I OSK 404/06

I OSK 404/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie Wojciech Chróścielewski NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1582/05 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1582/05 oddalił skargę P. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego złożenia przez niego wystąpienia ze służby. Powołał się na wyrok z 20 listopada 2001 r. II SA/1866/01, Lex 121908, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku.
Zaznaczył, że w orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów w zakresie, czy przepisy Kodeksu cywilnego mają zastosowanie dla oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnienie ze służby. Niemniej skłonił się do stanowiska przedstawionego w wyroku z dnia 5 lipca 2001 r. w sprawie II SA 593/01, Lex 77683, w którym NSA wyraził pogląd, że skoro ustawa z 1990 r. o Policji nie reguluje problematyki oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnienie ze służby, to należy w tym zakresie stosować przepisy Kodeksu cywilnego.
Dlatego uznał, że w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy skarżący skutecznie odwołał swoje oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby w Policji, czy też może skutecznie uchylił się od jego skutków prawnych, jako oświadczenia złożonego pod wpływem błędu. Tylko bowiem w takiej sytuacji decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, byłaby nieuzasadniona. Zgodnie z art. 61 § l kc, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.
Analiza dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia, którym odwołał wcześniejsze oświadczenie o wystąpieniu ze służby w Policji. W odwołaniu od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 24 maja 2005 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby, skarżący nie wycofuje zgłoszonego wystąpienia ze służby, a jedynie wyraża niezadowolenie z powodu nieuwzględnienia prośby o podwyższenie dodatku funkcyjnego i nieskierowania go na komisję lekarską. Jak wynika z powyższego, skarżący potwierdził swoją wolę odejścia ze służby, a przedmiotem odwołania uczynił kwestię niepodwyższenia dodatku i nieskierowania do komisji lekarskiej, o których zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji w ogóle nie rozstrzygała.
Odnosząc się do kwestii uchylenia się przez skarżącego od skutków prawnych oświadczenia woli na podstawie art. 88 kc, trzeba wyjaśnić, że przepis ten dotyczy tylko oświadczeń składanych innej osobie w dziedzinie stosunków regulowanych przez prawo cywilne (art. l kc), nie dotyczy natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności oświadczeń składanych organom państwa, na ich żądanie, w ramach obowiązujących procedur (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 11 grudnia 1998 r. II CK V 92/98 niepublikowane).
Niezależnie od powyższego, skarżący nie złożył na piśmie żadnego oświadczenia, którym uchylałby się od skutków prawnych oświadczenia o zwolnieniu ze służby. Z tych przyczyn zarzuty skargi odwołujące się do nieważności oświadczenia woli złożonego przez skarżącego pod wpływem błędu o odejściu ze służby w Policji są nieuzasadnione.
Podobnie należało ocenić zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego. Odnosząc się do tej kwestii, ponownie należy przypomnieć, że przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji w uwzględnieniu jego raportu o zwolnienie, a nie sprawa uposażenia, do której zaskarżona decyzja nawiązuje wyłącznie informacyjnie, nie kształtując w tym zakresie, na nowo praw i obowiązków funkcjonariusza. Oceniając zaskarżoną decyzję w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie narusza ona prawa procesowego, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości przez P. W. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
2) zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego — art. 86 § l kc, art. 88 kc oraz art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez błędną ich wykładnię i ich niezastosowanie - błędne przyjęcie, iż norma wynikająca z tych przepisów nie ma zastosowania do oświadczenia woli skarżącego zgłaszającego zwolnienie ze służby w Policji złożonego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz, iż takie oświadczenie nie jest oświadczeniem wywołującym skutki w sferze cywilnoprawnej skarżącego, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w sytuacji, gdy skarżący uchylił się od skutków oświadczenia o zwolnieniu ze służby, złożonego pod wpływem błędu, który został wywołany przez drugą stronę podstępnie, a w konsekwencji jego oświadczenie woli o zgłoszeniu przez niego wystąpienia ze służby, jako nieważne nie mogło być wzięte pod uwagę przez organy administracji wydające decyzję w tej sprawie;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § l pkt l lit. a) i lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości oraz bezzasadne oddalenie skargi, mimo iż naruszała ona przepisy prawa materialnego wskazane w punkcie I powyżej oraz naruszała przepisy postępowania wskazane w petitum skargi, a w szczególności mimo, iż organ administracji:
1) naruszył art. 7, 77 § l kpa poprzez:
- niezbadanie, czy skarżący uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby w Policji,
- niezbadanie, czy skarżący skutecznie uchylił się od skutków prawnych oświadczenia o zwolnieniu ze służby,
- niezbadanie, czy zachodziły podstawy do uchylenia się przez skarżącego od skutków prawnych oświadczenia o zwolnieniu ze służby,
- niezbadanie, czy skarżący rzeczywiście został zapewniony przez przełożonego o przyznaniu mu podwyższonego dodatku funkcyjnego w przypadku natychmiastowego złożenia przez skarżącego raportu o zwolnienie ze służby,
2) naruszył art. 8 oraz 80 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący,
3) naruszył art. 107 § 3 kpa, poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji,
III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - nagrania kasety dokumentującego podstępne wprowadzenie skarżącego w błąd.
W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił jego skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2005 roku uchylającą decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia 24 maja 2005 roku w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego, ustalającą nowy termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 29 czerwca 2005 roku i utrzymującą w pozostałym zakresie w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji naruszył w szczególności art. 7 i 77 § l kpa poprzez niezbadanie stanu faktycznego. Ponadto organ naruszył art. 8 i 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Przy tak rażących uchybieniach przepisów postępowania organ administracji uznał, iż skarżący skutecznie złożył oświadczenie woli o zwolnieniu ze służby w Policji i na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ustalił, iż stosunek służbowy skarżącego ustał w dniu 29 czerwca 2005 roku.
W toku postępowania administracyjnego toczącego się przed organem odwoławczym skarżący uchylił się od skutków prawnych złożonego przez niego w dniu 23 maja 2005 roku oświadczenia o zwolnieniu ze służby w Policji. Skarżący uzasadnił to wprowadzeniem go podstępnie w błąd przez Dyrektora Centralnego Biura Śledczego J. G., który zapewnił go o przyznaniu podwyższonego o 50% dodatku funkcyjnego w przypadku natychmiastowego złożenia przez skarżącego raportu o zwolnienie ze służby w Policji. Dodatek taki nie został skarżącemu przyznany. Dwoma pismami z dnia 26 lipca 2005 roku skierowanymi do Komendanta Głównego Policji i do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji P. W. uchylił się ponownie od skutków prawnych złożonego przez niego oświadczenia woli.
Dowód: dwa pisma skarżącego z dnia 26 lipca 2005 roku.
Organy administracji otrzymały te pisma.
Dowód: 1. pismo Komendanta Głównego Policji z dnia 10 sierpnia 2005 roku,
2. pismo Ministra SWiA z dnia 30 sierpnia 2005 roku.
Organy podzieliły stanowisko skarżącego, iż oświadczenie o zwolnieniu ze służby w Policji złożone przez skarżącego, jest oświadczeniem woli w rozumieniu art. 60 kc.
Dowód: 1. pismo Komendanta Głównego Policji z dnia 10 sierpnia 2005 roku,
2. pismo Ministra SWiA z dnia 30 sierpnia 2005 roku.
Mimo powyższych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę P. W. na wadliwą decyzje organu II instancji.
II. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię
A) Wykładnia WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż oświadczenie skarżącego o zgłoszeniu przez niego wystąpienia ze służby w Policji stanowi oświadczenie woli w rozumieniu art. 60 i nast. kodeksu cywilnego. W konsekwencji Sąd badał, czy oświadczenie to nie zostało cofnięte skutecznie, stosownie do treści art. 61 § l kc. Pogląd ten należy w pełni zaakceptować. Jest on zgodny z utrwalonym poglądem orzecznictwa NSA, które uznaje, iż zgłoszenie wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli i skuteczność jego odwołania powinna być oceniana według przepisów kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli (tak wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 1998 r., II SA 685/98, z dnia l marca 1999 r., lI SA 1898/98, z dnia 13 listopada 1999 r., II SA 1091/99, z dnia 21 czerwca 1999 r., II SA 712/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r., II SA 593/01, Lex nr 77683 oraz A. Zieliński, Glosa do wyroku NSA II SA/Lu 71/00, OSP 2002/4/194).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż skarżący nie odwołał skutecznie swojego oświadczenia woli zgłaszającego wystąpienie ze służby w Policji stosownie do treści art. 61 § l kc. Uznał jednocześnie, iż organy administracyjne nie były władne badać, czy skarżący skutecznie uchylił się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli zgłaszającego wystąpienie ze służby w Policji. WSA wskazał, że "przepis ten dotyczy tylko oświadczeń składanych innej osobie w dziedzinie stosunków regulowanych przez prawo cywilne (art. l kc), nie dotyczy natomiast: wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności oświadczeń składanych organom państwa na ich żądanie, w ramach obowiązujących procedur". WSA nie wyjaśnił tego ogólnego stanowiska. Wydaje się jednak, iż wyłożył normę wynikającą z art. 88 kc w taki sposób, iż uznał, że nie ma ona zastosowania do oświadczeń woli składanych przez policjanta w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. WSA uznał, iż oświadczenie takie nie rodzi skutków w sferze stosunków cywilnoprawnych policjanta je składającego i jest oświadczeniem składanym organom państwa na ich żądanie w ramach obowiązujących procedur.
B) Wykładnia prawidłowa
Niespornym jest, co potwierdził Sąd I instancji, iż oświadczenie zgłaszające wystąpienie ze służby w Policji jest oświadczeniem woli w rozumieniu art. 60 i nast. kc. Nie jest to natomiast oświadczenie składane organom państwa na ich żądanie w ramach obowiązujących procedur, jak podkreślił WSA. Oświadczenie to rodzi skutki w sferze cywilnoprawnej skarżącego. Powoduje bowiem ustanie jego stosunku służbowego z Policją, utratę prawa do pobierania uposażenia oraz innych praw związanych ze stosunkiem służbowym. Zgodnie zatem z ogólną regułą wynikającą z art. 88 kc, możliwe jest uchylenie się od skutków prawnych każdego oświadczenia woli złożonego innej osobie. Żaden przepis ustawy o Policji oraz kodeksu cywilnego nie wyłącza zastosowania art. 86 § l i art. 88 kc w odniesieniu do oświadczenia woli zgłaszającego wystąpienie ze służby w Policji. W konsekwencji uznać należy, iż prawidłowa wykładnia art. 88 kc, w związku z art. 86 § l kc, w związku z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż skarżący był uprawniony do uchylenia się od skutków prawnych wcześniej złożonego oświadczenia woli zgłaszającego wystąpienie ze służby, które zostało złożone pod wpływem błędu wywołanego podstępnie przez Dyrektora CBŚ. Skarżący podziela poglądy orzecznictwa i doktryny dopuszczające uchylenie się od skutków prawnych takiego oświadczenia woli (Wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 roku, II SA 593/01, Lex nr 77683 oraz A. Zieliński, Glosa do wyroku NSA II SA/Lu 71/00, OSP 2002/4/194). Należy zatem uznać, iż WSA orzekający w I instancji w tej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, co uzasadnia uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej.
Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdza, iż "skarżący nie złożył na piśmie żadnego oświadczenia, w którym uchylałby się od skutków prawnych oświadczenia o zwolnieniu ze służby" (uzasadnienie s. 6). Jest to ustalenie błędne.
Zarówno z treści odwołania złożonego w tej sprawie na decyzję Komendanta Głównego Policji, jak i z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej oświadczeń wynika, iż skarżący złożył takie oświadczenia w dniu 26 lipca 2005 roku i przesłał je zarówno do Komendanta Głównego Policji, jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pisma te zostały okazane przez skarżącego na rozprawie przeprowadzonej w tej sprawie. W rezultacie, opierając się na wyżej opisanej błędnej wykładni przepisów oraz błędnym przyjęciu, iż skarżący nie złożył oświadczeń o uchyleniu się od skutków prawnych, Sąd I instancji przyjął, iż art. 86 § l oraz art. 88 kc nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie.
Gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 86 § l, art. 88 kc oraz art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz prawidłowo ustalił, iż skarżący złożył oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych zgłoszenia wystąpienia ze służby, Sąd winien zastosować wyżej wskazane przepisy i uchylić zaskarżoną decyzję zobowiązując organ II instancji do zbadania, czy skarżący został podstępnie wprowadzony w błąd przez Dyrektora CBS i czy skutecznie uchylił się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. Nieuchylenie tej decyzji i niezastosowanie powyższych przepisów rażąco narusza te przepisy prawa materialnego, co również uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej i orzeczenie, jak na wstępie.
IV. Naruszenie przepisów postępowania
A/ Naruszenie w konsekwencji naruszeń prawa materialnego
Konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz niewłaściwego ich zastosowania było naruszenie art. 145 § l pkt l lit. a) oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdyby WSA prawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego i właściwie je zastosował uznałby, iż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisy te naruszyła, uchyliłby ją w całości i nie oddaliłby skargi. Wydając zaskarżony wyrok WSA naruszył zatem wymienione przepisy prawa procesowego, co przesądziło o wyniku postępowania i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie jak na wstępie.
B/ Naruszenie wskutek: nieuznania wad w procedowaniu organów administracji
Zaskarżona skargą złożoną do WSA w tej sprawie decyzja organu II instancji w sposób rażący naruszała art. 7, 77 i 80 kpa. Organy administracji orzekające w I i II instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego. Nie zbadały w szczególności, czy skarżący został podstępnie wprowadzony w błąd przez przełożonego i czy uchylił się od skutków prawnych złożonego oświadczenia o zwolnieniu od służby. Ponadto organ II instancji w ogóle nie zweryfikował twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, dotyczących uchylenia się przez niego od skutków prawnych oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby w Policji, zapewnienia skarżącego przez przełożonego o przyznaniu mu podwyższonego dodatku funkcyjnego w przypadku natychmiastowego złożenia przez skarżącego raportu o zwolnieniu ze służby. W rezultacie organ administracji wydający decyzję w niniejszej sprawie oparł rozstrzygnięcie na materiale niekompletnym. Tym samym nie mógł zbadać go i oceniać w sposób należyty.
Zgodnie z art. l § l i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest w zasadzie pod względem zgodności z prawem. Powyższy przepis konkretyzowany jest i rozwijany przez regulację zawartą w art. 3 § l i § 2 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącym, iż sądy administracyjne w ramach kontroli orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z powołanych przypisów wynikał obowiązek WSA zbadania, czy stan faktyczny został przez organ administracji ustalony w sposób prawidłowy, uwzględniający reguły postępowania określone w kpa. Wobec wskazanych wyżej naruszeń owych reguł uznać należy, ii Sąd obowiązku tego nie dochował.
W konsekwencji WSA naruszył również przepisy art. 151 oraz art. 145 § l pkt l lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż bezzasadnie oddalił skargę, mimo istnienia naruszeń przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wszystkie wskazane naruszenia miały istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż to braki w ustaleniach faktycznych stały się przyczyną błędnego rozstrzygnięcia i nieuwzględnienia skargi. Uzasadnia to w pełni uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie jak na wstępie.
V. Naruszenie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W toku postępowania sądowo-administracyjnego skarżący chciał wykazać, iż został podstępnie wprowadzony w błąd przez Dyrektora CBS i uchylił się od skutków prawnych złożonego oświadczenia zgłaszającego wystąpienie ze służby w Policji. W związku z tym, na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu — nagrania audio zawierającego rozmowę między skarżącym a Dyrektorem CBŚ, podczas której Dyrektor zapewnił skarżącego, iż w przypadku natychmiastowego zgłoszenia zwolnienia ze służby w Policji otrzyma on znacznie podwyższony dodatek służbowy.
Sąd I instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącego, naruszając art. 106 § 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem może na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak podkreśla piśmiennictwo dowody uzupełniające przeprowadzane przez WSA winny zmierzać do oceny czy organy administracyjne ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (Wyrok NSA we Wrocławiu z 14 lutego 1984 roku, SA/Wr 765/83, ONSA 1984/1/14 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Woś, Warszawa 2005, s.358).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "dokumentu". Artykuł 106 § 5 ustawy nakazuje do postępowania dowodowego odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Również ten kodeks nie zawiera legalnej definicji "dokumentu". Doktryna podkreśla wprawdzie, iż dokumentem jest każdy dokument pisemny, niezależnie od tego, na jakim materiale został sporządzony - Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, Cześć Pierwsza postępowanie rozpoznawcze, Tom I, pod red. T. Ereciński, Warszawa 1999 rok, s. 454. Należy jednak pamiętać, iż art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kpc. "Odpowiednie" stosowanie oznacza stosowanie uwzględniające odmienność w aspekcie formy, jak i skutków, które za sobą pociąga regulacja, odpowiadające celowi i przeznaczeniu regulacji - G. Łaszczyca: Zażalenie w ogólnym prawie administracyjnym, Zakamycze 2000, s. 57; por. też J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa", PiP 1964/3/368.
Przedstawiona wyżej definicja doktrynalna "dokumentu", odwołująca się do jego pisemnego charakteru, została wywiedziona na tle przepisów kodeksu postępowania cywilnego, które umożliwiają przeprowadzenie dowodów z innych dokumentów niż dokumenty pisemne (z tzw. innych środków dowodowych) na podstawie art. 308 i 309 kpc. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera odrębnego zapisu, który pozwalałby na przeprowadzenie takich dowodów. Względy celowościowe i funkcjonalne oraz taka odmienność formy regulacji zawartej w tej ustawie, prowadzą do wniosku, iż przyjąć należy szeroką definicję dokumentu, obejmującego również nośniki audio i wideo - A. Wąsek Kodeks karny. Komentarz, Gdańsk 2005, s, 856. Wykładając pojęcie dokumentu odwołać się należy również do jedynej legalnej definicji dokumentu zawartej w polskich przepisach. Art. 115 § 14 kodeksu karnego stanowi, iż dokumentem jest każdy przedmiot lub inny zapisany nośnik informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne. Dokumentami w rozumieniu tego przepisu są zapisane nośniki informacji, w tym zawierające zapis cyfrowy, audio lub wideo. W rezultacie uznać należy, iż nośnik z nagraniem przedłożony przez skarżącego stanowił dokument w rozumieniu art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i WSA mógł przeprowadzić dowód z tego dokumentu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Po pierwsze, przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Przy tym omawiany przepis nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyr. składu 7 sędziów NSA z 25.09.2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1), ani dowodu z oględzin (por. wyr. NSA z 10 sierpnia 2005 r., OSK 1845/04, niepubl.). Uwzględnienie więc żądania skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu — nagrania audio zawierającego rozmowę między skarżącym a Dyrektorem CBŚ, podczas której Dyrektor zapewnił skarżącego, iż w przypadku natychmiastowego zgłoszenia zwolnienia ze służby w Policji otrzyma on znacznie podwyższony dodatek służbowy znacznie wykraczałoby poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego.
Po drugie, odesłanie zawarte w art. 106 § 5 odnosi się do przepisów zawartych w kpc. Na tle zaś tychże przepisów przyjmuje się zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, że pod nazwą dokument należy rozumieć dokument pisemny. Bez znaczenia zatem dla sprawy są ustalenia czynione na tle przepisów postępowania karnego, bo te nie znajdują w niej żadnego zastosowania.
Także zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § l pkt l lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej skarżący w swoim odwołaniu od decyzji Komendanta Głównego Policji nr 2189 z dnia 24 maja 2005 r. ani nie odwołał swojego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby w Policji, ani też nie uchylił się od jego skutków prawnych, jako oświadczenia złożonego pod wpływem błędu. Kwestionował jedynie, że nie została – wbrew złożonym mu obietnicom – spełniona jego prośba o podwyższenie dodatku funkcyjnego oraz o skierowanie na komisję lekarską. Od skutków złożonego przez siebie oświadczenia woli z powołaniem się na błąd skarżący uchylił się dopiero w skierowanym do komendanta Głównego Policji piśmie z 26 lipca 2005 r. (nadanym na poczcie 26 lipca 2005 r.), a więc już po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji nr [...], co miało miejsce w dniu 29 czerwca 2005 r. Trafnie więc Sąd I instancji nie wziął tego faktu pod uwagę, ponieważ sądy administracyjne dokonują kontroli legalności zaskarżonych decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich wydania.
W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 86 § l kc, art. 88 kc oraz art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez błędną ich wykładnię i ich niezastosowanie. Jeśli chodzi o dwa pierwsze spośród wymienionych wyżej przepisów (dotyczących podstępu, a także uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu), to słusznie Sąd I instancji ich nie zastosował, skoro – co wyraźnie zostało wywiedzione wyżej – zarzut taki nie został podniesiony w postępowaniu administracyjnym.
Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Skarżący złożył takie oświadczenie w dniu 24 maja 2005 r. i nie odwołał go skutecznie w sposób określony w art. 61 § l kc. Trafnie więc Sąd I instancji zinterpretował ten przepis w świetle występującego w sprawie stanu faktycznego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.