I OSK 400/22

I OSK 400/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2648/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 98 ust 3 ugn art 151 art 145 § 1 pkt 1 lit c  w zw z art 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2648/20 w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 września 2020 r., nr 3190/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2648/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 września 2020 r. nr 3190/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz Gminy Warszawa [...] decyzją z 30 grudnia 1999 r., nr 237/99 zatwierdził projekt podziału działki [...] w Białołęce o nr ewid.: [...], [...]8, [...]9, [...] wydzielone pod ulice i nr [...], [...], [...],[...]wydzielone pod drogi wewnętrzne - wszystkie obręb [...].
W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Wojewoda Mazowiecki dalej "organ II instancji, Wojewoda", decyzją z 29 września 2020 r. znak: SPN-III.7534.3.85.2020.EH, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2020. poz.65) ze zmianami), dalej "u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr 66/2020 z 9 marca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki położone w Warszawie [...] o nr ewid.: [...], [...]8, [...], [...] wydzielone pod ulice i nr [...], [...]1, [...],[...] wydzielone pod drogi wewnętrzne. W przedmiotowej sprawie właścicielka zawarła bowiem z Gminą Warszawa [...] porozumienie z [...] stycznia 2000 r. co do odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod ulice. W porozumieniu tym strony uzgodniły że właścicielka dobrowolnie rezygnuje z odszkodowania przysługującego jej z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy Warszawa [...] gruntów przeznaczonych pod ulice i drogi wewnętrzne w zamian za co Zarząd Gminy [...] zobowiązał ją nie obciążać opłatami adiacenckimi. Właścicielka oświadczyła nadto, że w przyszłości nie będzie występować z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia tych gruntów przez Gminę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę W.J. na powyższą decyzje za nieuzasadnioną.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewody Mazowieckiego o utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Osią sporu w tym postępowaniu było ustalenie czy istotnie sprawa jest bezprzedmiotowa. Kluczową, w ocenie Sądu I instancji, była ocena skutków porozumienia. Skarżąca poddawała w wątpliwość moc tego porozumienia gdyż zostało ono złożone w kserokopii. Nadto do skargi dołączyła pismo stanowiące oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków prawnych zawartego porozumienia.
Oceniając powyższe porozumienie zawarte w dniu [...] stycznia 2000 r. Sąd zgodził się ze Skarżącą, że dokument czy to urzędowy czy prywatny powinien być złożony w oryginale. Wskazał też, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym za dowód może służyć wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W sytuacji w której Skarżąca uchyliła się od skutków prawnych tego oświadczenia a więc de facto przyznała jego istnienie i treść nie sposób przyjąć, że porozumienie to nie zostało zawarte a kserokopia nie odpowiada oryginałowi. Niezłożenie oryginału nie ma zatem wpływu na treść tego dokumentu a w konsekwencji na jego ocenę przez organ a następnie przez sąd. W aktach sprawy znajduje się zresztą porozumienie potwierdzone przez pracownika organu (k 46).
Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązek prawny wypłaty odszkodowania powstaje generalnie wtedy gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału jest ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z 2 grudnia 2019 r. I OSK 328/09, że z wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że ewentualne zrzeczenie się odszkodowania może nastąpić po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości (p. też wyrok NSA I OSK 2527/20 z 16 marca 2001r. czy I OSK 31/17. Z drugiej jednak strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko odmienne wskazujące na możliwość dokonaniu przelewu wierzytelności przyszłej (p. wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2008 r., I CSK 125/08, uchwała SN z 19 września 1997 r., III CZP 45/97) i brak konieczności ustatecznienia się decyzji podziałowej (I OSK 31/17 z 30 października 2018 r.).
Sąd w tym składzie przychylił się do tych z koncepcji, z których wynika możliwość zrzeczenia się wierzytelności przyszłej tak jak i możliwości jej przelania na inną osobę czy rezygnacji z przysługującej wierzytelności przyszłej.
Zgodnie z zasadą swobody umów strony danego stosunku prawnego mogą co do zasady swobodnie ukształtować stosunki prawne między sobą byleby działaniem swym nie naruszyły przepisów prawa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza stron w zakresie możliwości obrotu wierzytelnościami czy wyklucza możliwość zrzeczenia się z przysługującej wierzytelności. Także przepisy kodeksu cywilnego stosowane odpowiednio nie wykluczają co do zasady takiej możliwości. Ustawodawca w u.g.n. nakazuje jedynie przeprowadzenie rokowań co do odszkodowania nie precyzując ani sposobu ich przeprowadzenia ani czasu ich trwania.
Sąd I instancji uznał, że rezygnacja z odszkodowania to nic innego jak zwolnienie z długu. Zgodnie z art. 508 kodeksu cywilnego poprzez zwolnienie z długu zobowiązanie wygasa gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu a dłużnik zwolnienie przyjmuje. (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1997 r., III CZP 45/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 22)..
Za trafne przyjął Sąd I instancji stanowisko organów, że możliwe jest zrzeczenie się wierzytelności przyszłej – w tym wypadku odszkodowania nawet gdy nie jest jeszcze wymagalna. Ani przepisy u.g.n. ani przepisy kodeksu cywilnego takiej nie wykluczają możliwości zrzeczenia się wierzytelności przyszłej.
Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie z jednej strony mamy do czynienia z roszczeniem odszkodowawczym za przejęcie decyzją nieruchomości przeznaczonych pod drogi a z drugiej możliwość zażądania przez organ od właściciela opłaty adiacenckiej z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości po podziale. Oba roszczenia wynikają z przepisów u.g.n (art. 98 ust. 1 i 98a ust. 1) a treść kwestionowanego obecnie przez skarżącą porozumienia jasno wskazuje na oba stosunki prawne. W porozumieniu zostały wskazane strony tego aktu i sprecyzowane roszczenia o charakterze przyszłym. W sprawie istnieje porozumieniem o charakterze cywilnoprawnym. Z § 1 porozumienia wynika przedmiot rezygnacji Skarżącej (odszkodowanie za określone z nr działki ewidencyjne przejęte z mocy prawa przez Gminę na mocy porozumienia a z § 2 stanowisko Gminy w przedmiocie rezygnacji w związku z tym z ewentualnego postępowania o wymierzenie opłaty adiacenckiej. Powstałe pomiędzy tymi stronami stosunki prawne wynikają, jak to stanowi preambuła do porozumienia z decyzji nr 237/99 z 30 grudnia 1999 r. Strony tego porozumienia umówiły się nadto, że kwestie sporne będą regulowane przepisami kodeksu cywilnego, co wynika z § 3 tego porozumienia. Oznacza to, że strony w porozumieniu precyzyjnie określiły wzajemne świadczenia i źródło ich pochodzenia.
Skarżąca wskazała, że porozumienie to nie obowiązuje, co wynika z § 4, który stanowi, że porozumienie obowiązuje od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna". Sąd tej koncepcji nie podzielił gdyż decyzja podziałowa jest ostateczna, co przyznaje sama skarżąca w skardze i wniosku o odszkodowanie a co wynika z księgi wieczystej [...] w której jako właściciel na podstawie tej decyzji ujawniona jest Gmina Warszawa [...]. Co prawda Skarżąca twierdzi, że kserokopia jest sprzeczna ale nie wskazuje z jakim dokumentem gdyż nie składała oryginału który zapewne posiada. Twierdzenia zatem co do wadliwości tego dokumentu nie zasługiwało, zdaniem Sądu I instancji, na aprobatę.
Sąd administracyjny wyjaśnił, też, że nie ma kompetencji do oceny czy Skarżąca skutecznie uchyliła się od skutków prawnych złożonego w nim oświadczenia woli. Skarżąca złożyła oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych swego oświadczenia woli, po 7 latach od daty porozumienia. Organ rozpoznający sprawę nie dysponował tym oświadczeniem gdyż przez Skarżącą zostało złożone dopiero przy skardze do WSA. Nie miał zatem możliwości odniesienia się do tej kwestii.
Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kwestii potraktowania porozumienia jako wstępnej formy rokowań pomiędzy stronami Sąd stwierdził, że istotnie porozumienie to powinno być potraktowane jako umowa stron co do sposobu rozwiązania kwestii związanych z odszkodowaniem i opłatą adiacencką. Z porozumienia tego wynika jasna wola stron w tym zakresie. Jego skutkiem jest brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej. Zrzeczenie się odszkodowania skutkuje bowiem brakiem podstaw do ustalania odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W.J. Zaskarżyła wyrok w całości.
Na podstawie art 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przedmiotowemu wyrokowi zarzuciła:
I. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") i art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art 98 ust 3 u.g.n. polegającą na uznaniu, że:
1) uzgodnienia dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogą być dokonywane przed ostatecznością decyzji podziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień o których mowa w art 98 ust 3 u.g.n. jest możliwe dopiero z chwilą gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna;
2) dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji podziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach art 98 ust 3 u.g.n. i ewentualne zrzeczenie się odszkodowania w ramach tych uzgodnień jest możliwe dopiero z chwilą gdy decyzja jest ostateczna ponieważ dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie; co doprowadziło do naruszenia przepisów art 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i oddalenie skargi w całości, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu art 98 ust 3 u.g.n. doprowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości oraz uchylenia skarżonej decyzji w całości;
II. w oparciu o art 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76a § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie że możliwe jest orzekanie na podstawie kopii dokumentu, gdy tymczasem zgodnie z przepisem art. 76a § 2 kpa niepoświadczona zgodnie z kpa kserokopia dokumentu prywatnego nie jest dokumentem i nie może stanowić dowodu na to, co jest w niej zapisane, co doprowadziło do naruszenia przepisów art 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i oddalenie skargi w całości, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie przepisu art. 76a § 2 kpa doprowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości oraz uchylenia skarżonej decyzji w całości;
2) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego pomimo, że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i jednocześnie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co doprowadziło do naruszenia przepisów art 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i oddalenie skargi w całości, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie przepisu art 106 § 3 p.p.s.a. doprowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości oraz uchylenia skarżonej decyzji w całości;
3) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 kpa polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów postępowania, co doprowadziło do naruszenia przepisów art 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i oddalenie skargi w całości, gdy tymczasem prawidłowa ocena ustaleń poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego doprowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów art. 7 oraz 77 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości oraz uchylenia skarżonej decyzji w całości.
Na podstawie art. 185 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (dalej "WSA"], ewentualnie na podstawie art 188 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi.
Jednoczenie, działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co rodzi skutek przejścia prawa własności w zakresie działek wydzielonych pod drogi.
Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie, art. 98 ust. 3 u.g.n., przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej, leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma bowiem charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Zatem właściciel posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Wobec tego, w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady prezentowane jest stanowisko, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Co prawda, we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zasadniczej zmianie, począwszy od wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wyraził pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem, a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze także i to, że w świetle przytoczonego wyroku Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego.
W piśmiennictwie, podzielając pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17, zwrócono uwagę na to, że w sytuacji, gdy uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron przed wydaniem decyzji o podziale (orzeczenia o podziale), przedmiotem ustaleń jest skutek zdarzenia, które ma dopiero nastąpić, a właściciel nieruchomości występuje w roli dysponenta przedmiotem którego utrata ma być wynagrodzona ustalanym odszkodowaniem (por. M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck, wydanie 6, str. 584).
Wyżej prezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyrokach z 26 stycznia 2021 r., sygn.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz w wyrokach z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1522/19 i 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 2933/20. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Nie może budzić też wątpliwości, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. Natomiast organ administracji przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić jedynie, czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy.
Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie, jak wynika z zawartego w dniu w dniu [...] stycznia 2000 r. porozumienia pomiędzy Gminą Warszawa [...] a skarżącą kasacyjnie, skarżąca kasacyjnie dobrowolnie zrezygnowała z odszkodowania z tego tytułu. Treść tego zapisu jest dostatecznie precyzyjna, pozwala na identyfikację osoby zrzekającej się odszkodowania za przekazane drogi, porozumienie jest opatrzone datą i własnoręcznym podpisem skarżącej kasacyjnie oraz przedstawiciela Gminy [...]. Ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem powszechnym. Z treści w/w porozumienia jednoznacznie wynika, że skarżąca kasacyjnie zrezygnowała z odszkodowania za grunty przekazane gminie na drogi.
Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 98 ust. 3 u.g.n., nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia żądania przedstawienia oryginałów dokumentów (i działania jedynie w oparciu o potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie), należy wskazać że Gmina jest w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. organem administracji, a ten – zgodnie z art. 76a § 1 K.p.a. – może uwierzytelniać kopie dokumentów znajdujących się w jej aktach. Poświadczenie takie nadaje zaś kserokopii dokumentu charakter dokumentu urzędowego, podlegającego ocenie w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 K.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie tak poświadczone dokumenty były zupełnie wystarczające do prowadzenia postępowania, a sam tylko fakt, że skarżąca żąda oryginałów, nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie uznać należy za przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny.
Tym samym, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. Naruszenie tych przepisów może mieć bowiem miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. To, że skarżąca nie podziela takiego stanowiska, nie stanowi o skuteczności postawionych zarzutów.
Co zaś do ewentualnego ustalenia wad oświadczenia woli, co skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej, to – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – nie może się to odbywać przed sądami administracyjnymi, czy organami administracyjnymi, gdyż są one niewłaściwe w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji