I OSK 392/05

I OSK 392/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz
Zbigniew Rausz /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Lu 744/04 - Wyrok WSA w Lublinie z 2005-01-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
art. 32, art. 34 pkt 2 lit. a, art. 56 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
art. 477[8]
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 39 ust. 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 744/04 w sprawie ze skargi Małgorzaty F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 września 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku do świadczeń rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od Małgorzaty F. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 września 2004 r. w przedmiocie dodatku do świadczeń rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie odmowy przyznania Małgorzacie F. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż z przeprowadzonych w latach 2000-2004 wywiadów środowiskowych jednoznacznie wynika, że sytuacja faktyczna Małgorzaty F. nie wypełnia dyspozycji art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie pojęcia "samotne wychowywanie dziecka". Stosownie do powołanego przepisu dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje pannie, kawalerowi, osobie pozostającej w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobie rozwiedzionej, wdowie lub wdowcowi, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. W przedmiotowej sprawie skarżąca jest panną i ma na utrzymaniu pięcioro dzieci w wieku od 11 lat do 9 miesięcy, zaś ojcem dzieci jest Tadeusz G., z którym skarżąca wspólnie mieszka w nowopobudowanym domu jednorodzinnym. Dlatego też, w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżąca z dziećmi i konkubentem są rodziną - wszyscy wspólnie mieszkają i jako rodzice mają na utrzymaniu i wychowaniu pięcioro dzieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł dalej, iż na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 września 2004 r. Małgorzata F. złożyła skargę. W skardze tej wywiedziono, iż organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca jest w istocie osobą samotnie wychowującą dzieci. Ojciec dzieci mieszka z nią tylko dlatego, że nie ma się dokąd wyprowadzić, lecz nie płaci na utrzymanie oraz nie wychowuje dzieci, czego dowodem są zasądzone od ojca alimenty dzieci. Skarżąca stwierdziła także, że ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który był ostatnio w tej sprawie przeprowadzony w marcu 2004 r., przed złożeniem przez nią wniosku o przedmiotowe świadczenia rodzinne.
Po rozpoznaniu skargi Małgorzaty F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 września 2004 r. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, określonych w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./. Jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych przepisy wskazują wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne /art. 20 ust. 2, art. 3 pkt 11/, uprawniając go do upoważnienia w formie pisemnej do wydania decyzji innych wskazanych w ustawie osób /art. 20 ust. 3/.
Właściwym do rozpoznania odwołania nie jest jednak organ administracji publicznej wyższego stopnia, lecz inny organ wskazany w ustawie /art. 127 par. 2 Kpa in fine/. Organem tym jest sąd rejonowy. Wynika to z dyspozycji art. 477[8] par. 2 Kpc, który to przepis, w brzmieniu aktualnie obowiązującym, wszedł w życie na podstawie art. 34 ust. 2 lit. "a"/ powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Powyższe przepisy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji jest sąd powszechny. Sądy powszechne są organami właściwymi w sprawach o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł w uzasadnieniu wyroku, iż przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w tym względzie formułują również konkretne odrębności postępowania odwoławczego, co przekonuje o zasadności wyżej formułowanych wniosków, odnoszących się do zakresu stosowania przepisów Kpa. Organem odwoławczym innym niż organ administracji publicznej może być sąd powszechny, którego zadaniem, jako organu rozpatrującego sprawę administracyjną, jest merytoryczne załatwienie sprawy, nie zaś ocena prawidłowości działania organu administracji publicznej.
Zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznało odwołanie jako organ niewłaściwy, co powoduje, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności, określoną w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.
Od całego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2005 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zarzucając sądowi naruszenie:
- prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, a w konsekwencji art. 127 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania od decyzji organu właściwego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, lecz sąd powszechny;
- naruszenie prawa materialnego, wyrażonego w treści art. 56 ust. 1 w związku z art. 34 pkt 2 lit. "a"/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w wyniku wprowadzenia zmian do art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego została ustanowiona wyłączna kompetencja sądu powszechnego do rozstrzygania odwołań od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, poprzez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd powszechny, pomimo, że właściwość sądu nie wynika wprost i wyraźnie z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 Kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe uchybienia Samorządowe Kolegium odwoławcze w L. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podniosło, że wykładnia dokonana przez Sąd, iż Kolegium nie jest właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów I instancji w sprawie świadczeń rodzinnych, jest błędna, gdyż została dokonana wybiórczo, tylko w oparciu o treść jednego przepisu - art. 477[8] par. 2 Kpc, z pominięciem jego kontekstu i miejsca w całej systematyce działu III Kpc - "Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, iż zgodnie z art. 477[8] par. 1 Kpc do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Natomiast do właściwości sądów rejonowych należą sprawy wymienione w par. 2 tegoż artykułu /między innymi sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz o dodatki do zasiłku rodzinnego - art. 477 par. 2 pkt 1 Kpc/.
W ocenie Kolegium kategoria spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowi zamknięty katalog i została precyzyjnie określona w słowniczku zawartym w art. 476 par. 2 Kpc. Zgodnie z tym przepisem przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych, dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 oraz w par. 3 tego artykułu.
Kategoria podmiotów nazwanych organami rentowymi została także precyzyjnie określona i stanowi katalog zamknięty. Zgodnie z art. 476 par. 4 Kpc przez organy rentowe rozumie się: 1/ oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Biuro Rent Zagranicznych tego Zakładu, 2/ kolejowe jednostki organizacyjne, 3/ wojskowe i resortowe organy emerytalne - właściwe do wydania decyzji, o których mowa w par. 2, a także Prezesa KRUS. W powyższym katalogu podmiotów brak jest organów gminy uprawnionych do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również bezsprzecznie uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zatem, aby sprawa mogła być zaliczona do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu Kpc i poddana kompetencji sądu powszechnego musi, w opinii SKO w L., łącznie spełniać dwie przesłanki: przedmiotową /ściśle określona kategoria spraw/ i podmiotową /ściśle określona kategoria organów wydających decyzje, od których odwołanie może rozpatrywać sąd powszechny/.
W tym stanie rzeczy - zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną - omawiane tutaj świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Po pierwsze nie tylko nie mieszczą one się w katalogu spraw określonych w art. 476 par. 2 i 4 Kpc, ale także nie zostały wymienione w przepisach ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. Ponadto ich cel i charakter w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego jest inny od świadczeń realizowanych w obrębie ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego czy ubezpieczenia wypadkowego. Inny jest także sposób finansowania świadczeń rodzinnych, które zgodnie z art. 33 ustawy o świadczeniach rodzinnych są finansowane z budżetu państwa, a nie ze składek ubezpieczonych i płatników, jak co do zasady, przewidziano w przypadku świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Zdaniem Kolegium sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych mieszczą się w pojęciu sprawy cywilnej, ale są to ściśle określone /zdefiniowane/ sprawy dotyczące materii ubezpieczeń społecznych. W art. 476 par. 2 Kpc zamieszczona została definicja takich spraw i odwołania od decyzji z zakresu świadczeń rodzinnych, wydanych przez organy inne niż organy rentowe, nie mieszczą się w tej kategorii spraw.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podniosło również, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., wprowadzając nowy system świadczeń rodzinnych. Docelowo prawo do świadczeń rodzinnych określonych w ustawie będzie ustalał oraz świadczenia te wypłacał organ właściwy - jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Organem tym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne /art. 3 pkt 11 ustawy/. Ustawa przewiduje stopniowe przejmowanie zadań przez organ właściwy /art. 52, art. 54, art. 55 i 56/. W związku z tym w okresie przejściowym, od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń będą wykonywały, oprócz organu właściwego, także podmioty dotychczas realizujące te zadania, czyli: pracodawcy, właściwe jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Ministrowi Sprawiedliwości, Prezes KRUS, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rolnicze spółdzielnie produkcyjne, właściwe organy emerytalne i rentowe. W drugim etapie, obejmującym okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., liczba takich podmiotów zostanie ograniczona i obejmie tylko pracodawców oraz organy właściwe /wójt, burmistrz lub prezydent miasta/, natomiast od 1 września 2006 r. wypłatę świadczeń rodzinnych w całości przejmą organy właściwe.
Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, od decyzji ZUS, Prezesa KRUS oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego, przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, kognicja sądu powszechnego w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych została ustalona na czas określony. Jeżeli zatem, odnosząc się do stanowiska sądu I instancji w niniejszej sprawie, sądy powszechne są właściwymi do rozpatrywania odwołań od wszystkich decyzji z tego zakresu, to zawarcie w ustawie o świadczeniach rodzinnych przepisu art. 56 ust. 1 należałoby uznać za zbędne, a nawet wprowadzające w błąd, poprzez użycie słów "do czasu". Sąd powszechny jest zatem właściwy w tych sprawach tylko w okresie przejściowym i tylko w przypadku decyzji wydanych przez wskazane w tym przepisie organy.
W ocenie Kolegium analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie prowadzi do wskazania przepisu, który wprost regulowałby tryb odwoławczy od decyzji organów właściwych. Takim przepisem nie jest z pewnością art. 34 pkt 2 lit. "a"/ tej ustawy, gdyż dokonuje on tylko nowelizacji jednego przepisu Kodeksu postępowania cywilnego, który znajduje zastosowanie tylko w okresie przejściowym i tylko do ściśle określonych przypadków.
Zgodnie zatem z treścią art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie zatem do art. 127 par. 2 Kpa w związku z art. 17 pkt 1 Kpa - odwołanie od decyzji organu właściwego w sprawach dotyczących zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych podlega rozpatrzeniu przez samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia. Również przepis art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wskazuje na samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji wydanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta, chyba ze przepis szczególny stanowi inaczej.
Interpretacja dokonana przez WSA w Lublinie narusza ponadto, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zagwarantowaną przepisem art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Dodatkowo Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W treści tej ustawy nie ma przepisu, który wskazywałby wprost na przejście z drogi administracyjnej na drogę rozpoznania sprawy przez sąd powszechny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem po myśli art. 183 par. 1 ww. ustawy rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna spełnia przedstawione wymogi, a przytoczone podstawy kasacyjne zasługują w pełni na uwzględnienie.
Należy przede wszystkim podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., iż sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 20 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych organem pierwszej instancji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta i postępowanie przed tym organem toczy się w trybie postępowania administracyjnego. Słusznie natomiast podnosi Kolegium, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera przepisu, który wprost regulowałby tryb odwoławczy od decyzji organów właściwych. Przepisem takim nie jest art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy, który dokonuje nowelizacji art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd Kolegium, iż przepis ten znajduje zastosowanie tylko w okresie przejściowym i tylko do ściśle określonych przypadków.
Zgodnie z art. 477[8] par. 1 Kpc do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Z kolei właściwość sądów rejonowych określona została w par. 2 art. 477[8] Kpc - pkt 1 tego przepisu stanowi o właściwości sądów rejonowych w sprawach o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz o dodatki do zasiłku rodzinnego.
Spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowią zamknięty katalog i zostały precyzyjnie określone w słowniczku zawartym w art. 476 par. 2 Kpc, zgodnie z którym przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych, dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 oraz w par. 3 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 476 par. 4 Kpc przez organy rentowe rozumie się: 1/ oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Biuro Rent Zagranicznych tego Zakładu; 2/ kolejowe jednostki organizacyjne; 3/ wojskowe i resortowe organy emerytalne - właściwe do wydania decyzji, o których mowa w par. 2, a także Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Jest to również katalog zamknięty. W powyższym katalogu podmiotów brak jest organów gminy uprawnionych do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również bezsprzecznie uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Należy zatem zgodzić się z zawartą w skardze kasacyjnej tezą, iż omawiane tutaj świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie tylko nie mieszczą się w katalogu spraw określonych w art. 476 par. 2 i 4 Kpc, ale także nie zostały wymienione w przepisach ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zasadnie podniosło w skardze kasacyjnej, iż cel i charakter świadczeń rodzinnych, w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego, jest inny od świadczeń realizowanych w obrębie ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego czy ubezpieczenia wypadkowego. Także sposób finansowania świadczeń rodzinnych skonstruowany jest odmiennie. Zgodnie z art. 33 ustawy o świadczeniach rodzinnych finansowane są one z budżetu państwa. W przypadku świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych - ze składek ubezpieczonych i płatników.
Skoro zatem rozpatrywana sprawa nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, to w konsekwencji odwołanie od takiej decyzji nie powinno być rozpatrywane przez sąd powszechny.
Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje również pogląd, że fakt dokonania nowelizacji art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /art. 34 pkt 2 lit. "a" nie obala przywołanych wyżej argumentów. Wymieniona ustawa weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., wprowadzając nowy system świadczeń rodzinnych. Docelowo prawo do świadczeń rodzinnych określonych w ustawie będzie ustalał oraz świadczenia te wypłacał organ właściwy - jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Organem tym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne /art. 3 pkt 11 ustawy/. Ustawa przewiduje w art. 52, art. 54, art. 55 i 56 ustawy o świadczeniach rodzinnych stopniowe przejmowanie zadań przez organ właściwy. W okresie przejściowym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń będą wykonywały, oprócz organu właściwego, także podmioty dotychczas realizujące te zadania, czyli: pracodawcy, właściwe jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Ministrowi Sprawiedliwości, Prezes KRUS, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rolnicze spółdzielnie produkcyjne, właściwe organy emerytalne i rentowe. W drugim etapie, obejmującym okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. liczba takich podmiotów zostanie ograniczona i obejmie tylko pracodawców oraz organy właściwe /wójt, burmistrz lub prezydent miasta/. Natomiast od dnia 1 września 2006 r. wypłatę świadczeń rodzinnych w całości przejmą organy właściwe.
Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Zatem uzasadniony jest zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., iż kognicja sądu powszechnego w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych została ustalona na czas określony. Sąd powszechny jest właściwy w tych sprawach tylko w okresie przejściowym i tylko w przypadku decyzji wydanych przez wskazane tym przepisie organy.
Art. 477[8] par. 2 Kpc nie stanowi zatem normy kompetencyjnej dla sądu powszechnego do rozpatrywania odwołań od decyzji organu właściwego. Przepis ten nie wyłącza drogi administracyjnej dla realizowania trybu odwoławczego w tych sprawach i nadawanie mu rangi kompleksowej regulacji w zakresie świadczeń rodzinnych jest nieuzasadnione. Skoro stosownie do art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kpa, to w oparciu o art. 127 par. 2 Kpa w związku z art. 17 pkt 1 Kpa - odwołanie od decyzji organu właściwego w sprawach dotyczących zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych podlega rozpatrzeniu przez samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia.
Według art. 127 par. 2 Kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia odwołania trzeba oceniać według przepisów szczególnych, gdy zaś przepisy te nie określają wprost organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, wówczas należy przyjąć, że organem właściwym jest organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Podobnie reguluje tę materię przepis art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, wskazując na samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji wydanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się również do poglądu strony skarżącej, iż zaskarżony wyrok naruszona zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego gwarantowany jest przez art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten ustanawia zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając ustawowe wyjątki od tej zasady. Temu konstytucyjnemu ustaleniu odpowiada zapisana w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a jej konkretyzację zawiera art. 127 Kpa. Odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania, jej ograniczenie lub wyłączenie, jak również wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady - musi być wyraźne i jednoznaczne.
Kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podniesionym w skardze kasacyjnej, a zasługującym na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niewłaściwe określenie przez sąd I instancji właściwości rzeczowej organu administracji na podstawie przepisów prawa procesowego, zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1993 r. /I SA 116/93 - ONSA 1994 Nr 3 poz. 109/ oraz stanowisko w nim zawarte, iż "właściwość rzeczową organu odwoławczego ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu pierwszej instancji, a w odniesieniu do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji - przepisów prawa materialnego, według których wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 par. 1 Kpa", zachował w pełni aktualność. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepisy tej ustawy nie zawierają normy, która wskazywałaby wprost na przejście z drogi administracyjnej na drogę rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Art. 477[8] par. 2 Kpc jest przepisem prawa procesowego, a wyłącznie przepisy prawa materialnego określają właściwość rzeczową organu odwoławczego.
W świetle powyższych rozważań za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32, art. 56 ust. 1 w związku z art. 34 pkt 2 lit. "a"/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji w sprawie dodatku do świadczeń rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci jest sąd powszechny.
Zasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta Gminy N. z dnia 9 czerwca 2004 r., naruszyło art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.
Z tych względów na podstawie art. 185 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
Z uwagi na trudną sytuację materialną Małgorzaty F., przejawiającą się chociażby w konieczności korzystania ze środków szeroko rozumianej pomocy społecznej, Sąd na podstawie art. 207 par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości - pkt 2 sentencji.