I OSK 399/24

I OSK 399/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1732/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-07
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1, ust. 3a
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1732/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 czerwca 2023 r. nr DO.1.7614.397.2023.OG w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1732/23 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 2 czerwca 2023 r. nr DO.1.7614.397.2023.OG oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 stycznia 2023 r. nr 2 (znak: WS-IV.7533.1.612.2022.AG) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez wadliwe przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy i zebrania materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie i zgromadzone dowody nie wykazały łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 tej ustawy, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, to jest w szczególności Sąd I instancji odmówił mocy dowodowej sprawozdaniu technicznemu wykonania prac związanemu z podziałem działek oraz protokołowi z czynności przyjęcia granic nieruchomości, wykonanych przez geodetę uprawnionego, a co za tym idzie – mapie sytuacyjnej przedstawiającej stan zajęcia zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę uznania wiarygodności dokumentów urzędowych, jakimi są mapa przedstawiająca stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz sprawozdanie techniczne i protokół przyjęcia granic, sporządzone przez biegłego geodetę;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez uznanie, że mapa z projektem podziału stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że sporządzenie dokumentacji geodezyjnej na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych może zlecić tylko i wyłącznie organ prowadzący postępowanie a nie podmioty zewnętrze, to jest gmina będąca stroną postępowania;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, na skutek czego Sąd I instancji błędnie ocenił, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sprawie jest bezsporne, że droga nr [...] o nazwie "[...]", obecnie droga nr [...], stanowi drogę publiczną – gminną. Nie jest również kwestionowane, że sporna nieruchomość 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej. Przedmiotem sporu jest to, czy w sprawie należycie udokumentowano przesłankę zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości pod drogę publiczną.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 8 marca 2021 r. pod nr [...], przedstawiająca przestrzenne granice zajęcia części działki nr [1], oznaczonej jako projektowana do wydzielenia pod drogę publiczną działka nr [2]. Na mapie znajduje się adnotacja geodety uprawnionego, że granicę podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się sprawozdanie techniczne wykonania prac związanych z podziałem działek, sporządzone przez geodetę uprawnionego w dniu 14 października 2020 r., będące częścią operatu technicznego. Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że dokumenty te nie mogą być uznane za wykazujące zajętość gruntu pod drogę publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w sposób wybiórczy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w tym pominął fakt, że w sprawozdaniu technicznym punkty graniczne nr [A] oraz [B] (przedstawione na szkicu polowym nr 2), stanowiące jednocześnie granice projektowanej działki drogowej nr [2], geodeta uprawniony przyjął na podstawie operatu z 1994 r. nr [...].
Ponadto, ze sporządzonego 14 października 2020 r. protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości wynika, że podstawę przyjęcia granic działki nr [1], z której wydzielono działkę nr [2], stanowił m.in. archiwalny operat z 1994 r. nr [...]. Zatem mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez geodetę uprawnionego, przedstawia granice drogi gminnej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., wraz z granicą działki nr [1], z której wydzielona została nieruchomość zajęta pod drogę. Potwierdza to nie tylko opis mapy, w którym geodeta wskazał że jest to mapa nieruchomości zajętych pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., ale również dokumenty poprzedzające wykonanie tej mapy, to jest sprawozdanie techniczne i protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości, sporządzony na podstawie operatu z 1994 r. nr [...]. Ustalenia geodety, który nie miał wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się 31 grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej, zostały oparte na archiwalnej dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ze sprawozdania technicznego i protokołu bezspornie wynika, że graficzne przedstawienie granic wydzielonej działki nr [2] wraz z dotychczasową granicą drogi gminnej ustalono na podstawie operatu z 1994 r.
W związku z powyższym w sprawie wykazano, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdził fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Zatem, brak jest przesłanek do twierdzenia, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania opierając się na niewystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy materiale dowodowym. Dlatego też w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie przyjął, że mapa z projektem podziału, sporządzona przez geodetę uprawnionego, poprzedzona sprawozdaniem technicznym i protokołem z czynności przyjęcia granic nieruchomości, nie stanowi dokumentu potwierdzającego fakt położenia nieruchomości w granicach drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazane opracowanie geodezyjne, sporządzone w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., a więc stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę.
Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że geodeta uprawniony zobowiązany jest wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", pod rygorem odpowiedzialności przewidzianej w art. 46 tej ustawy. Ponadto, geodeta uprawniony sporządza dokumentację geodezyjną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i pragmatyką służbową wynikającą z fachowej wiedzy.
Tym samym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie mogą być uznane za uzasadnione wskazania Sądu I instancji, że oświadczenia świadków na okoliczność ustalenia przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę mogły mieć istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, zajętość nieruchomości pod drogę publiczną może potwierdzić tylko geodeta uprawniony, jako osoba posiadająca wiadomości specjalne z zakresu geodezji i wykonująca zawód zaufania publicznego. Trudno więc przyjąć, że oświadczenia świadków, nieposiadających wiedzy geodezyjnej, mogłyby stanowić środek dowodowy mogący mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Ponadto, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, nie są słuszne twierdzenia Sądu I instancji, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r., obligatoryjnym elementem decyzji jest załącznik w postaci mapy podziałowej. Decyzja, wydana w trybie art. 73 cytowanej ustawy, na podstawie której stwierdzono zajęcie nieruchomości pod pas drogowy drogi publicznej, nie jest decyzją podziałową w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako "u.g.n.", pomimo że wywołuje tożsame skutki. W tym przypadku, dokumentacja geodezyjna jest dowodem mającym charakter dokumentu urzędowego, co stoi w sprzeczności z tezą z wyroku, że jest to część integralna decyzji wojewody.
Z uwagi na powyższe, w ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną, niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, że dokumentacja geodezyjna obrazująca zajęcie nieruchomości pod drogę może być sporządzona tylko i wyłącznie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, a nie na prywatne zlecenie podmiotów zewnętrznych, to jest gminy będącej stroną postępowania. Geodeta, jako osoba zaufania publicznego, wykonuje swoje zadania w sposób niezależny i zgodny z obowiązującym prawem. Tym samym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie ma znaczenia na czyje zlecenie działa.
Zatem, wnoszący skargę kasacyjną uznał, że podjęte czynności procesowe wskazują na prawidłowe działanie, zarówno Wojewody Małopolskiego jak i Ministra Rozwoju i Technologii. Dlatego też, Sąd I instancji nieprawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy oraz całość okoliczności sprawy, czym naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a.
W ocenie Ministra Rozwoju i Technologii, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a dokonana przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. została właściwie udokumentowana. Dlatego też, w niniejszej sprawie nie zostały naruszone w toku postępowania przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza więc stanowiska Sądu I instancji, że organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę, a co za tym idzie władztwa publicznoprawego w stosunku do omawianej działki.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania A. A., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 stycznia 2023 r. nr 2 (znak: WS-IV.7533.1.612.2022.AG) stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę X., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie X., oznaczonej jako działka nr [2] o pow. 0,0039 ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] o nazwie "[...]" (obecnie droga nr [...], ul. [...]). Decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Kwestią niesporną w sprawie jest ustalenie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [1] nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ w tej dacie stanowiła własność A. A., zgodnie z księgą wieczystą nr [...].
W sprawie nie jest też kwestionowane, że droga nr [...] o nazwie "[...]" została zaliczona do kategorii drogi gminnej na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Następnie, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.
Sporne natomiast jest to, czy organy prawidłowo ustaliły, że część działki o obecnym nr ew. [2], w dacie 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego ma nastąpić przejęcie własności. Sąd I instancji uznał bowiem, zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności i zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.
Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. określa przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa. Przy czym do skutecznego nabycia niezbędne jest łączne spełnienie tych przesłanek. Zatem dla zastosowania tego przepisu konieczne jest, aby określona nieruchomość lub jej część pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąc jednak ich własności. Ponadto, na nieruchomości lub na jej części musi być urządzona droga publiczna. Przy czym, o tym jaka część nieruchomości zajęta była pod drogę publiczną rozstrzyga stan urządzenia tej drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje więc podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej.
Z akt sprawy wynika, że w kwestii zajętości spornej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną organy administracyjne obu instancji oparły się na znajdującej się w aktach sprawy mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej w dniu 14 października 2020 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. G., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu 8 marca 2021 r., wykonanej dla celów postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dokument ten stwierdza, że działka nr [2] jest zajęta pod drogę publiczną i powstała z podziału działki nr [1]. Na mapie tej znajduje się adnotacja geodety uprawnionego, zgodnie z którą granice podziału nieruchomości ustalono według ich zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Organy administracyjne oparły swoje rozstrzygnięcia także na znajdującym się w aktach sprawy sprawozdaniu technicznym wykonania prac związanych z podziałem działek, sporządzonym w dniu 14 października 2020 r. oraz protokole z czynności przyjęcia granic z 14 października 2020 r. Organy podkreśliły, że ze sprawozdania wynika, że geodeta opierał się m.in. na operatach archiwalnych z lat 1989, 1990, 1994 oraz 1997, a w protokole z czynności przyjęcia granic oparł się natomiast na operacie archiwalnym z 1994 r. nr [...].
W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek innych dokumentów wskazujących na to, że sporna działka była zajęta pod drogę. Analiza powołanej wyżej mapy wskazuje, że działka nr [1] miała charakter terenu mieszkalnego (oznaczenie symbolem B).
Powołana mapa wprawdzie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., to jednak przede wszystkim ma na celu wyłącznie terytorialne zobrazowanie stanu faktycznego, który miał zaistnieć w przeszłości, a nie wykazanie zaistnienia tego stanu. Nie można zatem przyjąć, że mapa z 14 października 2020 r. stanowi wystarczający dowód na wykazanie drogowego charakteru części działki nr [1]. Takiej kwalifikacji winien dokonać organ uprawniony do stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę przez gminę, przy czym musi ona wynikać z takich dowodów i dokumentów, zarówno geodezyjnych, jak i innego rodzaju, które w niewątpliwy sposób opisują zdarzenia i czynności podejmowane na przedmiotowym fragmencie nieruchomości skarżącego kasacyjnie przed 31 grudnia 1998 r., a które wyczerpują przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy (zob. wyroki NSA z: 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 797/19; 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2777/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to o tyle istotne znaczenie, że zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż ze sprawozdania technicznego wykonania prac związanych z podziałem działek wynika, że "Granice pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dawna droga nr [...]) przyjęto w oparciu o wskazania zarządcy drogi oraz archiwalną ortofotomapę z 2003 r.", a skarżący zaprzecza, aby po jego działce przebiegała droga. Niezasadnie Sąd I instancji wskazuje przy tym, że na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przedstawił w postępowaniu odwoławczym oświadczenia złożone przez B. B., C. C., D. D. i E. E. Takie oświadczenia zostały dołączone do odwołania od decyzji dotyczącej do działki nr [...] wraz z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu. Organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego.
Skarżący kasacyjnie organ kwestionując to stanowisko wskazał na okoliczności pominięte przez Sąd I instancji, a mianowicie, że w sprawozdaniu technicznym punkty graniczne nr [A] oraz [B] (przedstawione na szkicu polowym nr 2), stanowiące jednocześnie granice projektowanej działki drogowej nr [2], geodeta uprawniony przyjął na podstawie operatu z 1994 r. nr [...]. Ponadto, że podstawę przyjęcia granic działki nr [1], z której wydzielono działkę nr [2], stanowił m.in. archiwalny operat z 1994 r. nr [...], co wynika ze sporządzonego 14 października 2020 r. protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wywiódł, że mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez geodetę uprawnionego, przedstawia granice drogi gminnej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., wraz z granicą działki nr [1], z której wydzielona została nieruchomość zajęta pod drogę.
Analiza powyższych dokumentów nie pozwala jednak przyjąć wnioskowania organu za trafne. Z faktu uwidocznienia punktów granicznych nr [A] oraz [B] i na szkicu polowym nr 2 wynika jedynie, że w ten sposób przyjęto granice działki nr [1], które biegły m.in do punktu nr [A] od punktu [C] (na ogrodzeniu) oraz od punktu nr [A] do punktu nr [B] i do punktu nr [D]. Ze szkicu polowego nr 2 wynika, że w ten sposób wytyczona granica stanowiła granicę między działką nr [1] i działką nr [3] stanowiącą ulicę [...], wcześniej drogę o nazwie "[...]". Z faktu zatem, że punkty graniczne nr [A] oraz [B] stanowiły jednocześnie granice projektowanej działki drogowej nr [2] nie wynika w żaden sposób, że tak oznaczona część działki nr [1] stanowiła drogę publiczną. Również fakt sporządzenia sprawozdania technicznego i protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości, na podstawie operatu z 1994 r. nr [...] nie przesądza w żaden sposób, że część nieruchomości nr [1] znajdowała się 31 grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej. Natomiast w sprawozdaniu technicznym wyraźnie zostało podane na podstawie czego uprawniony geodeta przyjął przebieg granicy pasa drogowego drogi gminnej ul. [...]. Uprawniony geodeta wskazał bowiem, że granice te zostały przyjęte w oparciu o wskazania zarządcy drogi oraz archiwalną ortofotomapę z 2003 r. Takie stwierdzenie uprawnionego geodety zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji, a ocena ta w żaden sposób nie może być utożsamiana z odmową przyznania mocy dowodowej sprawozdaniu technicznemu oraz protokołowi z czynności przyjęcia granic działki nr [1] ani też z kwestionowaniem zasad sporządzania dokumentacji geodezyjnej przez geodetów uprawnionych zgodnie art. 42 ust. 3 P.g.k.
W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w tej konkretnej sprawie budzą uzasadnione wątpliwości. Kwestia ta wymagała zatem wyjaśnienia w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozważony w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wymogom tym organy administracyjne nie sprostały, gdyż nie wzięły pod uwagę, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną ma charakter faktyczny i nie może być w żadnej mierze ustalona wyłącznie w oparciu o treść mapy z projektem podziału nieruchomości z 14 października 2020 r.
W skardze kasacyjnej nie została tym samym podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku zasadnie uznano, że organy zaniechały przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie wykazania zajętości gruntu skarżącego pod drogę publiczną. Zasadnie podniósł skarżący, że z oświadczeń mieszkańców X. wynika jedynie, że ul. [...] istniała od lat 90. ubiegłego wieku i była we władaniu Gminy. Z tak sformułowanych oświadczeń mieszkańców nie można jednak skutecznie wywieść, że działka nr [1] była zajęta pod drogę publiczną. W związku z tym, w tej sprawie organ powinien rozważyć, czy konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ze środków dowodowych wskazanych przez skarżącego w odwołaniu.
Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji nieprawidłowego przyjęcia, że materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia wydanego w sprawie orzeczenia i przedwcześnie organy orzekły o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Brak zaś jednoznacznego ustalenia w postępowaniu administracyjnym przebiegu drogi publicznej, w tym czy droga w dacie 31 grudnia 1998 r. przebiegała po działce nr [1], powoduje, że przedwczesna jest ocena w zakresie skuteczności wykazania przez Gminę władztwa nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną (oświadczenia mieszkańców wskazujące, że droga istniała od lat 90. ubiegłego wieku, załącznik nr 2 do sprawozdania z realizacji budżetu gminy za 1998 r., oświadczenie z 19 stycznia 2022 r. Burmistrza X., w którym wskazuje, że ulica [...] jest tożsama z drogą o nazwie "[...]", a także wykaz stanu drogi gminnej "[...]", w którym wskazano, że droga miała nawierzchnię twardą ulepszoną bitumiczną oraz z płyt kamienno-betonowych).
Niewątpliwie fakt przystąpienia przez organ publicznoprawny do uregulowania stanów prawnych gruntów zajętych pod drogi publiczne po ponad dwóch dekadach od wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej może powodować w związku z tym trudności w udowodnieniu przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ze względu na brak dokumentów. Nie może to jednak prowadzić do uproszczonego i dowolnego wykazania przesłanek nabycia nieruchomości w tym trybie. Pamiętać bowiem trzeba, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy, zatem właściciel nieruchomości nie może być pozbawiony własności bez jednoznacznego wykazania określonych w nim przesłanek.
Podkreślić trzeba, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter deklaratoryjny i może być wydana wyłącznie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Innymi słowy decyzja taka nie może zostać wydana w sytuacji braku bezsprzecznych i niespornych dowodów świadczących o tym, że dana nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, natomiast była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku decyzja niespełniająca tych warunków nie mogłaby ostać się i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, co w niniejszej sprawie prawidłowo uczynił Sąd I instancji przyjmując, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania wobec stwierdzonego braku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w świetle wymogów przepisów K.p.a.
Wobec powyższego zarzuty kasacyjne, zawarte w punktach 1-4, 7 i 8, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 76 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz w powiązaniu z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., okazały się niezasadne.
W skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że sporządzenie dokumentacji geodezyjnej na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych może zlecić tylko i wyłącznie organ prowadzący postępowanie a nie podmioty zewnętrze, to jest gmina będąca stroną postępowania (pkt 6) oraz ww. przepisów P.p.s.a. i K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez uznanie, że mapa z projektem podziału stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego (pkt 5).
Przede wszystkim należy zauważyć, że sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ w istocie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. określa, że obowiązek ustalenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Sąd stwierdził dalej, że przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości, natomiast notorium jest, że wówczas załącznikiem do decyzji jest mapa z projektem podziału. Za niedopuszczalne Sąd I instancji uznał więc sporządzanie dokumentacji mającej stanowić część integralną decyzji tj. mapy podziałowej przez podmioty zewnętrzne tj. gminę, będącą stroną postępowania (na jej zlecenie). Oznacza to, że skarżący kasacyjnie organ kwestionuje wykładnię art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r., przyjętą przez Sąd I instancji.
Zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.". Przepis art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. został dodany na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497) i obowiązuje od 15 maja 2001 r., ponieważ w praktyce pojawiały się wątpliwości jak postępować w sytuacji, gdy pod drogę nie została zajęta cała nieruchomość stanowiąca własność określonego podmiotu, a tylko jej określona część fizyczna. W takim przypadku tylko ta część nieruchomości stawała się przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stąd też zachodziła potrzeba ustalenia granicy pomiędzy tą częścią nieruchomości a pozostałą częścią, która postawała własnością dotychczasowego właściciela i takiej sytuacji dotyczy art. 73 ust. 3a. Rozwiązanie zawarte w ust. 3a nie może być natomiast wykorzystywane do ustalania stanu prawnego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. (por. wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1148/15).
Skarżący kasacyjnie kwestionuje zatem wykładnię prawa materialnego. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Wskazane więc w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy postępowania nie mogą służyć jako wzorzec normatywny zwalczania stanowiska Sądu I Instancji w zakresie przyjętej wykładni. Zarzuty naruszenia ww. przepisów postępowania należało uznać zatem za bezskuteczne.
W skardze kasacyjnej wprawdzie podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jednak po pierwsze, przepis ten dotyczy innej materii prawnej niż wskazana powyżej, gdyż określa przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, a po drugie, jako formę jego naruszenia wskazano na niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie organ niewłaściwego zastosowania upatruje zaś w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, na skutek czego Sąd I instancji błędnie ocenił, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie. Analiza argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie wyłącznie przepisu wskazanego w petitum i w formie tam wskazanej.
Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). Błąd subsumpcji może w konsekwencji być następstwem wadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku czego przyjęty stan prawny nie ma do nich zastosowania, albo błędnej wykładni przepisu i błędnego ustalenia zakresu jego stosowania. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można natomiast zwalczać przyjętej wykładni prawa materialnego, jaki i ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie - temu służą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
W sytuacji, w której skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego – art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca jest kwestia oceny powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jak już wyjaśniono powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, co jest równoznaczne z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Podkreślenia wymaga, że Sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r. sygn. akt II FSK 272/15).
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Z tych powodów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.