I OSK 394/22

I OSK 394/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 979/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 979/20 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 21 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 979/20 oddalił skargę A. F. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 21 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 lutego 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 września 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia 19 kwietnia 1977 r. odmawiającej dawnym właścicielom J. D., R. D., H. M. i A. F. ustalenia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...] stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...].
Zaznaczyć przy tym należy, że dawna nieruchomość warszawska oznaczona Nr hip. [...], aktualnie wchodzi w skład następujących działek ewidencyjnych w obrębie [...] nr [...] o powierzchni [...]ha stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy, nr [...] o powierzchni [...]ha stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym B. sp. z o.o. z siedzibą w W., nr [...] o powierzchni [...]ha stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu W. sp. z o.o. w W. Jak wynika z akt wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 kwietnia 1977 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy został przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M. podając, że wyrok zaskarża w całości i "wnosi o jego zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji na podstawie błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art.156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". W szczególności zarzuciła przyjęcie przez Sąd I instancji założenia, iż plan zabudowy jest jedynym kryterium na podstawie którego Sąd ocenił ważność decyzji z 1977 r. bez całego kontekstu sprawy i następstw jakie wywołała. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja odmawiająca przyznania użytkowania wieczystego wydana została po upływie 15 lat od decyzji o lokalizacji szczegółowej, w tym czasie właściciele zamieszkiwali w swoim domu na terenie nieruchomości, podniesiono również, że Zakłady S. nigdy nie zrealizowały na tym terenie żadnej inwestycji, natomiast pozbyły się nieruchomości sprzedając dom i grunt w prywatne ręce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 ).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni wymogom p.p.s.a.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że kontroli sądowej była poddana decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, co ma istotny wpływ na przedmiot postępowania prowadzonego przez organ. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięcie o tym, czy określony akt stosowania prawa kończący postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne zawiera kwalifikowane wady prawne wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie przechodzi natomiast do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Tak więc ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją kontrolowaną. W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Tak określony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymusza w skardze kasacyjnej konstruowanie zarzutów naruszenia prawa, które - jeśli tylko odnoszą się do wad decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym - wskazują na kwalifikowany charakter dostrzeżonego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie jako przesłanka stwierdzenia nieważności była wskazywana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Należy również zwrócić uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym badając i ustalając, czy decyzja nie jest obarczona wadą wskazaną w powołanym przepisie, czyni się to na datę wydania decyzji czyli w niniejszej sprawie na datę 19 kwietnia 1977 r.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło decyzji z dnia 19 kwietnia 1977 r., którą odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a która wydana została na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stąd też przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy decyzja z dnia 19 kwietnia 1977 r. na datę jej wydania nie została wydana z rażącym naruszeniem dekretu. Natomiast w tym postępowaniu nie mają prawnego znaczenia podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji z dnia 19 kwietnia 1977 r. dotyczące sposobu i celu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, w tym niezrealizowanie planowanych wcześniej inwestycji przemysłowych. Podnoszenie takich okoliczności jest istotne w innym rodzaju spraw, a mianowicie w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona w trybie indywidualnego postępowania administracyjnego tylko objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., którego skutki w postaci utraty prawa własności nieruchomości gruntowej następowały z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, w którym zarzucono Sądowi I instancji wydanie wyroku "na podstawie błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" to przede wszystkim wskazać należy, że zarzut ten został sformułowany w sposób nieprofesjonalny. Po pierwsze powołany art. 156 § 1 k.p.a. zawiera różne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w pkt 1 do pkt 7, również art. 7 dekretu składa się mniejszych jednostek od ust. 1 do ust. 5, w których uregulowane są różne zagadnienia, a nadto powołana została ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bez wskazania jakiegokolwiek przepisu który zdaniem skarżącej został naruszony. Takie sformułowanie zarzutu jest nieprawidłowe, albowiem w zarzucie należy precyzyjnie wskazać przepis, który został naruszony, a jeżeli przepis składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych w których regulowane są różne zagadnienia należy w zarzucie precyzyjnie wskazać przepis i tę jednostkę, której zarzut dotyczy, nie wspominając już o powołaniu całej ustawy nie wskazując żadnego przepisu. Po drugie wskazano jako podstawę skargi kasacyjnej błędną wykładnię prawa materialnego czyli jedną z podstaw z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie niewłaściwe zastosowanie. Jak wskazano na wstępie naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zaznaczyć należy, że błędna wykładnia może dotyczyć norm prawnych zawartych w przepisach, a nie okoliczności faktycznych. Po trzecie należy mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jak wynika z uzasadniania wyroku Sądu I instancji i zaskarżonej decyzji, decyzja z dnia 19 kwietnia 1977 r. była badana w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (przesłanka rażącego naruszenia prawa) w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się i wyjaśnił jak należy rozumieć "rażące naruszenie prawa" wskazując również, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu, podkreślono również, że rażące naruszenie prawa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Po czwarte skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie wskazanych podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Po piąte skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tym samym okoliczności ustalone w sprawie w oparciu o zebrany materiał dowodowy między innymi, Ogólny Plan Zabudowy m.st. Warszawy, decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 28 maja 1962 r. nie został zakwestionowany ani podważony.
W takich okolicznościach, mając z jednej strony na uwadze sformułowane podstawy skargi kasacyjnej, z drugiej zaś powołaną wcześniej uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 i wyrażone w niej stanowisko, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie rozpoznał skargę kasacyjną mając na uwadze treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 dekretu organ dekretowy, badając przesłanki możliwości przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), winien był odnieść się do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie, jak ustaliły organy nadzoru, był to dla przedmiotowej nieruchomości, w dacie wydania decyzji dekretowej, Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy na rok 1985 r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 4/25 z dnia 10 lipca 1969 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 15, poz. 94 z dnia 20 listopada 1969 r. W części dotyczącej obecnych działek nr [...] i [...], plan ten przewidywał dominujące przeznaczenie – tereny przemysłu (ozn. symb. P III). Część działki nr [...] odstąpiona przez przedwojennego właściciela pod ulicę znajdowała się na terenie oznaczonym na planie symbolem N III, czyli ulice ruchu normalnego (m.in. według opinii geodezyjnej z dnia 30 sierpnia 2019 r. znajdującej się w aktach sprawy). Jak wynika z akt sprawy, odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości nastąpiła z uwagi na jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje, zgodnie z treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 28 maja 1962 r., czyli pod rozbudowę W. Jak wynika z zapisów planu, na cele mieszkaniowe przewidywał on tereny odrębne od tych, które przeznaczone był pod przemysł, a w niniejszej sprawie pod rozbudowę W. W związku z tym Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie obowiązujące w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji zapisy planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniały i potwierdzały aktualność wydanej wcześniej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 28 maja 1962 r. Takie natomiast przeznaczenie nie było do pogodzenia z możliwością korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Podkreślić należy, ze na działce nr [...] znajdował się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny (pismo Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 16 sierpnia 1978 r., w aktach sprawy), który przewidziany był do użytkowania czasowego jedynie do końca 1980 r. Oznacza to, w ocenie Sądu, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji dekretowej nie istniały przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że jak wyjaśnił w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3472/18 Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma żadnych racji przemawiających za tym, aby wydawane przez organy planowania przestrzennego decyzje o lokalizacji szczegółowej pomijać w ocenie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w innych wyrokach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 89/17, 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1889/16, 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 139/17, 15 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2663/13, 25 marca 2011 r. sygn. I OSK 766/10). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał przy tym, że ma to szczególne znaczenie w przypadku badania tego zagadnienia w ramach postępowania nadzwyczajnego. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, ustalone na datę wydania decyzji z dnia 19 kwietnia 1977 r. zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest niezasadny, albowiem przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Dodatkowo, celem poinformowania, należy zwrócić uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się zatem do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, iż do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Jak wynika z ww. przepisu, nakazuje on stosowanie przepisów k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą do postępowań już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jest on więc podstawą do umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może więc nie przedstawiać pełnej relacji z przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych zarzutów.