I OSK 409/22

I OSK 409/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 502/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-12-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 502/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 maja 2021 r. nr GN-V.7534.2.37.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 502/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji") uchylił zaskarżoną przez M. R. (dalej: "Skarżący") decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: "Wojewoda") z 27 maja 2021 r. znak: GN-V.7534.2.37.2021 oraz decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z 18 listopada 2020 r. znak: IGM.6821.57.2020.MR wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Aktem notarialnym z 6 maja 1993 r. Skarżący zbył na rzecz Gminy L. nieruchomość położoną w [...] w pobliżu ul. [...], oznaczoną jako działka gruntu nr [...] o powierzchni 1674 m².
Wnioskiem z 14 maja 2020 r. Skarżący, jako były właściciel nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n."), wystąpił o zwrot działki nr [...], powstałej z dawnej działki nr [...] nabytej przez Gminę przywołanym wyżej aktem notarialnym.
Objęta wnioskiem nieruchomość zgodnie z zapisem w księdze wieczystej stanowi własność Gminy. Z odpisu opracowania geodezyjnego wynika, że aktualna działka nr [...] o pow. 0,0331 ha powstała z podziału działki nr [...] stanowiącej poprzednio własność Skarżącego.
W toku postępowania uzyskano pisemne informacje, z których wynikało, że nie odnaleziono dokumentów poprzedzających zawarcie umowy nabycia spornej działki nr [...] na rzecz Gminy. Obszar był terenem potencjalnego rozwoju wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Podstawę nabycia gruntów stanowiła uchwała z 12 grudnia 1991 r. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu uchwały, podjęto ją w nawiązaniu do § 13 uchwały nr XXI81/91 Rady Miejskiej w [...] z dnia
3 października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywicznym, w którym to paragrafie uznano za celowe tworzenie komunalnych zasobów gruntowych na obszarach przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe. W dacie nabycia na rzecz Gminy nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonym uchwalą Nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 grudnia 1986 r. Ponadto przedmiotowy teren objęty był również ustaleniami Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "[...]" w [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej w [...] Nr XXI1/125/87 z dnia 29 grudnia 1987 r. Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego sporna nieruchomość przeznaczona była pod obszary mieszkalnictwa wielorodzinnego, a częściowo pod tereny zdrowia i opieki społecznej. Z kolei według ustaleń szczegółowego planu objęty wnioskiem o zwrot teren położony był w obszarze osiedla wielorodzinnego i przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinna i częściowo pod tereny usług zdrowia (dom pomocy społecznej).
Wskazaną na wstępie decyzją z 18 listopada 2020 r. Starosta umorzył postępowanie uznając, że nabycie spornej nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej w sytuacji, gdy nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem (bez związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego). Nabycie było związane z tworzeniem przez Gminę komunalnego zasobu gruntów.
Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z 27 maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że art. 136 ust. 3 u.g.n. ma zastosowanie do nieruchomości, których prawo własności zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Z załączonych do akt sprawy dokumentów, nie wynika, aby w stosunku do działki nr [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem, tj. obawa wydania decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego. Z materiału dowodowego nie wynika również, że zbycie przedmiotowej nieruchomości w formie aktu notarialnego nastąpiło po wezwaniu na piśmie do zawarcia tej umowy przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Nabycie zatem przez Gminę działki nr [...] nastąpiło w drodze dobrowolnej umowy zawartej na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. O tym, że nieruchomość została nabyta w związku z wywłaszczeniem nie przesądza również fakt jej przeznaczenia w planie miejscowym pod budownictwo wielorodzinne, jak również związek nabycia z uchwałą z 1991 r.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 502/21 - Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z 27 maja 2021 r. oraz decyzję Starosty z 18 listopada 2020 r.
W motywach uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Obowiązujący w dniu 6 maja 1993 r., tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez Skarżącego na rzecz Gminy [...], art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127, ze zm., dalej: "u.g.g.w.n."), wśród celów wywłaszczenia wymieniał zorganizowane budownictwo wielorodzinne. W ocenie Sądu I instancji, nabycie przez Gminę spornej nieruchomości mieściło się więc w wyszczególnionych przez ustawodawcę celach, które uzasadniały wywłaszczenie na rzecz podmiotu publicznego. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że podobnej oceny stanu sprawy dokonał również Starosta orzekając ostateczną decyzją z 24 kwietnia 2014 r. o zwrocie działki nr [...] o powierzchni 0,1674 ha położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz tej samej strony postępowania. Decyzja ta została zmieniona decyzją z 15 maja 2014 r. Starosty w ten sposób, że orzeczono zwrot nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,1343 ha, stanowiącej część ówczesnej działki [...], położonej w [...] przy ul. [...], w pozostałym zakresie postępowanie umorzono. Nieruchomość w części zwróconej została oznaczona jako projektowana działka [...], natomiast pozostała część nieruchomości, przeznaczoną pod drogę ("teren poza zwrotem") oznaczono jako projektowanym nr [...] (odpisy decyzji: k. 6-8 akt sądowych).
Powyższe argumenty doprowadziły Sąd I instancji do konkluzji, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 2 Konstytucji RP, art. 8 i art. 11 k.p.a.), co skutkuje koniecznością ich uchylenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] dalej: "Skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie;
2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące uchyleniem decyzji Wojewody i Starosty, pomimo braku naruszeń przez organy obu instancji prawa materialnego i przepisów postępowania oraz błędne przyjęcie, iż w stosunku do spornej nieruchomości dopuszczalny jest zwrot.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe. Wskazano, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, w której swoboda kontraktowa zbywcy zostanie poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji należy przyjąć, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości, w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
Ponadto, jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, w uchwale, która była podstawą nabycia gruntu objętego wnioskiem o zwrot, nie wspomniano o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia przy pozyskiwaniu gruntów na cele inwestycyjne, a także brak jest powołania na decyzje lokalizacyjne, o których mowa w art. 51 ust. 2 u.g.g.w.n., a których wydanie było niezbędne przy planowaniu wywłaszczenia. Umowy sprzedaży nieruchomości zawarte po 1990 r., w tym umowy również umowy zawierana na podstawie ww. uchwały, cechowały się pełną dobrowolnością i nie były poprzedzone procedurą wywłaszczeniową. Co prawda przedmiotowa działka została nabyta w okresie obowiązywania u.g.g.w.n., lecz w umowie sprzedaży ustawa ta nie została powołana, jako podstawa prawna, a w samym akcie nie było mowy o wywłaszczeniu. Ponadto, uchwała z 12 grudnia 1991 r. została podjęta na podstawie przepisów rozdziału 2 u.g.g.w.n., natomiast procedurze wywłaszczeniowej został poświęcony rozdział 6 tej ustawy. Są to więc zupełnie różne procedury, które nie powinny być łączone.
Końcowo dodano, że decyzja Starosty z 24 kwietnia 2014 r. o zwrocie nieruchomości, nie była poddana kontroli instancyjnej. W postępowaniu nie badano czy nabycie nieruchomości na państwowy zasób gruntów było zagrożone wywłaszczeniem czy też doszło do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, zatem nie powinna mieć one żadnego znaczenia dla niniejszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.), jak i materialnego ( art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3b u.g.n.). Przy takim sformułowaniu zarzutów kasacyjnych, gdzie w petitum skargi i jej uzasadnieniu "przemieszano" zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, zasadnym będzie przeanalizowanie ich łącznie.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w zakresie naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3b u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu wymaga zauważenia, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać albo na jego błędnej wykładni, polegającej na błędnym zrozumieniu treści przepisu (co zarzucono we wniesionej w niniejszej sprawie skardze), albo na jego niewłaściwym zastosowaniu. Pierwsza z nich zachodzi wówczas, gdy orzeczenie było wynikiem niewłaściwego rozumienia treści przepisu, druga natomiast (tzw. błąd subsumcji), gdy ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jeżeli kasator twierdzi, że błędnie uznano, iż stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, zarzuca błąd subsumcji, a nie błędnej wykładni. Taki sposób sformułowania tego zarzutu należy zatem uznać za wadliwy. Niezależnie jednak od tej wadliwości skargi kasacyjnej, z uwagi na opis naruszenia, powołanie w zarzutach art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3b u.g.n. oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do istoty sprawy.
Przechodząc dalej wskazać należy, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi, że: "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127, z późn. zm.)". To brzmienie przepisu wynika z nowelizacji dokonanej mocą art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz.1492), która to ustawa weszła życie w dniu 22 września 2004 r. Nowelizacja ta w zasadniczy sposób zmieniła podstawy do żądania zwrotu nieruchomości. W świetle art. 216 u.g.n., w brzmieniu przed wejściem w życie noweli z dnia 28 listopada 2003 r., nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy zawartej w trakcie procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowiło podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast po nowelizacji sytuacja ta uległa zmianie i obecnie utrwalone jest stanowisko, tak w piśmiennictwie, jak również w orzecznictwie, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego.
Z dniem 22 września 2004 r. dokonano jednocześnie zmiany treści art. 4 u.g.n., polegającej na dodaniu w tym samym akcie prawnym art. 4 pkt 3b. W przepisie tym zostało zdefiniowane pojęcie nabywania i zbywania nieruchomości. I tak art. 4 pkt 3b u.g.n., stanowi, że: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". W świetle tej treści przepisu nie ma wątpliwości, że umowa sprzedaży nieruchomości mieści się w pojęciu nieruchomości nabytych, o których stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W kontekście wskazanego przepisu "nabycie" nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, w odróżnieniu od "wywłaszczenia", który jest sposobem uzyskania własności właściwym dla prawa publicznego.
Trzeba wreszcie zwrócić uwagę na przepis art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. stanowiący, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Niewątpliwie zatem umowa, o której mowa w art. 53 ust. 1 ustawy spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2020, str.1432 i powołane w nim orzecznictwo NSA).
Skarżąca kasacyjnie podniosła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe. W jej ocenie tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
W odniesieniu do powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem Skarżącej kasacyjnie, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe. W tej kwestii stanowiska wyrażone przez Skarżącą kasacyjnie i Sąd I instancji są zbieżne. Różnica dotyczy tego, że według Skarżącej kasacyjnie nieruchomości niezbędne na cele budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia, jeżeli umowa z właścicielem nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przed wywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n. a w niniejszej sprawie termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony, a ponadto nie zostały spełnione przesłanki formalne wywłaszczenia, w szczególności brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań. Natomiast według Sądu I instancji, wystarczające podstawy do przyjęcia, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa daje dobitne powołanie w akcie notarialnym z 6 maja 1993 r. uchwały z 12 grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, która to uchwała z kolei nawiązywała do uchwały z 3 października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywicznym. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, przemawia za tym również to, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ogólnym i szczegółowym) sporna nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a częściowo pod tereny zdrowia i opieki społecznej. Nieruchomość była zatem przeznaczona w planach miejscowych pod cel publiczny, mogący stanowić cel wywłaszczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi zatem potrzeba odniesienia się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a z ustaleń tych wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 6 maja 1993 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Umową tą Skarżący zbył na rzecz Gminy nieruchomość oznaczoną jako działka gruntu nr [...] o powierzchni 1674 m². Zgodnie z treścią aktu notarialnego, przy jego sporządzaniu stronom okazano uchwałę nr XXIII/227/91 z dnia 12 grudnia 1991 r. Miejskiej Rady w [...] w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, w związku z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dodać też należy, że miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" zatwierdzony uchwałą Nr XXII/125/87 Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Lub z dnia 31 marca 1988r., Nr 3, poz. 49) przewidywał, że przedmiotowy obszar przeznaczony był pod zespół osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych.
Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele rozbudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary zurbanizowane), tworzone są na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 13 ust. 1 ustawy), a ponadto terenowe organy administracji publicznej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa oraz zarządzają tymi zasobami do czasu oddania ich w zarząd lub użytkowanie albo użytkowanie wieczyste bądź sprzedaży (art. 13 ust. 2 ustawy). Jak wskazuje piśmiennictwo nabycie gruntów do zasobów na cele budownictwa jednorodzinnego winno odbywać się przede wszystkim w drodze nabycia na podstawie umowy cywilnoprawnej. O ile ten sposób nabycia gruntów od osób fizycznych nie przyniesie efektu, możliwe jest uruchomienie trybu wywłaszczeniowego (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz Warszawa – Zielona Góra 1995, Wyd. ZCO, str.50).
Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że powyższe uprawdopodobnia w wysokim stopniu, że Skarżący nie mógł dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 50 ust.1 u.g.g.w.n., nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust. 1 pkt 2), skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust. 1 pkt 3). W tym kontekście podzielić i przypomnieć należy zapatrywania Sądu I instancji w kwestii tego, że organ w dwóch sprawach, dotyczących tej samej nieruchomości, nabytej tym samym aktem notarialnym, w odniesieniu do tej samej strony postępowania, wydał skrajnie odmiennej rozstrzygnięcia, tj. w 2014 r. zwracając część dawnej działki nr [...], oznaczoną jako projektowana działka nr [...], zaś w 2020 r. odmawiając zwrotu pozostałej części dawnej działki nr [...] - oznaczonej jako działka nr [...]. W tym aspekcie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16 i 110 k.p.a. decyzje ostateczne wiążą organy i sądy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwa decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Z uregulowanej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu wydawanymi przez siebie w sprawie decyzjami wynika także obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziale pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów, iż nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 19/10, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2539/10 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Źródłem tej zasady procesowej jest sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada prowadzenia postępowania administracyjnego
w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych jednakowej miary ocennej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 239/19 - źródło CBOSA).
Z kolei zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., podane w uzasadnieniach motywy rozstrzygnięcia mają wyjaśniać w sposób logiczny tok rozumowania organów. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy, wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10 - źródło CBOSA). Zatem wbrew wywodom skargi organ miał obowiązek odnieść się do okoliczności wydania przez Starostę decyzji z 24 kwietnia 2014 r., która dotyczy tej samej nieruchomości, nabytej tym samym aktem notarialnym, w stosunku do tej samej strony postępowania.
Końcowo wskazać należy, że nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane, jako wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, w sytuacji wskazania pod adresem Sądu I instancji naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem Sąd I instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, ze rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.
Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt
3 u.g.n. oraz art. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3b u.g.n. należało uznać za niezasadne.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.