I OSK 413/22

I OSK 413/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1481/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-14
I OSK 489/22 - Wyrok NSA z 2025-03-26
I SA/Wa 1813/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 139
art. 1 ust. 1-3
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1481/20 w sprawie ze skargi D.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2020 r. nr KOC/2291/Zs/20 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 kwietnia 2020 r. nr 20/2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S.R. kwotę 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1481/20, oddalił skargę D.R., zwanej dalej "skarżącą", na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 25 maja 2020 r., nr KOC/2291/Zs/20, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia
Postanowieniem z 10 kwietnia 2020 r., Prezydent m.st. Warszawy, zwany dalej "organem pierwszej instancji" odmówił wydania zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w W. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. W uzasadnieniu organ ten powołał się na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość, której dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia nie była zabudowana w dniu 1 stycznia 2019 r. co oznacza, że w sprawie nie zaistniała jedna z przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Skarżąca wniosła zażalenie wskazując między innymi, że działka nr [...] wraz z działką sąsiednią o nr ew. [...] stanowi całość funkcjonalną.
Kolegium – rozpatrując zażalenie - nie znalazło podstaw do odmiennej oceny zebranych w sprawie dowodów. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że bezsporne jest, że w dniu 1 stycznia 2019 r. działka o numerze ewidencyjnym [...] nie była zabudowana, w szczególności na cele mieszkaniowe. W powyższym zakresie bezsporny jest również fakt powstania zabudowy towarzyszącej w postaci budynków garażowych po dniu 1 stycznia 2019 r. Dodatkowo obiekt ten posadowiony jest częściowo na działce numer [...], a w pozostałej części na działce numer [...]. W ocenie Kolegium w takim stanie rzeczy biorąc pod uwagę wyłącznie wykładnię literalną przepisu nie sposób uznać, że dla działki o numerze [...] powinno być wydane zaświadczenie, o którym mowa w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy. W ocenie Kolegium, istnienie zabudowy towarzyszącej co do zasady nie powinno być traktowane jako przeszkoda w uzyskaniu tego prawa, ale z drugiej strony nie może być również traktowane jako przesłanka zastępcza wykorzystywana niejako pomocniczo w sytuacji wątpliwości w zakresie tego czy dana działka rzeczywiście jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe. Ustawa zdefiniowała pojęcie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Zaproponowano, aby ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Jako, że w istniejących stanach faktycznych występujących na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, dla prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego niezbędne jest często korzystanie z budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych, zaproponowano, aby przekształcenie dotyczyło również gruntu pod tymi obiektami i urządzaniami budowlanymi. W celu wyeliminowania wątpliwości określono wprost w powyższym przepisie, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. "infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi".
Sąd I instancji, oddalając skargę, zaakceptował stanowisko organów administracji obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że pojęcie nieruchomości nie zostało na gruncie tej ustawy zdefiniowane. Natomiast w art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", nieruchomość zdefiniowano jako część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności (grunty). Dla nieruchomości o nr ew.[...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], natomiast dla nieruchomości o nr ew. [...] odrębna księga wieczysta nr [...]. Pierwsza pozostaje w użytkowaniu wieczystym a druga stanowi przedmiot własność. Oznacza to, że obie działki nie mogły stanowić jednej nieruchomości z uwagi na odmienny status prawny (własność i użytkowanie wieczyste). Prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste, co oznacza że stanowią odrębny przedmiot obrotu prawnego. Przekształcenie dotyczy wyłącznie gruntów, które pozostają w użytkowaniu wieczystym a nie gruntów, których tytułem prawnym jest własność. Poza tym garaż został wybudowany po dacie 1 stycznia 2019 r. co także wyklucza uznanie, że spełniona został przesłanka uzasadniająca przekształcenie.
Zdaniem Sądu I instancji, Prezydent m. st. Warszawy prawidłowo dokonał analizy znajdujących się w jego posiadaniu dokumentów. Podkreślono, iż jakkolwiek w akcie notarialnym mowa jest o tym, że działka nr ew.[...] pozostaje niezabudowana, nie ma dostępu do drogi publicznej oraz nie może być samodzielnie wykorzystana w szczególności pod zabudowę, to jednak w dalszym ciągu jest to odrębna nieruchomość, dla której prowadzona jest odrębna księga wieczysta i która stanowi samodzielny przedmiot obrotu prawnego – co wynika z aktu notarialnego. Twierdzenia skarżącej, że jest odwrotnie - pozostają w sprzeczności z aktem jej zbycia. Co do pojęcia "nieruchomości" Sąd I instancji uznał, że gdy dla nieruchomości zostanie założona księga wieczysta mamy do czynienia z sytuacją, w której księga wieczysta determinuje niejako odrębność danej nieruchomości.
Od wyroku Sądu I instancji skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) przez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2020 r., podczas gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze: zarówno prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, jak i przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", a w efekcie skarga winna zostać uwzględniona; a zatem naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania miało istotny wpływ na jego wynik, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi złożonej przez D.R.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy, w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na ich wadliwym niezastosowaniu, to jest pomimo, że doszło do przekształcenia ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 50 m.kw. z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] w prawo własności, skarżącej kasacyjnie odmówiono wydania zaświadczenia potwierdzającego to przekształcenie i to rozstrzygnięcie organu zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji;
2. art. 1 ust. 2 ustawy w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ich wadliwej wykładni i niezasadnym przyjęciu, że grunt zabudowany na cele mieszkaniowe to nieruchomość zabudowana obiektami, o których mowa w ust. 2 pkt. 1-3, zaś do zdefiniowania nieruchomości należy stosować art. 46 K.c. w związku z uregulowaniami wieczystoksięgowymi, podczas gdy ustawa nie zawiera w żadnym miejscu odniesienia wprost do powyższych regulacji, zaś wykładnia celowościowa i funkcjonalna pojęcia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" zawartego w ustawie nakazuje przyjęcie, że celem ustawodawcy było co do zasady wyeliminowanie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, zatem nie jest wykluczone stanowisko i jest ono zgodne z konstytucyjną zasadą równości, że grunt zabudowany na cele mieszkaniowe może być interpretowany także i przez pryzmat materialnoprawnego ujęcia nieruchomości, jeżeli realizowałoby to cel ustawy.
Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie zachodziło naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżąca D.R. darowała córce S.R. prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego przedmiotem sprawy z jednoczesnym ustanowieniem na wyżej wymienionej nieruchomości nieodpłatnej i dożywotniej służebności mieszkania na rzecz D.R. Na wezwanie Sądu – pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. S.R. oświadczyła, iż popiera skargę kasacyjną wniesiona przez jej poprzedniczkę prawną D.R.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego. Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy zacząć rozważania.
Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję zaświadczenia, organ przed jego wydaniem nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponieważ w postępowaniu oparto się na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości, kwestia związana ze sposobem i funkcją zagospodarowania przedmiotowej działki nie była uprzednio badana. W ponownie prowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy, uwzględniając przedstawione rozumienie "nieruchomości gruntowej" będą zobligowane do określenia, czy będący w ich posiadaniu materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez skarżącego, pozwala na stwierdzenie podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego dowodzą, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pojęcie nieruchomości, o których mowa w ustawie, winno być rozumiane w znaczeniu wieczystoksięgowym, jak to przyjął Sąd I instancji, czy też w znaczeniu funkcjonalnym, jak wywodzi skarżąca kasacyjnie. Kwestia ta nie była jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3270/19, w wyrokach z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 557/21, z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1738/21, z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1791/20, z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2325/20 i I OSK 2381/20, z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 199/21, z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 3/22, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie zatem nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym.
Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 236/21 oraz sygn. akt I OSK 237/21 i z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 963/21 (aczkolwiek w sprawie o sygn. akt I OSK 963/21 brak było związku funkcjonalnego z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe zarówno w ramach tej nieruchomości objętej księgą wieczystą, jak i inną nieruchomością wieczystoksięgową). W tych sprawach Sąd przyjął, że na gruncie ustawy należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za funkcjonalnym rozumieniem nieruchomości na gruncie analizowanej ustawy. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy.
Przy wykładni wskazanych przepisów ustawy, zasadniczą kwestią jest ustalenie relacji między pojęciem gruntu i pojęciem nieruchomości, jakimi posłużył się ustawodawca. Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są zaś nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 ustawy. Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera to, w jaki sposób będzie rozumiany termin "nieruchomość" użyty w ustawie. Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Ł. Sanakiewicz (w:) Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości posłużono się w sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co zaaprobował Sąd I instancji.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości przemawiają trzy zasadnicze argumenty.
Po pierwsze, jak wskazuje również autor powołanego komentarza, przyjęcie na potrzeby stosowania ustawy rozumienia wieczystoksięgowego może prowadzić do rozlicznych komplikacji, związanych z faktem, że mieszkaniowa zabudowa terenu nie zawsze dotyczy działek objętych jedną księgą wieczystą. Przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, natomiast druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy bowiem do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym).
Po drugie, należy zwrócić uwagę, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06; z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07).
Po trzecie, celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA, biorąc pod uwagę cel ustawy, pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy działka nr [...] była i jest funkcjonalnie powiązana z działką nr [...].
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają dla organów z przedstawionego stanowiska w kwestii wykładni art. 1 ust. 1-2 ustawy.