II SA/Łd 491/25

II SA/Łd 491/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Arkadiusz Blewązka
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 311
art. 12 ust. 4a, ust. 5, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 ust. 1, ust. 2 i 3, art. 156 ust. 1, art. 157, art. 175
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1832
par. 49 ust. 1 i 4
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
Sentencja
Dnia 8 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 roku sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 maja 2025 roku nr GN-III.7581.27.2025.KR w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2025 r. znak: GN-III.7581.27.2025.KR Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Wola Krzysztoporska, utrzymał w mocy decyzję Starosty Piotrkowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 10 stycznia 2025 r., nr GBR.683.7.6.2024.KD.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 6 marca 2024 r., nr 2/2024, znak: GBR.6740.3.5.2023.IS Starosta Piotrkowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy Wola Krzysztoporska dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na działce nr [...].
Decyzją z 10 stycznia 2025 r. Starosta Piotrkowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311 z późn.zm. - dalej w skrócie "specustawa") w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), ustalił odszkodowanie w wysokości 27 776 zł za prawo własności części nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. W., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,0448 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w P., [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych, w której jako właściciel figurowała W. B. Do zapłaty odszkodowania zobowiązał Gminę Wola Krzysztoporska.
W odwołaniu Wójt Gminy Wola Krzysztoporska reprezentujący Gminę Wola Krzysztoporska zakwestionował ustaloną w decyzji organu pierwszej instancji wysokość odszkodowania i podniósł, że przedmiotowa nieruchomość wyceniona została według aktualnego sposobu użytkowania jako segment rynku nieruchomości o przeznaczeniu umożliwiającym zabudowę mieszkaniową, z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla terenu obejmującego działkę nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr XIII/101/19 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z 22 października 2019 r., dz. nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem: MN - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy. W operacie biegły w punkcie dotyczącym uwarunkowań prawnych wyceny stwierdził, że wartość odtworzeniowa przedmiotowej nieruchomości zostanie określona dla aktualnego sposobu użytkowania. Działka nr [...] została wyceniona dla segmentu mieszkaniowego. Zdaniem Wójta, wycena jest niezgodna z aktualnym sposobem użytkowania, ponieważ działka ta użytkowana jest rolniczo. Skoro wywłaszczona nieruchomość aktualnie jest wykorzystywana jako grunt rolny, to jej wartość powinna być wyliczona według tego sposobu wykorzystania. Ponadto - zdaniem odwołującego - biegły jako cechy istotne przy szacowaniu nieruchomości przyjął: lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową oraz potencjał. Dla cechy potencjał, oceny średnio korzystana i mało korzysta wydają się zawierać w sobie. Ponadto, do wyceny przyjęto działki budowlane o parametrach pozwalających na zabudowę kubaturową, a działki wyceniane to wąskie prostokąty, na których nie jest możliwe budowanie. Także dostęp do infrastruktury wydaje się mieć marginalne znaczenie. Stąd albo cecha potencjał winna być opisana w inny sposób, albo biegły powinien zastosować dodatkową korektę ze względu na niekorzystny kształt działek wycenianych w stosunku do działek porównawczych. Poza tym cecha potencjał zastosowana przez biegłego, w ocenie odwołującego, wydaje się, że powinna mieć dwa stopnie, tj. korzystny i mało korzystny. Dodatkowo zastrzeżenia odwołującego budzi sposób wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących. Dla wagi o 3 stopniach gradacji środek przedziału wylicza się według Wójta następująco: Uśr = (Umax - Umin)/2 + Umin. Wówczas wartość Uśr dla cechy "Lokalizacja ogólna" ma wartość 0,3956, a nie 0,4 jak w opinii, a dla cechy "Lokalizacja szczegółowa" - 0,2967 a nie 0,3. Suma współczynników wynosi wówczas 0,8765, co daje cenę 1m2 gruntu: 69,91 zł/m2 x 0,8765 = 61,28 zł/m2. Zdaniem Wójta, wartość przyjęta przez biegłego, zdaje się być wartością nieodpowiadającą realiom rynku i niemożliwą do uzyskania za działki o podobnych parametrach do działki wycenianej. Maksymalna cena 1m2 za działkę drogową na terenie powiatu piotrkowskiego to 41,20 zł, uzyskana w miejscowości [...] - o podobnej lokalizacji ogólnej, lepszej szczegółowej, położonej bezpośrednio przy granicy z P., z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w otoczeniu istniejącej i rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej. Odwołujący podniósł, że wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych jest określana na podstawie § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Zdaniem Wójta, z rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak transakcji nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia, a przed dokonującym wyceny otwiera się możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest, zdaniem Wójta, działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość wiąże się - w ocenie strony - z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Odwołujący podniósł także, że w operacie jest informacja, iż biegły przeanalizował transakcje nieruchomościami drogowymi i do dalszej analizy przyjął 13 takich transakcji. Zbiór mieści się w zakresie od 23 zł/m2 do 55 zł/m2. Zdaniem odwołującego, wyższe ceny transakcyjne nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową w stosunku do nieruchomości drogowych uzasadniają zastosowanie § 49 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto Wójt przytoczył orzeczenia sądów określające procedurę wyceny w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową oraz wyrok traktujący o stosowaniu rozporządzenia w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na podstawie specustawy. Z powyższego odwołujący wysunął wniosek, że dla nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie ustawy drogowej należy stosować § 49 ust. 4 rozporządzenia. Strona wskazała także, że zleciła sporządzenie trzech operatów szacunkowych wybranych działek, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy na podstawie decyzji nr 2/2024, z których wynika, że cena za 1m2 kształtuje się od 27,07 zł do 38,99 zł.
Powołaną na wstępie decyzją z 30 maja 2025 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy odwołał się do brzmienia przepisów art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 18 ust. 1 specustawy, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 154 ust. 1-3, art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832 - dalej w skrócie "rozporządzenie").
Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Starosty Piotrkowskiego z 6 marca 2024 r. udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy Wola Krzysztoporska dla inwestycji polegającej na: budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na przedmiotowej działce. W wyniku orzeczenia, nieruchomość położona w obrębie [...], gm. W., oznaczona w operacie ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0448 ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy Wola Krzysztoporska.
W rozpatrywanej sprawie dla potrzeb ustalenia odszkodowania posłużył operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R.K. z 27 września 2024 r. W treści operatu biegły wskazał, że wobec braku dla przedmiotowego obszaru miejscowego planu, zgodnie ze wskazaniem Urzędu Gminy Wola Krzysztoporska z 20 sierpnia 2024 r., wziął pod uwagę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wola Krzysztoporska zatwierdzone Uchwałą Nr XXIII/101/19 Rady Gminy Wola Krzysztoporska z 22 października 2019 r., zgodnie z którym działka objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy, w strefie ochrony ekspozycji elementu zabytkowego, na którym oznaczono linie definiujące powierzchnię stożkową o nachyleniu 1:20 [...] [...] z ograniczeniem wysokości (m n.p.m.).
Ze względu na wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. "zasadę korzyści", rzeczoznawca objął analizą dwa segmenty, tj. rynek nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania - rynek nieruchomości drogowych. W pierwszym etapie wziął pod uwagę rynek nieruchomości umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i stwierdził, że jest on wystarczająco reprezentatywny w obszarze lokalnym, tj. na terenie Gminy Wola Krzysztoporska. Stan rozwoju rynku pozwalał na ograniczenie zbioru wyłącznie do transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych do przedmiotu oszacowania. Z przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu wynika, że wolumen transakcji nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową mieścił się w przedziale cen jednostkowych od 41,29 zł/m2 do 90,43 zł/m2. Głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i potencjał. W drugim etapie badaniem objęto transakcje nieruchomościami drogowymi zlokalizowanymi na terenie rynku lokalnego, za jaki przyjęto obszar powiatu piotrkowskiego. Biegły wskazał, że rynek lokalny jest przeciętnie rozwinięty, co pozwoliło odnotować siedem transakcji spełniających przymiot podobieństwa, lecz dotyczących tylko dwóch lokalizacji. Dlatego dla wzbogacenia próbki reprezentatywnej, celem uwzględnienia wszystkich cech przedmiotu oszacowania, a także zmniejszenia ryzyka niedoszacowania lub przeszacowania w następnym etapie analizy poszukiwano transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zlokalizowanych na rynku regionalnym województwa łódzkiego, ze szczególnym uwzględnieniem powiatów reprezentujących porównywalny potencjał społeczno-gospodarczy. Biegły wskazał, że poszukiwano nieruchomości w podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wydzielonych z gruntów o podobnym potencjale do gruntów przyległych przedmiotowi wyceny. W konsekwencji rozszerzenie zakresu badanego rynku pozwoliło na wytypowanie kilkunastu niezabudowanych nieruchomości drogowych. Spośród transakcji z szerokiego zbioru dokonano dalszej selekcji w celu zebrania próbki reprezentatywnej. Do dalszej analizy przyjęto 13 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, najlepiej odzwierciedlających ocenę atrybutów wycenianej nieruchomości. Przedział cen jednostkowych wyselekcjonowanego zbioru mieści się w zakresie od 23,00 zł/m2 do 55 zł/m2.
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę "zasadę korzyści" opisaną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 49 rozporządzenia, ze względu na wyższy poziom cen, wycenę oparto o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Rzeczoznawca, po przeprowadzeniu badania rynku lokalnego, do dalszej analizy przyjął 13 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej. Następnie wyodrębnił 3 cechy rynkowe, tj. lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową i potencjał, którym przypisał trzystopniową gradację ocen wraz ze stosownym opisem. W dalszej kolejności określił wagi poszczególnych cech rynkowych.
W analizowanym operacie biegły opisał metodologię wyceny. Dla potrzeb określenia wartości gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśnił całą procedurę postępowania przy zastosowaniu rzeczonej metody.
Następnie biegły scharakteryzował wycenianą nieruchomość oraz nieruchomości o cenie minimalnej (42,74 zł/m2) i maksymalnej (94,95 zł/m2), obliczył średnią cenę ze zbioru cen transakcyjnych, która wyniosła 69,61 zł/m2, zestawił ww. nieruchomości oraz obliczył granice współczynników korygujących i ich zakres. Wartość współczynnika korygującego wyniosła 0,8842. W efekcie wartość 1m2 gruntu po zaokrągleniu wynosi 61,55 zł (69,61 x 0,8842), zaś całego gruntu 27 574 zł (61,55 x 448).
Ponadto, stosownie do treści art. 135 ust. 7 u.g.n., biegły obliczył wartość naniesień roślinnych, tj. żyta, która po zaokrągleniu ostatecznie wyniosła - 202 zł.
W tym stanie rzeczy łączną wartość nieruchomości określono na 27 776 zł.
Dokonawszy analizy przedmiotowego operatu szacunkowego, organ odwoławczy nie doszukał się błędów, które winny skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuty Wójta, podniesione w odwołaniu, w ocenie organu drugiej instancji, są bezpodstawne. Biegły w operacie szacunkowym wziął pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium. Poza tym odwołujący błędnie przytoczył wyrok WSA w Poznaniu z 27 lipca 2017 r., sygn. II SA/Po 371/17 jakoby mający świadczyć o wadliwości działań biegłego. W przywołanym orzeczeniu Sąd podzielił stanowisko organu, że gdy wartość wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia drogowego jest niższa, niż według przeznaczenia zgodnego z zapisami studium, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, wówczas stosownie do treści art. 134 ust. 3 u.g.n., bierze się pod uwagę ten drugi, korzystniejszy dla wywłaszczonych, sposób określenia wartości działki. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca postąpił analogicznie. Wobec niższej wartości nieruchomości drogowych, wziął pod uwagę transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu wynikającym ze studium. Działał zatem w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa oraz według prawideł sądowych.
Organ odwoławczy nie doszukał się również wad w zakresie przyjętych przez rzeczoznawcę cech nieruchomości. Biegły w wyjaśnieniach z 15 marca 2025 r. wskazał, że do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego należy wybór możliwego i właściwego sposobu ustalenia atrybutów rynkowych i ich wag na podstawie badania cen i cech nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego, wytypowanych jako najbardziej podobnych do szacowanej nieruchomości. Stwierdził, że wszystkie z przyjętych cech rynkowych mają swoje uzasadnienie i pokrycie w przyjętej próbce reprezentatywnej. Jednocześnie podkreślił, że to nie rzeczoznawca majątkowy w sposób autorytatywny, bądź na podstawie własnych preferencji wskazuje na czynniki cenotwórcze oraz jaki wpływ mają one na zróżnicowanie cen transakcyjnych, lecz czynią to uczestnicy rynku zarówno po stronie podaży jak i po stronie popytu poprzez cenę transakcyjną zapłaconą za konkretną nieruchomość, natomiast obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego na podstawie analizy cen i cech tych nieruchomości jest ustalenie atrybutów rynkowych, które w sposób zasadniczy wpływają na zróżnicowanie ich cen, co też uczyniono w przedmiotowej opinii.
W odniesieniu do atrybutu "lokalizacji ogólnej" biegły wskazał, że cecha ta odzwierciedla atrakcyjność obszaru w aspekcie usytuowania względem miejscowości Wola Krzysztoporska, stanowiącej siedzibę władz lokalnych oraz gdzie zlokalizowane są obiekty użyteczności publicznej, handlowo - usługowe oraz względem miasta [...], gdzie występuje koncentracja miejsc pracy, obiektów użyteczności publicznej, handlowo - usługowych etc. Nieruchomość o cenie minimalnej położona jest w [...], peryferyjnej części gminy Wola Krzysztoporska, około 20 kilometrów od ścisłego centrum miasta [...] oraz około 9 kilometrów od centrum miejscowości [...], stanowiącej siedzibę gminy. Natomiast nieruchomość o cenie maksymalnej położona jest w centralnej części gminy [...], w strefie centralnej miejscowości [...]. Zważywszy na fakt, iż przedmiot opinii położony jest w [...] - [...] części gminy [...], około [...] kilometrów od ścisłego centrum miasta [...] oraz w tej samej odległości od centrum miejscowości [...], przyjęcie oceny cechy "lokalizacja ogólna" na poziomie pośrednim było, zdaniem biegłego, w pełni uzasadnione.
Odnosząc się z kolei do atrybutu "potencjał" rzeczoznawca wskazał, iż cecha ta odzwierciedla dostęp do infrastruktury oraz ewentualne uciążliwości. Nieruchomość o cenie minimalnej cechuje się dostępem do drogi o nawierzchni asfaltowej, lecz bardzo słabym dostępem do sieci infrastruktury - w zasięgu przyłącza energetycznego do nieruchomości sąsiedniej, zaś nieruchomość o cenie maksymalnej charakteryzuje się dobrym dostępem do drogi o nawierzchni asfaltowej, znajduje się w zasięgu sieci: energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i telekomunikacyjnej. Zważywszy, że przedmiot opinii odznaczał się słabym dostępem do infrastruktury oraz drogi o słabych parametrach techniczno-użytkowych, to i w tym przypadku przyjęcie oceny cechy "potencjał" na poziomie najniższym było, zdaniem biegłego, w pełni uzasadnione.
Z kolei, w odniesieniu do postulowanej przez Wójta cechy tj. parametrów fizycznych (powierzchni i kształtu) nieruchomości biegły wskazał, że nie miały one w rozpatrywanej sprawie znaczenia. Wyjaśnił, że celem przejęcia nieruchomości była droga, której powierzchnia wynika wyłącznie z decyzji Starosty. Poza tym art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wskazuje wprost wielkości nieruchomości jako parametru wpływającego na podobieństwo.
Zdaniem organu odwoławczego, kwestie wybranych cech nieruchomości, ich wag, wskaźników korygujących leżą w zakresie wiadomości specjalnych i są domeną biegłego, toteż organy administracji i strony - jako podmioty nieposiadające wiedzy specjalistycznej - nie mogą ustalać ich samodzielnie. Polemika w przedmiocie tych wiadomości jest nieuprawniona. Organ odwoławczy przeanalizowawszy operat szacunkowy w tej części oraz spójne wyjaśnienia biegłego, nie dopatrzył się również wad w doborze cech i ich wag oraz przypisaniu nieruchomościom określonej oceny w stopniu, który winien skutkować uchyleniem decyzji Starosty.
W odniesieniu do zarzutu błędnego sposobu wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących biegły wyjaśnił, że zastosowana i przedstawiona w opinii metodyka wyceny uwzględnia założenia wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Biegły wyjaśnił, że przedstawione przez Wójta w odwołaniu kalkulacje w zakresie wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących opierają się na nieobowiązujących na datę wyceny przepisach prawa.
W świetle powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko rzeczoznawcy majątkowego i uznał zarzuty Wójta za chybione.
Zdaniem organu drugiej instancji, odwołujący błędnie postuluje konieczność dokonania wyceny na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia. Rzeczona nieruchomość na dzień wydania decyzji, zgodnie ze studium, nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, jak stanowi przywołany § 49 ust. 4 rozporządzenia. Zatem w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania. Stanowisko to podzielił rzeczoznawca majątkowy – R. K., który w wyjaśnieniach z 15 marca 2025 r. wskazał, że w sporządzonej opinii zastosowanie znalazła dyspozycja § 49 ust. 1 rozporządzenia, nie zaś jak błędnie podnosi Wójt § 49 ust. 4 rozporządzenia, gdyż ust. 4 § 49 zastrzeżony jest dla określenia wartości nieruchomości, które na dzień wydania ZRID były przeznaczone pod inwestycję drogową, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zdaniem Wojewody, argument odwołującego, że w odniesieniu do innych działek, zlecił sporządzenie operatów szacunkowych, z których wynika niższa cena gruntu nie może przynieść oczekiwanego skutku, ponieważ załączony do odwołania operat dotyczy innych nieruchomości. Poza tym opracowanie E.B. wykonane zostało na zlecenie strony postępowania, tj. Gminy Wola Krzysztoporska, czyli nosi znamiona dokumentu prywatnego. Rzeczone opracowanie powiela również błąd wyartykułowany przez Wójta w odwołaniu od decyzji, tj. w wycenie zastosowano § 49 ust. 4 rozporządzenia, który w niniejszej sprawie zastosowania nie ma.
Podsumowując organ stwierdził, że operat szacunkowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Starosty zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny. Biegły należycie sprecyzował cel i zakres wyceny. Rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisał stan i przeznaczenie nieruchomości oraz prawidłowo ustalił istotne daty. Ponadto przedstawił analizę rynku nieruchomości stosowną do celu wyceny oraz uzasadnił wybór metodyki. W operacie opisano również przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku, a także zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia. Może on wobec tego stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, tym samym zarzuty Wójta Gminy Wola Krzysztoporska nie mogą przynieść oczekiwanego skutku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Wola Krzysztoporska reprezentowana przez Wójta Gminy Wola Krzysztoporska wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający na uchyleniu się od dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w szczególności poprzez niezweryfikowanie jaki jest aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości, jej przeznaczenie oraz braku oceny cech jakie przyjął biegły dla potrzeb wyceny nieruchomości oraz prawidłowości ich zastosowania przez biegłego;
- art. 134 ust. 3 u.g.n., poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i nieokreślenie wartości nieruchomości wycenianej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania;
- § 49 ust. 4 w zw. z § 49 ust. 1-3 rozporządzenia, poprzez ich bezzasadne niezastosowanie w niniejszej sprawie i określenie wartości rynkowej nieruchomości bez uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. autor skargi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 czerwca 2025 r. znak: GN-III.7581.34.2025.AG na fakt wydania przez Wojewodę Łódzkiego w analogicznej sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie działek w związku z realizacją inwestycji drogowej w [...] decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z powodu uznania wadliwości operatu szacunkowego dla nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu sporządzonego przez tego samego autora, który sporządził operat w sprawie zakończonej decyzją zaskarżoną niniejszą skargą.
Motywując skargę jej autor stwierdził, że działka nr [...] w obrębie [...] jest obecnie faktycznie wykorzystywana rolniczo i wyceniana powinna być jako działka rolna, a nie jako działka wykorzystywana pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący powtórzył zarzuty z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji skierowane pod adresem operatu szacunkowego i dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny nieruchomości.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 8 października 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd dokonując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z 30 maja 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Piotrkowskiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 10 stycznia 2025 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i - wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej - brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego.
Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena sporządzonego dla potrzeb rozpatrywanej sprawy operatu szacunkowego, na podstawie którego organ ustalił wysokość odszkodowania, które Gmina Wola Krzysztoporska winna wypłacić na rzecz Wiesławy Biniek.
Celem rozstrzygnięcia powyższej kwestii spornej wyjaśnić w pierwszym rzędzie należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 - dalej w skrócie "specustawa") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 - dalej w skrócie "u.g.n."), w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 - dalej w skrócie "rozporządzenie").
Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ). Przepis art. 18 ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Jak wynika z art. 130 ust. 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. Z kolei, w myśl art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Wskazane regulacje dopełnia przepis § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Godzi się wobec tego wyjaśnić, że opinię o wartości nieruchomości, czyli tzw. operat szacunkowy, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., sporządza rzeczoznawca majątkowy. Sporządzony zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomość dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei, w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Z cytowanego przepisu wprost wynika, że to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania - § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego). Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (vide: wyroki NSA z: 25 maja 2022 r., I OSK 1632/21; 14 marca 2007 r., akt I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (vide: wyroki NSA z: 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; 28 marca 2017r., II OSK 1973/15 - dostępne jak wyżej wskazano). Podkreśla się również, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Zatem to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (vide: wyroki NSA: z 14 marca 2007 r., I OSK 322/06; z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11; z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 557/19 - dostępne jak wyżej wskazano).
Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny.
W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że decyzją Starosty Piotrkowskiego z 6 marca 2024 r., nr 2/2024 udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy Wola Krzysztoporska dla inwestycji polegającej na: budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na przedmiotowej działce. W wyniku orzeczenia, nieruchomość położona w obrębie [...], gm. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0448 ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy Wola Krzysztoporska. Co równie istotne dopiero na skutek wydania tej decyzji, działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] uzyskała przeznaczenie drogowe.
Dla potrzeb ustalenia odszkodowania posłużono się operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego R.K. z 27 września 2024 r.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zmianę treści art. 154 u.g.n. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Poprzednio obowiązujący art. 154 u.g.n. stanowił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2); w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).
Nowelizacja, dokonana ustawą zmieniającą u.p.z.p., weszła w życie 24 września 2023 r., a zatem obowiązywała zarówno w dacie sporządzania operatu, jak i orzekania przez organy obu instancji, wprowadziła istotną zmianę brzmienia art. 154 ust. 2 u.g.n. Przepis ten obecnie stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Wobec takiego brzmienia przepisu art. 154 ust. 2, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, rzeczoznawca majątkowy przeznaczenie spornej nieruchomości winien ustalić w oparciu o decyzję Wójta Gminy Wola Krzysztoporska z 24 listopada 2009 r. o warunkach zabudowy, dla zamierzenia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, nie zaś jak twierdzi organ odwoławczy na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie w tym zakresie pozostaje jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarówno ze wspomnianej decyzji jak, i studium wynika tożsame przeznaczenie działki nr [...], mianowicie pod zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Takie też przeznaczenie działki przyjęto ostatecznie w operacie. Nadto operat uwzględniał także treść wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy, przy ustalaniu przeznaczenia, co wynika wprost z jego treści (str. 12 i 13).
Przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., na które powołał się rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, iż aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania. Przy czym zaznaczyć należy, że przepisy u.g.n., nakazują przy dokonywaniu wyceny wartości nieruchomości uwzględnić jej przeznaczenie. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania, w realiach sprawy niniejszej ustalono, stosując art. 154 ust. 2 u.g.n., poprzez uwzględnienie przeznaczenia wynikającego ze studium, choć jak zostało to już wcześniej zauważone powinno wziąć się pod uwagę zapisy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie działanie Sąd, z uwagi na zbieżność regulacji studium z decyzją o warunkach zabudowy, ocenił jako prawidłowe.
Jak podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych stosowanie reguły z art. 134 ust. 3 i 4, celem określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej polega kolejno na:
1) określeniu wartości nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem);
2) określeniu wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego);
3) dokonaniu porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości;
4) większą z tych dwóch wartości wskazać należy, jako wartość rynkową nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania (vide: wyroki NSA z 8 maja 2023 r., I OSK 929/22 i I OSK 1001/22; z 20 października 2023 r., I OSK 1423/22 oraz z 19 stycznia 2024 r., I OSK 1645/20).
Jak wynika z zalegającego w aktach sprawy operatu szacunkowego biegły, stosując wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., w zw. z § 49 ust. 1 rozporządzenia zasadę korzyści, objął analizą dwa segmenty, tj. rynek nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania, tj. rynek nieruchomości drogowych. Z przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu wynika, że wolumen transakcji nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową mieścił się w przedziale cen jednostkowych od 41,29 zł/m2 do 90,43 zł/m2. W drugim etapie do analizy przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, a przedział cen jednostkowych wyselekcjonowanego zbioru mieści się w zakresie od 23,00 zł/m2 do 55 zł/m2. W konsekwencji, ze względu na wyższy poziom cen, wycenę oparto o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Biegły określił wagi poszczególnych cech rynkowych, opisał metodologię wyceny. Dla potrzeb określenia wartości gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegły scharakteryzował wycenianą nieruchomość oraz nieruchomości o cenie minimalnej (42,74 zł/m2) i maksymalnej (94,95 zł/m2), obliczył średnią cenę ze zbioru cen transakcyjnych, która wyniosła 69,61 zł/m2, zestawił ww. nieruchomości oraz obliczył granice współczynników korygujących i ich zakres. Wartość współczynnika korygującego wyniosła 0,8842. W efekcie wartość 1m2 gruntu wyniosła po zaokrągleniu 61,55 zł (69,61 x 0,8842), zaś całego gruntu 27 574 zł (61,55 x 448). Ponadto, stosownie do treści art. 135 ust. 7 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy obliczył wartość naniesień roślinnych, tj. żyta, która wyniosła po zaokrągleniu 202 zł, co składało się na łączną wartość nieruchomości w kwocie - 27 776 zł. Takie działanie Sąd uznał za prawidłowe.
Sąd zapoznawszy się szczegółowo ze sporządzonym dla potrzeb rozpatrywanej sprawy kluczowym dowodem podzielił w całości stanowisko organów orzekających, że sporządzony przez biegłego operat szacunkowy nie zawiera nieścisłości, błędów metodologicznych bądź rachunkowych. Biegły wyjaśnił zastosowaną metodologię, a także dobór działek do wyceny. Wnioski operatu są jasne, logiczne i spójne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność. Lektura operatu pozwala prześledzić krok po kroku kolejne etapy dokonywanej przez biegłego wyceny. W ocenie Sądu, nie ma także podstaw do formułowania zarzutów, że rzeczoznawca majątkowy opracował operat sprzecznie z określoną prawem metodologią wyceny wartości nieruchomości, przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W konsekwencji brak jest również podstaw do zarzucenia organom dokonania wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Skoro operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Organy dokonały przy tym analizy tego dowodu, czemu dały wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, świadczy to także o zachowaniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie trzeba mieć na uwadze także to, że strona skarżąca w trakcie postępowania kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu. Jednak zaznaczyć należy, że to autor operatu, a nie organ, czy Sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości, i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Ocena merytorycznej trafności tych zarzutów jest zasadniczo niemożliwa, skoro jak zostało to już podniesione ani organ, ani Sąd nie dysponują wiedzą specjalistyczną. Z tego też względu organy mając na uwadze podnoszone przez stronę zarzuty przekazały je biegłemu, celem ustosunkowania się do nich, a rzeczoznawca jasno i rzeczowo ustosunkował się do powstałych w trakcie postępowania wątpliwości, w pismach z 2 grudnia 2024 r. i z 15 marca 2025 r.
Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie strony skarżącej, Sąd podzielił również stanowisko organu, że uwzględniony w tym operacie do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 49 ust. 4 rozporządzenia nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W myśl tego przepisu w przypadku, gdy na realizację właśnie wskutek podziału inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z akt sprawy, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rozporządzenia) nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Takie przeznaczenie otrzymała dopiero wskutek dokonanego ową decyzją podziału. Wobec tego, jak zasadnie przyjął rzeczoznawca, w rozpatrywanej sprawie zastosowanie miał przepis § 49 ust. 1 rozporządzenia.
Kończąc rozważania wskazać należy, że strona mogła skorzystać z prawnej możliwości, o której stanowi art. 157 u.g.n., a mianowicie mogła zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednak w niniejszej sprawie, strona skarżąca nie zdecydowała się na poddanie operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skorzystała natomiast z możliwości złożenia kontroperatu, którego treść nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku ze wskazanych wyżej względów. Dodać należy, że samo subiektywne przekonanie strony, kwestionujące prawidłowość operatu szacunkowego nie świadczy o jego wadliwości, nawet jeśli wyrażone zostało w postaci kontroperatu.
Z tych wszystkich względów zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także treść załączonej do skargi decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 czerwca 2025 r., która to decyzja dotyczy innej nieruchomości, aniżeli stanowiąca przedmiot spornego postępowania. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.