I OSK 409/24

I OSK 409/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 675/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-12-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11a ust. 5, art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 11a ust. a pkt 4 w zw. z art. 11a ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 675/23 w sprawie ze skargi Gminy Kołaczkowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr NP-II.4131.1.337.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Kołaczkowo kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 675/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Kołaczkowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr NP-II.4131.1.337.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Sąd I instancji wziął pod uwagę rozważania dotyczący rozumienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. i stwierdził, że Program stanowiący załącznik do zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 24 lipca 2023 r. nr LIV/387/2023 reguluje kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób prawidłowy. Tym samym unieważniona przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwała nie nosi znamion istotnego naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie jej w całości, stąd brak było podstaw do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie w art. 91 ust. 1 u.s.g.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wojewoda Wielkopolski zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
I. art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 11a ust. 2 pkt 4 w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej "u.o.z.") oraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm., dalej "ustawa o samorządzie gminnym" lub u.s.g.) poprzez błędną wykładnię polegającą:
na przyjęciu, iż określenie wspólnej kwoty w § 14 ust. 1 pkt 1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w gminie Kołaczkowo na rok 2023, dalej "Program", który stanowi załącznik do uchwały nr LIV/387/2023 Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w gminie Kołaczkowo na rok 2023, dalej "Uchwała", na grupy zadań z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 4 u.o.z. stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, o którym mowa w art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 4 i art. 11a ust. 1 u.o.z., a także na przyjęciu, iż nie da się z góry określić kosztów wykonywania sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, stąd bardziej racjonalne jest bieżące wydatkowanie środków finansowych w zależności od stopnia realizacji zadania;
II. art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 6, art. 11a ust. 2 pkt 8 w związku z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą:
na przyjęciu, iż określenie wspólnej kwoty w § 14 ust. 1 pkt 4 Programu na grupy zadań z art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 u.o.z. stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, o którym mowa w art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 i art. 11a ust. 1 u.o.z. a także na przyjęciu, iż nie da się z góry określić kosztów wykonywania usypiania ślepych miotów, zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, stąd bardziej racjonalne jest bieżące wydatkowanie środków finansowych w zależności od stopnia realizacji zadania.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 203 p.p.s.a., wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,
ewentualnie
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości,
3) zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego,
4) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Kołaczkowo wniósł o:
1) odrzucenie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 178 p.p.s.a., z uwagi na brak, w treści pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącego, upoważnienia do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
ewentualnie w przypadku braku podstaw do odrzucenia skargi:
1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, na podstawie art. 184 p.p.s.a., z uwagi na jej bezzasadność;
2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był ustosunkować się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o odrzucenie skargi kasacyjnej wobec podpisania wniesionego środka odwoławczego przez osobę nieuprawnioną. Odnosząc się do tego wniosku wskazać należy, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Wnosząca skargę kasacyjną w imieniu Wojewody Wielkopolskiego radca prawny Joanna Stuligrosz dołączyła do niej pełnomocnictwo ogólne z dnia 20 października 2020 r. uprawniające m.in. "do działania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym". W art. 36 p.p.s.a. przewidziano trzy rodzaje pełnomocnictw uprawniających pełnomocnika do występowania w imieniu strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Najszersze z nich, pełnomocnictwo ogólne obejmuje, stosownie do art. 36 pkt 1 p.p.s.a. prowadzenie spraw przed sądami administracyjnymi. Przedłożone w niniejszej sprawie pełnomocnictwo - na co wskazuje powyższa analiza jego treści - jest pełnomocnictwem ogólnym, o którym mowa w art. 36 pkt 1 p.p.s.a. Tego rodzaju pełnomocnictwo nie musi wskazywać w swojej treści konkretnych, tj. zindywidualizowanych spraw lub konkretnych czynności procesowych, dla których zostało udzielone. Wystraczające jest zatem zawarcie w jego treści umocowanie do działania w imieniu strony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bez konieczności wymienienia poszczególnych czynności objętych jego zakresem, co przedłożone w sprawie pełnomocnictwo niewątpliwie zawiera.
Przechodząc zaś do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że skarżący oparł je o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie).
Rozpoznanie tych zarzutów należy poprzedzić ogólnymi uwagami odnośnie reguł podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz charakteru uchwały rady gminy podejmowanej w trybie art. 11a u.o.z. Trafnie WSA wskazywał w motywach swego wyroku, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o tej nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Słusznie także wskazuje Sąd I instancji, że przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje jednak w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.
Przyjąć zatem należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt lub jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt. III FSK 4907/2, to i pozostałe przywołane orzeczenia publikowane w CBOSA)
W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Chodzi zatem nie o każdą sprzeczność z prawem, a o sprzeczność polegającą na istotnym naruszeniu prawa.
Także orzecznictwo przyjmuje, że przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 542/21).
Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Art. 11a ust. 1 stanowi z kolei, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 określa zakres spraw objętych programem, wśród których wyróżniono: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Naczelny Sąd Administracyjny jest świadomy, że interpretacja ww. przepisu zrodziła dwa nurty orzecznicze. Pierwszy traktuje, że bezwzględnie wymagane jest by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Drugi nurt meandruje w kierunku rozumienia art. 11a ust. 5 u.o.z. w ten sposób, że stanowi on nie o konieczności wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie.
To drugie stanowisko zostało zaprezentowane przez Sąd I instancji, który stwierdził, że art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje on jedynie na konieczność określenia ogólnych zasad związanych z finansowaniem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, mających na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez WSA w zaskarżonym wyroku art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 5 u.o.z., poprzez błędną wykładnię nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć należy, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Sąd I Instancji trafnie zwrócił uwagę, że mowa jest w cytowanym przepisie nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale reguluje kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy ("jego realizację"). Ponadto takie pogrupowanie zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 4 u.o.z. jest o tyle zasadne, iż dotyczy one zwierząt bezdomnych umieszczonych w ww., schronisku dla zwierząt i realizowanych przez podmiot prowadzący schronisko. Z kolei zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 u.o.z. polegają na świadczeniu usług weterynaryjnych, co również uzasadnia określenie jednej kwoty dla obu tych zadań. Wykładnia literalna ww. przepisów wskazuje, że ustawodawca wyraźnie postanowił, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, czyli na realizację programu, a nie jego poszczególnych zadań. Tym bardziej trzeba przyznać rację ocenie Sądowi I instancji, bowiem Gmina nie jest w stanie przewidzieć, ile ślepych miotów wystąpi na jej terenie, tak samo jak nie jest w stanie przewidzieć ile będzie zdarzeń drogowych i innych przypadków skutkujących koniecznością zapewnienia specjalistycznych usług weterynaryjnych, tym samym wymaganie aby gminy szczegółowo podawały kwoty pieniężne, jakie mają być przeznaczone na te cele, jest pozbawione racji. Nie wyklucza to, zasadnie zdaniem WSA, ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że § 14 ust. 1 pkt 1 Programu nie narusza przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.. Nie zasługuje zatem na akceptację wykładnia art. 11a u.o.z. prezentowana w skardze kasacyjnej, akcentująca konieczność obowiązku konkretyzacji w Programie środków na realizację poszczególnych zadań z zakresu opieki nad zwierzętami.
Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 6, art. 11a ust. 2 pkt 8 w związku z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 11a ust. 2 pkt 4 w związku z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługują na uwzględnienie. Program stanowiący załącznik do zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Gminy Kołaczkowo z dnia 24 lipca 2023 r. nr LIV/387/2023 w pełni realizuje dyspozycję zawartą w art. 11a ust. 5, co zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.