I OSK 392/23

I OSK 392/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 285/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-15
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art.37 § 1 pkt 2 art 7 art 8 art 77 art 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art.3 § pkt 8 art 133 art 149 § 1 i 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art 136 pkt 1 i pkt 3b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 285/21 w sprawie ze skargi K. B. i A. B. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w przedmiocie wniosku o zwrot nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasadza solidarnie od K. B. i A. B. na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2022 r. I SAB/Wa 285/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. i A. B. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w przedmiocie wniosku o zwrot nieruchomości:
1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości, nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A-ll-nr [...] z 1 lipca 1974 r., położonej w Warszawie przy ul. C[...], stanowiącej dawne działki nr [...] oraz część działek nr [...] z obrębu [...], w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. oddalił skargę w pozostałej części;
4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. B. i A. B. solidarnie kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Pismem z 12 sierpnia 2021 r. pełnomocnik K. B. i A. B. złożył zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania zwrotowego.
Następnie pismem z 16 sierpnia 2021 r. pełnomocnik K. B. i A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w rozpoznaniu wniosku z 4 grudnia 1997 r. dotyczącego zwrotu nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako dawne działki nr [...] i cz. działek nr [...] z obrębu [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego z dnia 1 lipca 1974 r.
W skardze zarzucono Prezydentowi m. st. Warszawy naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...], z obrębu [...], wnosząc jednocześnie o wyznaczenie Prezydentowi m. st. Warszawy maksymalnie miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku o zwrotu powyższych nieruchomości, stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekle prowadzenie sprawy przez organ jest zawinione, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzanie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarówno on jak i wyznaczony Starosta Piaseczyński podejmowali niezbędne działania w zakresie ustalenia przedmiotu zgłoszonego roszczenia o zwrot nieruchomości.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że Prezydent m. st. Warszawy nie rozpoznał dotychczas wniosku o zwrot nieruchomości warszawskiej, oznaczonej jako dawne działki nr [...] i część działek nr [...] z obrębu [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego [...] z 1 lipca 1974 r., a więc nadal pozostaje w zwłoce.
W związku z powyższym zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem organowi miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji). Wyznaczając wskazany termin Sąd I instancji miał na uwadze, że Prezydent w odpowiedzi na skargę wskazuje jako przeszkodę w rozpoznaniu sprawy jedynie doprecyzowanie przedmiotu żądania przez spadkobierców P. C., reprezentowanych przez M. D. dysponującą pełnomocnictwem zawężonym do działki nr [...] z obrębu [...]. Powstaje zatem pytanie dlaczego w takiej sytuacji organ nie skorzystał ze środków przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, jak choćby w art. 97 tej ustawy stanowiącego o możliwości zawieszenia postępowania. Z tych przyczyn Sąd uznał, że termin jednego miesiąca będzie terminem wystarczającym do zakończenia postępowania.
Oceniając przesłanki wynikające z art 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie WSA, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika bowiem, że Prezydent procedował w sprawie niesprawnie i nieskutecznie. Starosta Piaseczyński akta sprawy zwrócił Prezydentowi w marcu 2011 r. Organ zaś dopiero w październiku 2019 r. - czyli po 9 latach - powziął wątpliwości, czy wniosek o zwrot nieruchomości został w całości rozpoznany. Uczynił to dopiero w chwili gdy zaistniała konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Na Skraju" w Warszawie. Ponadto, z akt administracyjnych nie wynika, aby Prezydent podejmował skuteczne czynności mające na celu usunięcie powodu, dla którego, jak sam wskazuje, nie może zakończyć postępowania - czyli ustalenia spadkobierców P. C. W aktach sprawy znajduje się tylko jedno pismo z 10 listopada 2020 r., którym organ zwrócił się do córek zmarłej A. C.(spadkobierczyni P. C.) z zapytaniem czy przeprowadzone zostało postępowanie spadkowe po ich matce. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie brak jest za to uzasadnionych powodów do przyznania skarżącym sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, winna być stosowana co do zasady w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal. Takich wniosków zaś w oparciu o analizę akt sprawy obecnie nie sposób wyprowadzić. Dlatego Sąd I instancji nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2022 r. I SAB/Wa 285/21, wniósł Prezydent m. st. Warszawy. Zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 1, 2 i 4 zarzucił mu naruszenie prawa materialnego oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 136 pkt 1 i pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021, poz. 1899 ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odnośnie zwrotu nieruchomości stronom postępowania i miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. B. i A. B. solidarnie kwoty 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Prezydent m.st. nie prowadził postępowania przewlekle, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ ww. organ został wyłączony od orzekania o żądaniach stron, zaś wyznaczonym jako właściwy organ do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy został Starosta Piaseczyński postanowieniem Wojewody Mazowieckiego nr 354/03 z 28 listopada 2003 r.;
2. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Prezydent m.st. Warszawy prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy z akt sprawy wynikało, że Prezydent m.st. Warszawy został wyłączony w zakresie całości zgłoszonego żądania przez strony;
3. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Prezydent m.st. Warszawy prowadził postępowanie przewlekle, z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy pierwotnie wniosek uczestników na skutek wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy był rozpoznawany przez Starostę Piaseczyńskiego, zatem Prezydent m.st. Warszawy nie miał kompetencji do nadzoru oraz kontroli postępowania prowadzonego przez Starostę Piaseczyńskiego, w szczególności co do zakresu żądania stron.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części (w zakresie pkt 1, pkt 2 i pkt 4) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi i instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Jakkolwiek nie jest poprawne formułowanie podstaw kasacyjnych w ten sposób, że jej autor nie określa, które zarzuty stawiane są w ramach której podstawy kasacyjnej ("naruszenie prawa materialnego oraz postępowania" i wymienienie zarzutów), tym niemniej w tym wypadku nie uniemożliwia to odniesienia się do postawionych zarzutów, których głównym motywem jest to, że Prezydent m. st. Warszawy nie był organem właściwym do prowadzenia postępowania zwrotowego w tej sprawie. Nie mógł więc dopuścić się rażącej przewlekłości.
W tym kontekście zauważyć należy, że skarżący K. B. i A. B. nie składali odrębnego (własnego) wniosku o zwrot nieruchomości. Odwoływali się natomiast (jako następcy prawni) do wniosku A. B. oraz P. C. z 4 grudnia 1997 r., uznając, że nie został on w całości rozpoznany. K. B. i A. B. nie wszczęli więc nowej sprawy administracyjnej, a organem właściwym do rozpoznania wniosku z 4 grudnia 1997 r. wyznaczony został Starosta Powiatu Piaseczyńskiego (postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 28 listopada 2003 r. nr 354/03). Starosta Piaseczyński wydał zresztą w tej sprawie już dwie decyzje (z 6 grudnia 2005 r. i 27 sierpnia 2008 r.), które stały się ostateczne, o czym wspomina Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedstawiając stan faktyczny sprawy. Prezydent m. st. Warszawy nie prowadził więc postępowania w tej sprawie (upewniał się tylko w organie, który sprawę prowadził, czy została ona już w całości rozstrzygnięta) i w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji nie mógł go prowadzić, choćby ze względu na art. 142 ust. 2 u.g.n., pomijając już wyżej wskazane postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 28 listopada 2003 r., wydane przed zmianą tego ostatniego przepisu.
W tych okolicznościach uznanie przez Sąd I instancji, że to Prezydent m. st. Warszawy jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z 1 lipca 1974 r., położonej w Warszawie przy ul. C[...], stanowiącej dawne działki nr [...] oraz część działek nr [...] z obrębu [...] oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, narusza art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że jeżeli w sprawie w ogóle można mówić o przewlekłości (skarżący nie precyzują, w jakiej części wniosek z 4 grudnia 1997 r. nie został rozpoznany, mimo wydania uprzednio już dwóch ostatecznych decyzji), to z pewnością organem właściwym w tej sprawie nie był Prezydent m. st. Warszawy. "Nie może bowiem pozostawać w bezczynności w załatwieniu sprawy co do istoty organ, który (...) nie jest rzeczowo właściwy w sprawie" (wyrok NSA z 29.09.2020 r. I OSK 994/20, LEX nr 3090881), co należy odnieść także do przewlekłości postępowania.
Mimo zatem, że skarga kasacyjna nie objęła zakresem zaskarżenia pkt 3 zaskarżonego wyroku, który nie miał samodzielnego bytu, gdyż odnosił się do konsekwencji stwierdzonej przewlekłości, której w istocie nie dopuścił się Prezydent m. st. Warszawy, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.