I OSK 391/21

II SA/Łd 208/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 177
art. 187a ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Dz.U. 2024 poz 572
art. 11, art. 107 par. 1 pkt 4 i par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1092
par. 3 pkt 3, par. 4 ust. 1 pkt 1, par. 8, par. 15 ust. 4, par. 30
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 roku znak: 010070/680/7339296/2024 postępowanie: [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r., znak sprawy: 010070/680/7339296/2024 postępowanie: [...]. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2024 r. odmawiającą przyznania E.M. prawa do świadczenia dobry start na dziecko S. R.
Z akt sprawy wynika, że powyższą decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 26 lipca 2024 r. o przyznanie świadczenia dobry start na dziecko S.R. na rok szkolny 2024/2025, odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując, że nie jest uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie dobry start.
Odwołanie od powyżej decyzji organu I instancji złożyła E. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- obrazy przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy,
- nierozpoznania całości materiału dowodowego, a ponadto brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-W. w Łodzi z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt [...] i z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...], a ponadto
- braku respektowania i rażąco hańbiącego odrzucenia ustalonego stanu prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia sygn. akt II SA/Łd 26/24 i II SA/Łd 27/24, mimo wyraźnego i jednoznacznego wezwania przez skarżącą Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do respektowania i wykonywania także uprzednio wydanych przez ten Sąd orzeczeń oraz orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny,
- rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie dzieci w tożsamym położeniu i sytuacji prawnej.
Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I instancji i stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ skarżąca nie należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadczenia dobry start, prawo do świadczenia dobry start przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej.
Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadczenia dobry start, osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, w zastępstwie rodziców, u której jednak dzieci nie zostały umieszczone w pieczy zastępczej, nie przysługuje świadczenie dobry start. W takiej sytuacji organ nie ma możliwości przyznania prawa do świadczenia, z uwagi na brak podstaw prawnych.
Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca sprawuje opiekę nad ww. dzieckiem, jednak nie zostało ono umieszczone u skarżącej w pieczy zastępczej. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie należy do ustawowo określonego kręgu osób uprawnionych do świadczenia dobry start.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-[...] z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...], wynika, że Sąd pozbawił władzy rodzicielskiej ojca dziecka – P.R. i ograniczył władzę rodzicielską matce dziecka – K. M. W punkcie 2 tego postanowienia Sąd powierzył wykonywanie pieczy bieżącej skarżącej i W. małżonkom M. Organ II instancji ocenił, że piecza bieżąca nie jest formą opieki, która w myśl rozporządzenia w sprawie świadczenia dobry start uprawnia do ubiegania się o świadczenie dobry start na dziecko, nad którym sprawowany jest ten rodzaj pieczy.
Końcowo organ II instancji wyjaśnił, że przedłożony przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 26/24 (w decyzji błędnie wskazano sygn. akt III SA/Łd 26/24 – dop. Sądu), w którym Sąd uchylił decyzję Prezesa ZUS z dnia 23 listopada 2023 r., znak sprawy: 010070/680/6756477/2023, postępowanie: [...], utrzymującą w mocy decyzję ZUS z dnia 4 października 2023 r., znak sprawy: 010070/680/6756477/2023, postępowanie: [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia dobry start na dziecko S.R. na okres 2023/2024, oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia 4 października 2023 r., znak sprawy: 010070/680/6756477/2023, postępowanie: [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia dobry start na dziecko S.R. na okres 2023/2024, nie jest wiążący dla ZUS przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczenia dobry start w kolejnych latach, ponieważ dotyczy świadczenia dobry start z poprzedniego okresu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E.M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego, brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi W. w Łodzi w sprawie sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., a ponadto:
- brak respektowania i rażąco hańbiące odrzucenie ustalonego stanu prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2024r., sygn. akt II SA/Łd 26/24 i uprzednio wydanych przez ten Sąd wyroków, a także wyroków wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny,
- rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie dzieci w tożsamym położeniu i sytuacji prawnej
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości,
2. uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji w całości,
3. stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, podtrzymując stanowisko w sprawie prezentowane w toku postępowania administracyjnego, że organy bezpodstawnie uznały, iż nie jest ona uprawniona do ubiegania się o świadczenie dobry start. Wskazała także na fakt uporczywego niewydawania przez organ odwoławczy decyzji, załączając egzemplarz złożonej uprzednio skargi i ponaglenia na bezczynność Prezesa ZUS.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej odrzucenie, w razie braku odrzucenia, o oddalenie. Pełnomocnik organu w zakresie wniosku o odrzuceniu skargi wyjaśnił, że sprawa objęta skargą w zakresie bezczynności jest w toku. W dalszej kolejności wskazał, że w dniu 26 lipca 2024 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o świadczenie dobry start na dziecko S.R. na rok szkolny 2024/2025. W dniu 19 sierpnia 2024 r. organ I instancji ponownie wezwał skarżącą o przedłożenie zaświadczenia potwierdzającego, że ww. dziecko zostało umieszczone u niej w pieczy zastępczej. W dniu 20 sierpnia 2024 r. skarżąca przesłała pismo, w którym poinformowała, że nie doręczy żądanych dokumentów. W tych okolicznościach 22 sierpnia 2024 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania prawa do świadczenia dobry start, od której skarżąca wniosła odwołanie w dniu 23 sierpnia 2024 r. Następnie w dniu 20 lutego 2025 r. Prezes ZUS wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia 22 sierpnia 2024 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia dobry start. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie zalicza się do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie dobry start, wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Ponadto pełnomocnik organu odniósł się do kwestii uporczywego niewydawania decyzji przez organ odwoławczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie w całości.
Spór w kontrolowanej sprawie, mimo wcześniejszego stanowiska Sądu wyrażonego w analogicznej sprawie zainicjowanej skargą skarżącej dotyczącą świadczenia dobry start (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 26/24 dotycząca świadczenia dobry start na rok szkolny 2023/2024 z udziałem Rzecznika Praw Dziecka), sprowadza się do rozbieżności stanowisk organów i skarżącej w kwestii uprawnienia skarżącej do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia dobry start.
W tym względzie przede wszystkim należy zauważyć, że w treści zaskarżonej decyzji organ przywołuje przepis § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", zgodnie z którym, świadczenie dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Wskazać przy tym należy, że stosownie do § 3 pkt 3 rozporządzenia, ilekroć w tym rozporządzeniu mowa jest o opiekunie faktycznym - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie.
Mając na względzie przywołaną w zaskarżonej decyzji regulację wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że powołane rozporządzenie wykonawcze określając zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia dobry start zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powoływanej także jako: "u.w.r.i.s.p.", (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 391/21, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przepis art. 187a ust. 2 tej ustawy zawiera bowiem upoważnienie dla Rady Ministrów wyłącznie do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start", co nie może być uznane za stworzenie możliwości dokonania zmian w zakresie podmiotowym samej ustawy, wyznaczonym treścią art. 5 ust. 1. Takie założenie stałoby bowiem w sprzeczności z treścią art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwsza z powołanych norm konstytucyjnych wskazuje hierarchiczny porządek aktów prawnych obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, druga zaś definiuje pojęcie i zakres delegacji ustawowej. Konstrukcję i treść rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19, CBOSA). Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2876/15, CBOSA).
W rozważanym aspekcie należy wskazać, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności są zobowiązane do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, CBOSA). Sąd odmawiając zastosowania w sprawie przepisów aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą lub Konstytucją jest uprawniony do wskazania w wytycznych sposobu procedowania w sprawie, obligując przy tym organ do odstąpienia od stosowania regulacji aktu wykonawczego w takim zakresie, w jakim są one niezgodne z ustawą lub Konstytucją.
W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca sprawuje pieczę bieżącą nad wnuczką S.R.. Sąd Rejonowy dla Łodzi-W. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. (sygn. akt [...]) powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnią S.R. E. i W. małżonkom M., ustanowił ich kuratorami do spraw majątkowych małoletniej oraz postanowił, że miejscem pobytu małoletniej będzie każdorazowe miejsce zamieszkiwania E. i W. małżonków M. Niewątpliwie zatem sprawując pieczę bieżącą skarżąca i jej mąż wypełniają obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców.
Kierując się powyższymi ustaleniami Sąd uznał za nieprawidłowe prezentowane w niniejszej sprawie przez organy stanowisko skutkujące odmową przyznania skarżącej prawa do świadczenia dobry start. W tym względzie Sąd podziela bowiem w pełni prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym poszukując ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, a taka ma miejsce w kontrolowanej sprawie, należy odnieść się bezpośrednio do norm konstytucyjnych (art. 72 Konstytucji RP) i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r. II SA/Po 25/21, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 26/24, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że w przypadku przepisów aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą lub Konstytucją, jak już wyżej była mowa, Sąd jest uprawniony do wskazania w wytycznych sposobu procedowania w sprawie, obligując organ do odstąpienia od stosowania regulacji aktu wykonawczego w takim zakresie, w jakim są one niezgodne z ustawą lub Konstytucją.
Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 72 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. W myśl z kolei ust. 2 tego artykułu, dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych.
Natomiast w świetle art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotne znaczenie ma także art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1620/19, zgodnie z którym osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia dobry start wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji prawo do świadczenia dobry start nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji RP. Gdyby nie zostało wydane rozporządzenie, to oczywiście bezpośrednio z samego przepisu Konstytucji nie można by wywieść prawa do tego świadczenia. Natomiast prawo do tego świadczenia wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania rozporządzenia i Konstytucji i polega na ustaleniu właściwego sensu normy kwestionowanego rozporządzenia za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że formułując powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wymogu wynikającego z zasady równości z art. 32 Konstytucji nie spełnia kryterium przyjęte w § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia, albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia dobry start osób, które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tego świadczenia, którym jest wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Zgodzić się zatem należy ze skarżącą, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że przyjęte w rozporządzeniu rozwiązania naruszają wskazane przepisy Konwencji Praw Dziecka (art. 3 ust. 1, art., 20, art., 27 ust. 3), która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1620/19, CBOSA).
Podsumowując tę część rozważań należało zatem stwierdzić, że stosując przepisy rozporządzenia dotyczącego świadczenia dobry start organ powinien czynić to z pominięciem kryteriów zawartych w § 4 ust. 1 pkt 1 oraz w § 3 pkt 3 (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 marca 2024 r., II SA/Łd 26/24). Jak już bowiem była mowa powyżej, prawo do tego świadczenia wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania przepisów przedmiotowego rozporządzenia oraz Konstytucji i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ww. rozporządzenia za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni rozporządzenia. Wykładnia ta musi odbywać się również z uwzględnieniem powołanych przepisów wskazanej wyżej Konwencji o Prawach Dziecka (art. 20, art. 3, art. 27 ust. 3).
W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "k.p.a."). Przepis ten określa elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Tymczasem decyzje kontrolowane w niniejszej sprawie nie spełniają wymogów odnośnie wskazania podstawy prawnej oraz faktów ustalonych w toku postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia ZUS w swej decyzji powołał w całości rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. poz. 1092) i art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm.), który zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania ww. rozporządzenia. Przepis ten wskazał także w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się także na § 30 rozporządzenia, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w żadnej z decyzji nie wskazano § 8 rozporządzenia, który przewiduje, że postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ani też § 15 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję.
Zauważyć przy tym należy, że zawarte zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji organu I instancji uzasadnienie faktyczne także nie odpowiada wymogom powołanego art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został bowiem przedstawiony w tym uzasadnieniu w wersji szczątkowej, pełne zaś jego przedstawienie organ odwoławczy zamieścił dopiero w odpowiedzi na skargę.
Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia Sąd uznał za konieczne przypomnieć, że na tle powołanego 107 § 3 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych zostały sformułowane cechy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji (dobrego uzasadnienia), do których zaliczono: logiczny związek oraz zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3959/01, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Po 499/10, CBOSA).
Podzielając powyższy pogląd Sąd w składzie niniejszym zwraca uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie może zapominać, że w motywach decyzji zgodnie z wymogami powołanego art. 107 § 3 k.p.a. powinien przedstawić ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, przeanalizować i ocenić dowody, którymi dysponuje, wskazać, które z nich posiadają wartość dowodową, a którym odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Funkcją uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony, że wyrażone przez nią stanowisko w sprawie, w tym stanowisko zawarte w odwołaniu, zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ. Jednocześnie treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wymogów tych nie spełnia, co także dowodzi wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego - art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe wskazuje, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - tj. art. 107 § 1 pkt 4 - 6 i § 3 w związku z art. 11 k.p.a., zaś w przypadku decyzji organu odwoławczego doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji pomimo przysługujących organowi uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną, uznając, że w okolicznościach faktycznych sprawy, skarżąca sprawująca pieczę bieżącą nad wnuczką Sandrą jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia dobry start i oceni spełnienie pozostałych przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie tego świadczenia.
Ponadto odnosząc się końcowo do wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi, Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Skarga na bezczynność organu, wbrew stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, podlegała rozpoznaniu w toku odrębnego postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 21 maja 2025 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 43/25 stwierdzającym, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji. Załączony egzemplarz wspomnianej skargi na bezczynność organu stanowił jedynie załącznik do skargi inicjującej postępowanie w sprawie niniejszej dotyczącej wskazanej na wstępie decyzji organu odwoławczego i kwestia ta nie budziła wątpliwości.
Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
dc