I OSK 396/23

I OSK 396/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Marian Wolanin /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gd 399/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-12-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Gd 399/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/6246/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 399/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/6246/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 28 czerwca 2021 r. A. M. (dalej: Skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, B. M. (dalej: matka). Do wniosku załączyła wymagane dokumenty, w tym orzeczenie o niepełnosprawności matki wydane przez lekarza orzecznika ZUS, wyrok rozwodowy, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wnioskodawczyni oraz oświadczenie o zakresie czynności wykonywanych w ramach opieki nad matką. Skarżąca legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do 31 stycznia 2026 r.; niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 lipca 2021 r. Matka Skarżącej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 1 kwietnia 2021 r. zaliczona została do osób całkowicie niezdolnych do pracy do dnia 31 marca 2023 r.; data powstania niepełnosprawności ustalona została na dzień 3 października 2019 r. W wyniku weryfikacji danych m.in. w Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzono, iż matka Skarżącej została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do 31 marca 2022 r. W odpowiedzi na wezwanie organu Skarżąca złożyła oświadczenie, iż nie podejmowała zatrudnienia, ukończyła szkołę hotelarską, a następnie urodziła dziecko. W 2019 r. matka zachorowała i od tego czasu sprawuje nad nią opiekę. Matka przeszła operację usunięcia guza płuca, a jej stan zdrowia ulega pogorszeniu. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, iż matka mieszka z synem M. M., który, zdaniem matki, nie może sprawować opieki, ponieważ sam jest osobą niepełnosprawną - ma dużą wadę wzroku. Z weryfikacji danych o składkach zdrowotnych wynika, iż M. M. pracuje. Z weryfikacji tychże danych wynika również, iż matka Skarżącej do 30 września 2020 r. pracowała zawodowo. Skarżąca wykonuje następujące czynności: sprząta mieszkanie, robi zakupy, przygotowuje posiłki, kupuje leki, inne czynności w zależności od potrzeb. Czynności zajmują od kilku do kilkunastu godzin. Matka nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się samodzielnie; pomocy wymaga przy kąpieli, nie wychodzi samodzielnie z domu.
Prezydenta Miasta [...] decyzją z 9 października 2021 r. nr GCŚ/DŚO/012962/SP/10/2021 odmówił Skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, gdyż nie znalazł związku przyczynowego pomiędzy zakresem koniecznych czynności wobec osoby niepełnosprawnej i brakiem zatrudnienia wnioskującej. Uznał, że taki zakres opieki mogą również sprawować osoby pracujące. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "u.ś.r.") tylko opieka nad osobami, które nabyły niepełnosprawność przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, uprawnia do ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na skutek odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: Kolegium) decyzją z 7 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie odmowy ustalenia wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przepis art.17 ust. 1b u.ś.r. i wskazało, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Dalej Kolegium podało, że podziela stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niewyczerpanie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Kolegium rezygnacja z zatrudnienia nie została wymuszona koniecznością sprawowania opieki przez Skarżącą nad matką, bo Skarżąca po ukończeniu szkoły nigdy nie podjęła zatrudnienia. Nie można też mówić, żeby Skarżąca aktualnie nie podejmowała zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Zakres czynności wykonywanych przez stronę w ramach opieki nad matką nie wyczerpuje, zdaniem Kolegium, znamion opieki stałej. Czynności wykonywane przez stronę to w przeważającej części czynności związane z gospodarstwem domowym, które wykonuje każda osoba zarówno niepracująca, jak i pracująca zawodowo. Czynności wykonywane przy matce polegają głownie na pomocy przy kąpieli, przygotowaniu raz dziennie posiłku, przygotowaniu leków, towarzyszeniu w wizytach lekarskich czy spacerach. Są to czynności z pewnością nie zajmujące stronie tyle czasu, aby nie mogła wykonywać ich pracując jednocześnie zawodowo. Kolegium podkreśliło, iż matka strony nie jest osobą leżącą; jest osobą w dużej mierze samodzielną, bo samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie zażywa lekarstwa, samodzielnie też prawdopodobnie przygotowuje posiłki, bo jak oświadczyła Skarżąca, ona przygotowuje jeden posiłek dziennie. Matka Skarżącej pomocy wymaga jedynie przy kąpieli, wychodzeniu na spacer czy też poprzez towarzyszenie w wizytach lekarskich. Są to czynności, które nie wypełniają stronie czasu na tyle, żeby nie mogła podjąć zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu prący, które nie kolidowałoby z opieką nad matką. Nie budzi wątpliwości Kolegium, iż strona nie zrezygnowała z pracy ze względu na konieczność opieki nad matką, bo takiej pracy nigdy nie podjęła. Nie budzi wątpliwości także fakt, iż nie podejmowanie pracy nie jest uwarunkowane koniecznością opieki nad matką, bo zakres czynności wykonywanych przez stronę nie wypełnia jej czasu na tyle, iżby nie mogła podjąć zatrudnienia. Kolegium zaznaczyło też, że wspólnie z nimi mieszka brat Skarżącej, który także, mimo swojej niepełnosprawności, może pomagać w pracach domowych nie wymagających noszenia ciężkich przedmiotów.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 399/22 – Sąd I instancji orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W pkt 2 natomiast zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji na wstępie podzielił stanowisko Kolegium wywodzone z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Odmiennie natomiast, zdaniem Sądu I instancji, należy spojrzeć na spor dotyczący zastosowania w tej sprawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w kontekście zebranych w sprawie dowodów i ich oceny dokonanej przez Kolegium. W opinii Sądu organy w sposób dowolny, a nie swobodny dokonały oceny okoliczności faktycznych sprawy, w konsekwencji bezpodstawnie uznały, że w sprawie nie wystąpi związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Dalej Sąd I instancji podał, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak definicji zwrotu "sprawowanie opieki". Zgodnie z wykładnią językową tego zwrotu "sprawowanie" to "sposób zachowania się", zaś "opieka" to "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003). Zatem chodzi tu o działania, czynności podejmowane względem kogoś, dbałość o kogoś (coś). Przy czym ustawodawca czynnościom tym nadaje dodatkowe cechy odwołując się w przepisie bądź do stopnia niepełnosprawności lub poprzez bezpośrednie wskazanie, że chodzi tu o opiekę stałą lub długotrwałą. Musi być ona zatem systematyczna, świadczona w długim przedziale czasowym, a wskazany w dalszej części zapisu związek przyczynowy dowodzi, że jej zakres winien na tyle absorbujący, aby angażował czas opiekuna w stopniu wyłączającym całkowicie możliwość podjęcia pracy zarobkowej lub rezygnacji z niej. Chodzi tu zatem o sprawowanie opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Świadczenie jest bowiem powiązane z tą właśnie okolicznością, rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem pracy), nie zaś z samą opieką nad osobą niepełnosprawną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo dla osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Na ten aspekt zwraca także uwagę Skarżąca w skardze.
Z powyższego wynika, w ocenie Sądu I instancji że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją ż zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym zakres czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zdaniem Sądu I instancji, nie dotyczy bowiem tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej, co zdaje się sugerować organ odwoławczy. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21- źródło CBOSA).
Dalej Sąd I instancji podał, że kolejnym ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą całkowicie niezdolną do pracy, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, zdaniem Sądu I instancji, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji wskazuje, że w sprawie taki związek mógł wystąpić, a stwierdzenie Kolegium o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo-skutkowego, jest w ocenie Sądu I instancji, co najmniej przedwczesne głownie z tego względu, że w sprawie nie ustalono w pełny sposób, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka Skarżącej nad matką oraz czy istotnie, tak jak wywodzi, możliwa byłaby realizacja potrzeb niepełnosprawnej matki, gdyby Skarżąca podjęła prace zawodową. Zakres wymaganej i koniecznej opieki wykonywanej przez Skarżącą nad matką, rodzaj i waga tych czynności, stopień ich zaabsorbowania, nie został oceniony pod kątem możliwości podjęcia przez Skarżącą pracy zawodowej. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium pominęło oświadczenie Skarżącej z 29 lipca 2021 r. o stanie zdrowia matki, gdzie wprost wskazano, że "zdiagnozowano w 2019 r. pierwszego guza na płucu, była konieczna operacja. Niestety stan zdrowia mamy ulega pogorszeniu, pojawił się guz na lewym płucu i guz na prawym płucu. Nie może być przeprowadzona operacja ze względu, gdyż mama nie ma połowy lewego płuca i dziesiątego płata prawego płuca. Czekamy na wyznaczenie terminu na chemioterapię. Występuje ucisk na oskrzela poprzez węzły chłonne, które wciąż rosną. Powoduje to ogromne duszności, problem z oddychaniem, lęk przed uduszeniem. Mama musi kontrolować pulsometrem czynności życiowe, gdyż są niskie. Opiekuję się mamą codziennie, pomagam w normalnym funkcjonowaniu i przy wykonywaniu czynności higienicznych".
W ocenie Sądu I instancji, Kolegium skupiło się na uwypukleniu takich aspektów sprawy, jak brak zatrudnienia Skarżącej, samodzielne poruszanie się i spożywanie posiłków przez matkę, możliwość samodzielnego przygotowania przez matkę posiłku, ubrania się, skorzystania z toalety. W ocenie Sądu okoliczności te same w sobie nie przesądzają o braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem aktywności zarobkowej i zawodowej, a koniecznością opieki nad matką bez ich szczegółowego rozważenia przez pryzmat tego jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje niepełnosprawna matka Skarżącej. Kolegium w ogóle nie pochyliło się w swoich rozważaniach nad stanem zdrowia i zakresem koniecznej opieki jakiej wymaga matka skarżącej.
Reasumując Sąd I instancji uznał, że powyższe prowadzi do wniosku, że przeprowadzone przez organ postępowanie i zebrane dowody, pomimo ich kompletności zostały ocenione w sposób dowolny, co narusza art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Wnioski wyprowadzane są bez odniesienia się do całości dokumentów, wybiorczo, bez odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy. To z kolei zdaniem Sądu godzi w zasadę wynikającą z art. 77 § 1 k.p.a., co wpłynęło na wynik sprawy, prowadząc do niezasadnej odmowy zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. Brak zaś oceny okoliczności faktycznych z punktu widzenia zapisu niepodejmowaniu zatrudnienia zawartego w ww. normie dowodzi także naruszenia prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), poprzez jego niezastosowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a brak zatrudnienia Skarżącej spowodowany był innymi okolicznościami niż konieczność sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie, które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego.
Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniosło o obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa i zrzekło się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie jest podstawą do oceny wyroku w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż nie odnosi się do stosowania prawa procesowego. Zatem przepis ten wskazując na uchylenie decyzji ze względu na wadliwe stosowanie prawa materialnego może być łączony tylko z podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślenie tej zależności jest istotne z tego względu, że zarzut stawiany w niewłaściwej podstawie kasacyjnej, jako formalnie wadliwy nie może być podstawą kontroli skarżonego wyroku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1420/18, źródło CBOSA). Podobne uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.
Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium odmówiło przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na fakt że stan podopiecznej nie powoduje, że sprawowana opieka wyklucza możliwość podjęcia nawet częściowego zatrudnienia. Stanowisko to nie zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił rozstrzygnięcie Kolegium.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, źródło CBOSA). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (zob. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/10; 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15, źródło CBOSA).
Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma również charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 472/20, źródło CBOSA).
Należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż wymienione w pozostałych punktach) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, czy z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, źródło CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że Skarżąca sprawuje opiekę nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznały jednakże, że stan podopiecznej ani zakres czynności podejmowanych w ramach opieki przez Skarżącą nie powodują, że sprawowana opieka wyklucza możliwość podjęcia nawet częściowego zatrudnienia. Zauważyć w tym miejscu należy, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Podnieść należy, że ocena pracownika socjalnego zawarta w wywiadzie środowiskowym nie kwestionuje faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych. W wywiadzie tym wskazano bowiem, że opieka jest codzienna, wykonywana w zależności od potrzeb osoby niepełnosprawnej.
Istotą kontrowersji w badanej sprawie pozostaje to, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada zauważyć, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021, poz. 573 ze zm.)., dalej jako "u.r.z.s.". Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, źródło CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Skutki naruszenia sprawności organizmu osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności oznaczają całkowitą zależność osoby od otoczenia. Zakres sprawowanej opieki nad taką osobą oznacza pielęgnację dotyczącą higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021, poz. 857).
Należy podkreślić, iż matka Skarżącej nie ma połowy lewego płuca i ubytki w prawym płucu. Występuje ucisk na oskrzela przez węzły chłonne, które stale rosną. Ma duszności, problemy z oddychaniem oraz lęk przed uduszeniem. Taki stan zdrowia niepełnosprawnej może powodować ograniczenia w samodzielnej egzystencji. To zaś oznacza, że jej córka sprawując nad nią opiekę codziennie, w sposób ustawiczny, w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej u matki niepełnosprawności oraz pozostając przy tym nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki, znajduje się w sytuacji, która może uniemożliwiać podjęcie pracy zarobkowej. Kolegium zatem winno zbadać związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest natomiast zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17).
Z okoliczności sprawy wynika, iż Skarżąca wykonuje opiekę nad matką codziennie i regularnie, zaś wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Nadto, nawet jeśli Skarżąca nie wykonuje bezpośrednio czynności opiekuńczych w określonym czasie, bowiem nie wymaga tego stan jej matki, to w tym czasie pozostaje w dyspozycji niepełnosprawnej matki. Z okoliczności sprawy wynika także, że potrzeby matki Skarżącej są regularnie zaspokajane. Skarżąca, co wynika z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym, pomaga niepełnosprawnej w codziennym utrzymywaniu higieny osobistej oraz wykonuje obowiązki domowe, takie jak: pranie czy sprzątanie oraz robi zakupy. Bezspornym jest, iż Skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze związane z potrzebami mamy codziennie, w sposób regularny i adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika aby ktoś inny poza Skarżącym potrzeby te zaspokajał. Natomiast organ winien ustalić, czy stan matki Skarżącej w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego powodował, że Skarżąca z powodu sprawowanej opieki nie mogła podejmować zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze etatu.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. i w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.
Ponadto należy wskazać, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi. Określają one przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów, powinna wskazywać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie Sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 156/22, źródło CBOSA).
Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji.
Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.