że niepełnosprawność nie ustąpiła, powoduje jedynie, że jego adresat jest uprawniony do ubiegania się o kolejne, odrębne świadczenie. Przyjąć zatem należy, że skarżący jako adresat wspomnianych decyzji miał świadomość, że uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności powoduje ustanie okresu zasiłkowego i jako takie powinno zostać w określonym terminie zgłoszone właściwemu organowi.
Nadto Sąd I instancji nie uwzględnił istotnej okoliczności, mianowicie faktu, że wedle twierdzeń skarżącego jego żona miała niezwłocznie dostarczyć dokumenty (nowe orzeczenie o niepełnosprawności) do skrzynki podawczej odpowiedniego organu. Te okoliczności wyraźnie wskazują, że Skarżący miał świadomość przepisów dotyczących przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, w tym wymogu złożenia nowego wniosku w związku z wydaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Zgodnie z logiką, skoro żona Skarżącego dostarczyła wniosek o przyznanie zasiłku, Skarżący musiał wiedzieć, że jego dotychczasowe uprawnienie wygasło z mocy prawa w związku z wydaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna. Dlatego logiczna wydaje się konstatacja, że skoro skarżący otrzymał od organów odpowiednie pouczenia, to miał świadomość, że pobierał świadczenie nienależnie.
W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w związku z 138 § 1 pkt 1 k.p.a..
W takich okolicznościach odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest zbędne, aczkolwiek zauważyć należy, że nie można podzielić wywodu Sądu I instancji, dlaczego uznał, że brzmienie rozstrzygnięcia w zakresie daty końcowej, do której nastąpiło przyznanie świadczenia, nie może zostać uznane za realizację pouczenia skarżącego o okolicznościach, które mogą przesądzić o uznaniu zasiłku wypłaconego w okresie od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2023 r. za nienależnie pobrany.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie rodzinne nie jest zasadne.