I OSK 412/21

I OSK 412/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 414/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-06-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2020r., sygn. akt III SA/Kr 414/20 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. III SA/Kr 414/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. D. (Skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa.
Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :
1. naruszenie art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r, poz. 875, dalej jako "ustawa anty-Covidowa") - poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i zarządzenie skierowania skargi na posiedzenie niejawne, mimo iż było to sprzeczne z zasadą rozpoznawania skarg na rozprawie jawnej oraz nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy anty-Covidowej, a Skarżący, który na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie został pouczony o przysługującym mu prawie sprzeciwu wobec rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym ani nie wyraził na to zgody, podczas gdy zgodnie z zasadą jawności i bezpośredniości, a także wobec stopnia zawiłości sprawy, przeprowadzenie rozprawy miałoby istotny wpływ na wynik sprawy;
2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia Wyroku WSA, sformułowanego zbyt lakonicznie i zawierającego wewnętrzne sprzeczności, takie jak błędne uznanie merytorycznej słuszności Decyzji SKO przy jednoczesnym wskazaniu braku właściwości organów administracyjnych w sprawie, a także brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w treści uzasadnienia do wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności Decyzji Prezydenta K. z 2014 r., co w rezultacie doprowadziło do nieuchylenia Decyzji SKO zawierającej błędne merytorycznie rozstrzygnięcie;
II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną jego wykładnię, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego skutkujące błędnym oddaleniem skargi i nieuchyleniem nieprawidłowej merytorycznie Decyzji SKO, a to dlatego, że zastosowanie przesłanki związanej z upływem czasu wymienionej w art. 146 § 1 k.p.a. jest uwarunkowane uprzednim wyeliminowaniem możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 146 § 2 k.p.a,, czego organ zaniechał tłumacząc to upływem 5-letniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a.;
2. art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art, 19, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. żart. 33 ust, 1 i art, 34 ust, 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r, Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r, poz. 276 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym oddaleniem skargi, podczas gdy zarówno w stosunku do Decyzji SKO, jak i Decyzji Prezydenta K. z 2014 r. powinna być stwierdzona ich nieważność z powodu wydania przez organ, który nie był właściwy w sprawie, a co sam Sąd przyznał w Wyroku. WSA, stwierdzając, że w sprawie "właściwym do orzekania wobec braku zgody stron na rozgraniczenie jest sąd powszechny zgodnie z art. 34 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne", a następnie ze względu na brak właściwości organów administracyjnych w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był uchylić zaskarżoną Decyzję SKO i umorzyć postępowanie administracyjne w całości, gdyż właściwym w sprawie jest sąd powszechny;
3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a przytoczonych w skardze i piśmie uzupełniającym Skarżącego z [...] czerwca 2020 r., takich jak zarzut nieważności sformułowany wobec Decyzji Prezydenta K. z 2014 r., a także wynikająca z dyspozycji art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geograficzne i kartograficzne konieczność umorzenia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w trybie administracyjnym wobec nie zawarcia ugody przez strony tego postępowania i przekazania sprawy do sądu powszechnego, przy czym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nabiera szczególnej wagi wobec pozbawienia Skarżącego prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie, a co za tym idzie możliwości bezpośredniego i pełnego zaprezentowania argumentacji na poparcie swoich tez;
4. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na wadliwość sądowej kontroli legalności Decyzji SKO poprzez nie skontrolowanie tej decyzji poza granice zakreślone w skardze, a więc w aspekcie dotknięcia zarówno Decyzji Prezydenta K. z 2014 r., jak i Decyzji SKO kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy Skarżący w skardze i kolejnych pismach składanych w postępowaniu przed WSA wskazywał na istotne dla sprawy okoliczności i dowody potwierdzające rażące naruszenie przepisów, w tym dotyczących właściwości organów, co jednakże zostało całkowicie pominięte przez Sąd w Wyroku WSA.
Skarżący na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości Wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, względnie, w razie stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Ponadto wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokata, według norm przepisanych.
W piśmie z 20 grudnia 2020 r. uczestnicy postępowania : A.T., B. T. i S. T. wnieśli o nieuwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Decyzją z [...] września 2014 r. Prezydent Miasta K. (Prezydent) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 0,0428 ha położonej w obrębie [...] jedn. ewid. K. stanowiącej własność B. T. i A. T. na prawach własności ustawowej majątkowej małżeńskiej w 2/3 części oraz S. T. (uczestnicy) w 1/3 części z nieruchomością sąsiednią objętą księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] o pow. 0,0266 ha położonej w obr. [...] jedn. ewid K. stanowiącej własność Gminy K. (Gmina). Rozgraniczenie nastąpiło w sposób ustalony i wskazany na gruncie, od punktu 3348 przez punkt nr 6 do punktu 2788, szczegółowo opisany na szkicu graficznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego J. S. [...] czerwca 2014 r.
Na skutek wniosku Skarżącego Prezydent postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. wznowił postępowanie rozgraniczeniowe a następnie decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta i umorzył z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe oraz przekazał sprawę do rozpoznania przez sąd powszechny właściwy dla miejsca położenia nieruchomości.
Kolegium po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. T. decyzją z [...] lutego 2020 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 20219 r. i stwierdziło, że decyzja Prezydenta z [...] września 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania rozgraniczeniowego doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), polegającego na niezapewnieniu Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Jednak ze względu na zaistnienie ujemnej przesłanki określonej w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (termin, o którym mowa w tym przepisie rozpoczął bieg od 19 września 2014 r. – daty chronologicznie ostatniego doręczenia jednej ze stron decyzji Nr [...] – i upłynął 19 września 2019 r.) nie było możliwe merytoryczne orzekanie przez Kolegium w sprawie i uchylenie decyzji Prezydenta z [...] września 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił w pełni stanowisko organu drugiej instancji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zarzut objęty punktem I.1. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej "ustawa z 2 marca 2020 r."), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz, U. z 2020 r, poz. 875, dalej jako "ustawa anty-Covidowa") uznać należało za niezasadny.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że kwestia dopuszczalności rozpoznania sprawy w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 20 marca 2020 r. była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 30 listopada 2020 r. II OPS 6/19. Rozważania te dotyczyły możliwości podjęcia na posiedzeniu niejawnym uchwały powiększonego składu, jednak mogą one znaleźć zastosowanie również do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 20 marca 2020 r. przez sąd administracyjny pierwszej instancji.
Jak wyjaśniono w uchwale z 30 listopada 2020 r. zasada jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i reguła rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), może doznawać ograniczeń wynikających z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 20 marca 2020 r. Skład powiększony NSA wyjaśnił, że przepis ten należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.. W uchwale zwrócono uwagę, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 20 marca 2020 r. była m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Okoliczności, istniejące w zarządzonym stanie pandemii w pełni nakazywaly uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Skład powiększony NSA podkreślił, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Zwrócił również uwagę, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym brak jest możliwości przeprowadzania dowodów (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów.)
W niniejszej sprawie dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej nastąpiło z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Jak wynika z akt sprawy, strony postępowania zarządzeniem z [...] maja 2020 r. (karta 54 akt sprawy) poinformowane zostały o zamiarze skierowania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 20 marca 2020 r. i o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Zarządzenie to doręczone zostało Skarżącemu [...] czerwca 2020 r. Należy również zwrócić uwagę, że pismem z [...] czerwca 2020 r. Skarżący w replice na odpowiedź organu na skargę przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Zauważyć również należy, że w sprawie występowało 5 stron (Skarżący, organ oraz trzech uczestników).
Sąd kasacyjny zwraca końcowo uwagę, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 20 marca 2020 r. nie wymagało uzyskania zgody stron postępowania.
W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 90 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 20 marca 2020 r.
Za niezasadny należało również uznać zarzut objęty punktem II.3 petitum skargi kasacyjnej, w zakresie dotyczącym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., określony przez Skarżącego jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd kasacyjny dostrzega, że Skarżący zarzut ten powiązał z przepisami prawa materialnego to jest z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm., dalej "prawo geodezyjne i kartograficzne). Jednak przywołany przez Skarżącego jako wzorzec kontroli przepis p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, możliwość rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym wynikała z przepisu rangi ustawowej, to jest art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 20 marca 2020 r., Skarżącemu zaś umożliwiono zajęcie dodatkowego stanowiska przed wydaniem wyroku.
Niezasadny był również zarzut objęty punktem I. 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Kolegium i Skarżącego, w tym zawarte w skardze i w piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. Następnie wyjaśnił, z jakich przyczyn podziela stanowisko Kolegium, w tym co zaistnienia w sprawie przesłanek zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być również podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczności powyższe w sprawie nie zaistniały. Z przyczyn, które wyjaśnione zostaną w dalszej części uzasadnienia, sam fakt nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] września 2014 r. nie może być uznany za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu w sprawie dotyczyła w wykładni i zastosowania art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., to jest zarzutu objętego punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej.
Sąd kasacyjny dostrzega występującą zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie rozbieżność dotyczącą zakresu stosowania art. 146 § 1 k.p.a. Według jednego z poglądów, upływ terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wyklucza to nie tylko uchylenie decyzji, ale w ogóle możliwość merytorycznego rozpatrywania sprawy (T. Kiełkowski [w:] Komentarz, 2023b, s. 1030; tenże, Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w postępowaniu administracyjnym wznowionym z przyczyn formalnych a ochrona prawa słusznie nabytego na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, PPPubl. 2021/7–8, s. 131, cytat za : M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 146.).
Według drugiego z poglądów, upływ terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie wyklucza jednak w pełni merytorycznego orzekania, ale jedynie uchylenie decyzji. Dopuszczalne jest wydanie po tym terminie pozostałych rodzajów decyzji wymienionych w art. 151 (por. K. Sobieralski, P. Janiak, Skutki prawne wystąpienia negatywnych przesłanek wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego [w:] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak, red. J. Korczak, K. Sobieralski, Wrocław 2019, s. 521, cytat za M. Jaśkowska, opr cit.). W przywołanym zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i Skarżącego wyroku NSA z 19 grudnia 2017 r. wskazano, że mimo upływu terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany ocenić, czy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., a więc czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną przychyla się pierwszego z przywołanych wyżej poglądów podzielając w pełni stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2022 r. II OSK 200/22. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że z art. 146 § 1 k.p.a. wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA wskazał, że pełen zakres badania i rozpoznania sprawy wznowieniowej dopuszczalny jest w przypadku skorzystania przez organ administracji z kompetencji zawartej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy) lub w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. (tj. odmowy uchylenia decyzji z uwagi na to, że w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Wskazane wyżej kompetencje orzecznicze organu administracji orzekającego w trybie wznowienia postępowania aktualizują się jednak wyłącznie w sytuacji braku wystąpienia negatywnej przesłanki w postaci upływu tzw. terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Zwrócono przy tym uwagę na treść art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten jednak nie nakłada na organ administracji obowiązku badania tej istoty w każdej możliwej sytuacji procesowej. Zakres bowiem rozpoznania sprawy może być węższy (ograniczony), o ile przepisy dotyczące wznowienia postępowania to przewidują. W sytuacji zaś wystąpienia przeszkody do uchylenia decyzji z uwagi na określony prawem upływ czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 146 § 1 k.p.a.) nie ma podstaw do prowadzenia przez organ administracji pełnego postępowania co do istoty sprawy, w tym do badania materialnoprawnych wad decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu tejże decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie (wyroki NSA z: 26 maja 2015 r. II OSK 2565/13; 14 marca 2017 r. II OSK 1783/15; 20 listopada 2019 r. II OSK 2767/18, 3 grudnia 2019 r. 19 czerwca 2020 r. II OSK 239/20, 8 czerwca 2021 r. II OSK 2604/18, 26 sierpnia 2021 r. II OSK 15/21, ).
Jak podkreślono w wyroku z 8 czerwca 2021 r. II OSK 2604/18, podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a. jest zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Możliwość uchylenia badanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w tym przepisie.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta z 23 marca 2019 r. i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta z 10 września 2014 r. wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem przepisów wskazanych w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej oddalając skargę na decyzję Kolegium.
W zarzucie objętym punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art, 19, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust, 1 i art. 34 ust, 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym oddaleniem skargi, podczas gdy zarówno w stosunku do decyzji Kolegium jak i decyzji Prezydenta z 2014 r. powinna być stwierdzona ich nieważność z powodu wydania przez organ, który nie był właściwy w sprawie, a co sam Sąd przyznał w wyroku, stwierdzając, że w sprawie "właściwym do orzekania wobec braku zgody stron na rozgraniczenie jest sąd powszechny zgodnie z art. 34 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne". Z zarzutem tym powiązany jest zarzut objęty punktem II.4 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na wadliwość sądowej kontroli legalności decyzji Kolegium poprzez nie skontrolowanie tej decyzji poza granicami zakreślonymi w skardze
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że zaskarżona do sądu pierwszej instancji decyzja Kolegium wydana została w postępowaniu wznowieniowym. Zatem w ramach kompetencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji uprawniony był do podejmowania wszystkich czynności zmierzających do załatwienia sprawy wznowieniowej. Kompetencje te nie obejmowały natomiast dokonywania kontroli decyzji z 2014 r. w innym trybie nadzwyczajnym, to jest w ramach postępowania nieważnościowego. W konsekwencji, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 10 września 2014 r. nie mógł być traktowany jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że wbrew stanowisku Skarżącego, w przywołanym przez niego w piśmie z 8 czerwca 2020 r. wyroku WSA we Wrocławiu z 30 września 2010 r. III SA/Wr 258/10 Sąd nie stwierdził nieważności decyzji badanej w postępowaniu wznowieniowym, ale nieważność pierwszoinstancyjnej decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym.
Skarżący błędnie przyjmuje również, że Kolegium nie było organem właściwym w sprawie, w czym upatruje wydania przez ten organ decyzji w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącego dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta z [...] września 2014 r. Do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania właściwy jest z mocy art. 150 § 2 k.p.a. organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Ponieważ decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania wydana została przez Prezydenta, ten organ był właściwy do rozpoznania wniosku. Odwołanie od decyzji wydanej w toku postępowania wznowieniowego prawidłowo zostało następnie rozpoznane przez Kolegium.
Podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że zgodnie z art. 34 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego jeżeli w związku ze sporem co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, organ na mocy art. 34 ust. 2 zobowiązany jest do umorzenia postępowania i przekazania sprawy sądowi, który właściwy będzie do rozpoznania sprawy, nie może skutkować uznaniem, że Kolegium nie było właściwe do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w sprawie wznowienia postępowania. Właściwość sądu do rozpoznania sprawy powstałaby wyłącznie gdyby w wyniku postępowania wznowieniowego zaistniały podstawy do uchylenia decyzji rozgraniczeniowej i umorzenia postępowania na skutek braku zgody jednej ze stron postępowania co do przebiegu granic. Skoro w niniejszej sprawie na skutek upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym utracił kompetencję do merytorycznego rozpoznania sprawy i konieczne stało się wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. nie powstała ani możliwość ani konieczność przekazania sprawy sądowi powszechnemu, co oznacza, że nie stał się on właściwy do rozpoznania sprawy.
W konsekwencji, również zarzuty objęte punktem II.2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej