I OSK 412/14

I OSK 412/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Gd 437/13 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2013-09-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
§ 5 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 437/13 w sprawie ze skargi W. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie obliczenia wysługi lat wpływającej na wysokość uposażenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 437/13, po rozpoznaniu skargi W. P. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie obliczenia wysługi lat wpływającej na wysokość uposażenia.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
W. P. pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zaliczenie do ogólnego stażu pracy zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Handlowo-Usługowym [...] w okresie od dnia 2 września 1996 r. do dnia 3 marca 1997 r. Zaznaczył przy tym, że nie dysponuje oryginalnym świadectwem pracy i dlatego na dowód zatrudnienia w PHU [...] przedstawił zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 3 listopada 2012 r. potwierdzające odprowadzanie za wnioskowany okres składek na ubezpieczenie społeczne. W zaświadczeniu została zawarta również informacja, że W. P. był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu zatrudnienia w PHU [...] w okresie od dnia 1 kwietnia 1997 r. do dnia 18 maja 1998 r. Przy piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. W. P. dostarczył kolejne zaświadczenie ZUS z dnia 17 stycznia 2013 r. potwierdzające, że we wnioskowanym okresie w PHU [...] był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy.
Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], ustalił wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe na dzień 20 maja 1998 r., tj. na dzień przyjęcia W. P. do służby w Policji, w wysokości 2 lata, 9 miesięcy i 7 dni oraz na dzień 17 grudnia 2012 r. zaliczył do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, okres 17 lat, 4 miesięcy i 6 dni.
Natomiast rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w [...] określił termin nabycia przez W. P. prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 14 sierpnia 2012 r. w wysokości 17 %.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu odwołania W. P., rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 21 grudnia 2012 r. w wysokości 16 %. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek W. P. z dnia 17 grudnia 2012 r. wpłynął do organu w dniu 21 grudnia 2012 r. Zgodnie zatem z art. 61 § 3 k.p.a. z dniem 21 grudnia 2012 r. zostało wszczęte postępowanie dotyczące zaliczenia policjantowi do ogólnego stażu pracy okresu zatrudnienia w PHU [...]. Następnie organ podał, że analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie, tj. świadectwa pracy z dnia 19 maja 1998 r. dotyczącego zatrudnienia w PHU [...] w okresie od dnia 1 kwietnia 1997 r. do dnia 18 maja 1998 r. w pełnym wymiarze czasu pracy; rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] o przyjęciu W. P. do służby w Policji, w którym do wysługi lat zaliczono okres pracy w PHU [...] od dnia 1 kwietnia 1997 do dnia 18 maja 1998 r., czyli w wymiarze 1 rok, 1 miesiąc i 18 dni, zaświadczenia ZUS Oddział w [...] potwierdzającego zatrudnienie policjanta w pełnym wymiarze czasu pracy w okresach od dnia 2 września 1996 r. do dnia 3 marca 1997 r. oraz od dnia 1 kwietnia 1997 r. do dnia 18 maja 1998 r., wskazuje na konieczność odmiennego, niż to uczynił organ I instancji, ustalenia, że łączna wysługa lat wraz z okresami składkowymi na dzień 20 maja 1998 r. wynosiła 1 rok, 7 miesięcy i 20 dni. Z tych też względów przyjąć należy, że organ I instancji nieprawidłowo zaliczył do wysługi lat niczym nieudokumentowany okres zatrudnienia przed służbą w Policji w wymiarze 1 roku, 1 miesiąca i 18 dni. Treść rozkazu personalnego organu I instancji jest zatem w oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, to zaś w myśl art. 139 k.p.a. pozwala na wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu żądania wypłaty uposażenia za okres 3 lat wstecz od dnia złożenia wniosku o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu zatrudnienia, Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że roszczenie o wypłatę należności z tytułu wysługi lat staje się wymagalne co miesiąc, w pierwszym dniu roboczym miesiąca, począwszy od pierwszego miesiąca po miesiącu nabycia przez policjanta prawa do zwiększonej stawki. Prawo do zwiększonego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, po złożeniu przez policjanta dokumentów potwierdzających okresy zaliczenia do wysługi lat. Decyzja ustalająca lub zmieniająca wysługę lat ma charakter konstytutywny, co oznacza, że prawo to nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji, która wywołuje skutki na przyszłość a nie z mocą wsteczną.
Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] W. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uwzględnienie skargi i określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia na dzień 18 grudnia 2009 r. oraz zaliczenie do wysługi lat pracy w PHU [...] na dzień wstąpienia do Policji z uwzględnieniem art. 107 ustawy o Policji. W skardze zarzucił naruszenie art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. a także art. 8 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 61 § 3 k.p.a.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu WSA w Gdańsku wyjaśnił, że ustawa o Policji przewiduje w art. 99 ust. 1, iż prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego zależy od grupy zaszeregowania policjanta, jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zatem ustalenie posiadanej przez policjanta wysługi lat ma znaczenie dla wysokości należnego funkcjonariuszowi uposażenia.
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 101 ust. 2 oraz art. 102 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 6 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz.1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się między innymi zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Z kolei § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów. W myśl zaś § 5 ust. 4 rozporządzenia termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Z powyższego wynika, że "podstawowa" wysługa lat, która istotna jest dla ustalania wysokości (wzrostu) uposażenia zasadniczego policjanta ustalana jest na dzień przyjęcia policjanta do służby. Uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat – łącznie do wysokości 25 % po 30 latach służby (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Tak więc do "podstawowej" wysługi lat dodaje się kolejne lata pełnionej służby. Ustawodawca uregulował też sytuację, gdy "podstawowa" wysługa lat – z różnych przyczyn – nie mogła być ustalona w rzeczywistym wymiarze. Wówczas - zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia - należy w drodze decyzji ustalić lub zmienić wysługę lat (wraz z jej okresami składowymi) - co do zasady - na dzień przyjęcia policjanta do służby, określając w niej termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Sformułowanie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu" dotyczy terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia i jego procentowej wysokości, bowiem jest to konsekwencja faktu, że prawo do uposażenia ulega przedawnieniu. Art. 107 ust. 1 ustawy o Policji stanowi bowiem, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Ze względu na to, że wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, wysokość wynagrodzenia zasadniczego (zależna od posiadanej wysługi lat), powinna wzrastać od początku służby. Jednak z powodu tego, że roszczenie o uposażenie ulega przedawnieniu, policjant traci prawo do roszczeń przedawnionych, (stanowiących różnicę między należnym a wypłaconym wynagrodzeniem). Możliwe jest jedynie uzyskanie uposażenia, co do którego roszczenie nie uległo przedawnieniu. W przypadku podjęcia przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia zachowuje on prawo do uposażenia za nieprzedawniony, trzyletni okres. Tak więc, mimo że możliwe jest późniejsze ustalenie, że na dzień przyjęcia policjanta do służby wysokość jego wysługi lat była inna, niż przyjęta pierwotnie, to określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i procentowa jego wysokość - w związku z przyjęciem innej, niż pierwotnie ustalona, wysługi lat, związane są z działaniem podjętym przez funkcjonariusza Policji.
W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy przed podjęciem służby w Policji. Wniosek ten został złożony w celu uzyskania wypłaty uposażenia w innej, wyższej wysokości, a wobec tego czynność ta przerwała bieg przedawnienia roszczenia o wyższe uposażenie zasadnicze. Okoliczność tę organy powinny mieć na uwadze, orzekając ponownie w niniejszej sprawie.
WSA w Gdańsku zwrócił ponadto uwagę, że konieczność ustalenia przez organy innego – wcześniejszego – terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia spowoduje, że zmianie podlegać będzie także procentowa jego wysokość, bowiem jest ona uzależniona od ustalonego okresu wysługi lat. Z treści art. 106 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniającej tę zmianę. W nawiązaniu do art. 101 ust. 1 ustawy o Policji – należy to rozumieć jako powstanie prawa do wyższego uposażenia z upływem danego okresu służby, po zmianie pierwotnej decyzji, ustalającej "podstawową" wysługę lat. Z powyższych też względów zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny podlegały uchyleniu. Organy w sposób mający wpływ na wynik sprawy naruszyły bowiem § 5 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji.
Sąd I instancji podkreślił również, że organ odwoławczy orzekając na niekorzyść funkcjonariusza rażąco naruszył art. 139 k.p.a., bowiem w żaden sposób nie wykazał, by zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie, to jest by rozkaz personalny organu I instancji rażąco naruszył prawo lub rażąco naruszył interes społeczny. Z uzasadnienia decyzji II instancji w szczególności nie wynika, z jakich powodów organ odwoławczy uznał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] błędnie, niezgodnie z prawem zaliczył (skarżącemu) do wysługi okres pracy, który w żaden sposób nie został przez policjanta udokumentowany.
Dodatkowo WSA w Gdańsku wskazał, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż W. P. czyni również starania o zaliczenie mu do stażu służby wpływającego na wysokość wynagrodzenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Skargę W. P. na negatywny dla niego rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], zarejestrowaną za sygn. akt III SA/Gd 438/13, Sąd rozstrzygał na tym samym posiedzeniu w dniu 12 września 2013 r. Wyrokiem Sądu z dnia 26 września 2013 r. rozkazy personalne obu instancji zostały uchylone, a zatem sprawa ta będzie ponownie rozpoznawana w organach Policji. Mając na uwadze, że przy obliczaniu wysługi lat sumuje się różne zaliczane okresy (§ 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia), w ocenie Sądu należy – przy rozpatrywaniu kolejnych wniosków skarżącego - ustalić w jednej, podsumowującej decyzji, zarówno terminy nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z obu wnioskowanych przez skarżącego tytułów, stosownie do wymogów przewidzianych w § 5 ust. 4 rozporządzenia.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 437/13 złożył Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. błędną wykładnię art. 106 ustawy o Policji polegającą na przyjęciu, że okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia funkcjonariusza jest przyjęcie do służby, a nie moment wpływu wniosku do organu;
2. art. 107 ustawy o Policji przez przyjęcie, że 3-letni okres przedawnienia obejmuje okres przed datą wpływu wniosku;
3. § 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że procentowy wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat przysługuje od dnia złożenia dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat.
W związku z powyższymi zarzutami Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że rozkaz ustalający wysługę lat ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki ex tunc, a więc nie z dniem złożenia wniosku, lecz z chwilą zaistnienia sytuacji faktycznej, z którą ustawa wiąże powstanie praw lub obowiązków, tj. z dniem przyjęcia do służby. W konsekwencji powoduje to, że 3-letni okres przedawnienia nie upłynął. Tymczasem zgodnie z art. 106 ustawy o Policji zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Dniem takim w niniejszej sprawie jest 21 grudnia 2012 r., czyli dzień wpływu wniosku do organu. Wymagalność prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat należy postrzegać w kontekście rozporządzenia, które daje podstawę do stwierdzenia, że roszczenie to staje się wymaganie z chwilą wpływu do komórki organizacyjnej jednostki Policji dokumentów potwierdzających wysługę lat. Od powyższego zdarzenia rozpoczyna swój bieg termin przedawnienia roszczeń wskazany w art. 107 ustawy o Policji. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed organem właściwym do rozpatrywania określonego roszczenia, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia, ustalenia, zaspokojenia lub uznania roszczenia. Zgodnie z powyższym, zaskarżona decyzja ma charakter konstytutywny. Skutek prawny powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego, choć wydawanego na podstawie ustawy i rozporządzenia oraz w celu ich wykonania. Integralną częścią decyzji konstytutywnej jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wydania takiego aktu, w szczególności wpływu wniosku oraz spełnienie wymogów ustawowych dotyczących zaliczenia okresu pracy do wysługi lat. Decyzja konstytutywna tworzy nowy stan prawny pomiędzy podmiotami, do których się one odnoszą, bądź powstaje nowy stosunek prawny, bądź istniejący dotąd stosunek prawny ulega zmianie albo likwidacji. Decyzja wywołuje zatem skutki ex nunc - na przyszłość.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 powołanego artykułu. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie zwrócił uwagę, że prawo policjanta do uposażenia, zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Wysokość uposażenia zasadniczego zależy przy tym od grupy zaszeregowania stanowiska służbowego oraz od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji) Ustalenie posiadanej przez policjanta wysługi lat ma zatem istotne znaczenie dla wysokości jego uposażenia. Zasady obliczania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W rozdziale 2 tego rozporządzenia wyszczególniono okresy zaliczane do przedmiotowej wysługi lat (§ 4 rozporządzenia) oraz określono tryb postępowania w tych sprawach (§ 5 rozporządzenia). Stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Treść powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w momencie przyjmowania do służby policjantowi ustala się okresy zaliczane do wysługi lat, od której zależy wysokość należnego uposażenia. Zasadą zatem jest, że podstawową wysługę ustala się na dzień przyjmowania policjanta do służby, zaliczając do tej wysługi wszystkie poprzednie okresy służby i inne równoważne okresy zatrudnienia. Realizacja tej zasady jest jednak możliwa tylko wówczas, gdy funkcjonariusz już w momencie podejmowania służby w Policji przedłoży wszystkie niezbędne w tym zakresie dokumenty. Natomiast jeżeli takie dokumenty policjant przedstawi dopiero w czasie pełnionej służby, to prawodawca w przepisach powołanego rozporządzenia dopuścił możliwość zmiany wysługi lat ustalonej na dzień przyjęcia do służby w Policji poprzez zaliczenie policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy wykonywanej przed podjęciem służby w Policji (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Oznacza to, że policjant, który przy przyjęciu do służby nie wykazał wszystkich zaliczanych okresów, może to uczynić później, nie tracąc prawa do ich uwzględnienia przy ustalaniu przedmiotowej wysługi. Po przedłożeniu dokumentów odnoszących się do okresów, które podlegają w Policji zaliczeniu do wysługi lat, funkcjonariusz może wnioskować o zaliczenie mu dalszych, dotychczas nieudokumentowanych okresów. Realizacja takiego żądania następuje w drodze decyzji modyfikującej ustaloną wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.
W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] z dniem 20 maja 1998 r. mianował W. P. na stanowisko służbowe, ustalając jednocześnie na dzień 31 maja 1998 r. wysługę lat w wymiarze 1 rok i 2 miesiące. Raportem z dnia 17 grudnia 2012 r., który wpłynął do organu w dniu 21 grudnia 2012 r., W. P. zwrócił się do Komendanta Powiatowego w [...] o zaliczenie mu do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego zatrudnienia w PHU [...], wykonywanego przed podjęciem służby w Policji w okresie od 2 września 1996 r. do dnia 3 marca 1997 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] określono termin nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 21 grudnia 2012 r. w wysokości 16 %.
Istota sporu sprowadza się zatem do wykładni § 5 ust. 4 rozporządzenia, tj. do określenia terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w sytuacji gdy udokumentowanie przez niego dodatkowego okresu zaliczanego do wysługi lat, istniejącego faktycznie już w dniu przyjęcia do służby, nastąpiło później, czyli dopiero w czasie pełnionej służby. W myśl wskazanego przepisu termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Przy dokonywaniu wykładni powołanego przepisu rozporządzenia konieczne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim określenie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia wynika z treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z tym przepisem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia takich roszczeń, w myśl art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr - tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia - przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.
Policjant nabywa zatem prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa uprawnienie do wzrostu uposażenia. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie organu podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcie nie ma charakteru konstytutywnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, który podziela również NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przedmiotowe decyzje (rozkazy personalne) mają charakter deklaratoryjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Przy czym te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.
Z powyższych względów prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że policjant nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat, nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w PHU [...], ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu 21 grudnia 2012 r., tj. w dniu wpłynięcia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony - 3 lata przed złożeniem wniosku. Mając na względzie, że W. P. został przyjęty do służby w dniu 20 maja 1998 r., dzień ten będzie w tym konkretnym przypadku także terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia. Z tych powodów zarzuty naruszenia przez Sąd I powołanych przepisów są chybione.
Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.