I OSK 389/21

I OSK 389/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2317/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-13
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
§ 36 ust. 3 pkt 1, § 36 ust. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 134 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2317/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2019 r. nr DLI-VII.4615.29.2019.PNW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2317/19 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 8 sierpnia 2019 r. nr DLI-VII.4615.29.2019.PNW oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 października 2018 r. nr SN-VII.7570.324.2018.14 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Wielkopolski decyzją z 23 lutego 2018. Nr 2/2018 zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej [A] B. - C. (od km [...] do km [...]), odcinek węzeł D. - węzeł E. Objęta nią została m.in. część nieruchomości (będąca własnością B. B., A. A. i C. C.), położonej w gminie [...], stanowiącej działkę nr [...]/3, z której w następstwie tej decyzji wydzielono działkę nr [...]/6 o pow. 1,9141 ha, która znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji. Nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 20 listopada 2018 r.
Wojewoda Wielkopolski, po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania, decyzją z 31 października 2018 r. nr SN-VII.7570.324.2018.14 ustalił rzecz byłych właścicieli przejętej nieruchomości odszkodowania w łącznej kwocie 529 754 zł (rozdzielonej odpowiednio do przynależnych im udziałów w prawie) oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 8 sierpnia 2019 r. nr DLI.VII.4615.29.2019.PNW, po rozpatrzeniu odwołania B. B., A. A. i C. C., uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 października 2018 r. i orzekł o ustaleniu tego odszkodowania. Odszkodowanie zostało ustalone w tożsamej kwocie, z tym że odmiennie rozdzielonej, wobec stwierdzenia, że kwoty odszkodowań przyznanych poszczególnym współwłaścicielom w decyzji pierwszoinstancyjnej nie sumują się z łączną kwotą odszkodowania (różnica wynosiła 1 grosz), i zobowiązał do jego wypłaty GDDKiA w terminie 14 dni od wydania decyzji.
Jak wskazał Minister, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 6 czerwca 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawczynię majątkową B. N., którego aktualność w trybie art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", rzeczoznawczyni potwierdziła 13 czerwca 2019 r.
Minister uznał, że operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest spójny i logiczny. Zatem, mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Wyjaśnienia rzeczoznawczyni, złożone w związku z podnoszonymi w toku postępowania zastrzeżeniami, dotyczącymi wyceny, zostały uznane przez Ministra za wyczerpujące i przekonujące.
Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej podniesione.
Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, wnioski organów co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie okazały się błędne.
Sąd I instancji podkreślił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", w tym w szczególności jego § 36.
Zdaniem Sądu I instancji, przepis § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań, odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (tak NSA w wyroku z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15).
Jak ustalił Sąd I instancji, poza sporem jest, że przejęta działka nr [...]/6, w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], na cele rolne z możliwością wykorzystania dla rozwoju funkcji pozarolniczych. Sąd I instancji podkreślił, że przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z § 36 ust. 1 rozporządzenia.
Sąd I instancji wskazał, że uzasadniając wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, rzeczoznawczyni odwoływała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści. Jednakże, zdaniem Sądu, w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, reguła ta ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia.
Sąd I instancji zaznaczył, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle studium na cele osadnicze oraz rolne z możliwością realizacji funkcji nierolniczych), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku powinno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele osadnicze i rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. To znaczy, na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17).
Jak następnie uznał Sąd I instancji, nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania przywoływany w operacie § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem, była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, a także cyt. wyżej wyrok I OSK 823/15). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Zatem, Sąd I instancji wskazał, że powyższe nie pozwala uznać wyceny działki, opartej na ww. regulacji a także na wprost przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, za miarodajny dowód w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia;
II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w przepisach art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. ustawodawca przyjął, że jednym z czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości, wynikające z celu wywłaszczenia, oraz wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Przy tym, jak zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną organ, jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie bardziej korzystny i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. obliguje rzeczoznawcę majątkowego do określenia, czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje jej zwiększenie, czy też nie. Zatem, zgodnie z zasadą korzyści, odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem na konkretny, a nie dowolnie określony, cel publiczny.
Tym samym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w warunkach rozpatrywanej sprawy, za prawidłowe należało uznać porównanie nieruchomości rolnej do nieruchomości drogowych. Jak wynika bowiem z ustaleń dokonanych w toku postępowania, cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości rolnych.
Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i ma charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań, odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Przepisy zawarte w § 36 rozporządzenia nie mogą ograniczać obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., ponieważ u.g.n. jest aktem wyższego rzędu.
Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że w § 36 ust. 5 rozporządzenia wskazano, co należy rozumieć przez decyzję, o której mowa w ust. 1, ust. 2 i ust. 4. W tym wyliczeniu pominięto § 36 ust. 3 rozporządzenia, co wskazywałoby, że "przepis ten powinien mieć zastosowania przy decyzjach na podstawie których ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej tylko odpowiednio, zgodnie z odesłaniem zawartym § 36 ust. 4 rozporządzenia". Interpretacja § 36 ust. 4 rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści wskazuje, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości przejętych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie będzie polegać na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych, uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości przejętej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania będzie zależeć zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, który pozwoli określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, to jest przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego.
Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, błędne jest stanowisko, że przywileje ustalone w u.g.n. oraz rozporządzeniu byłyby w przedmiotowej sprawie stosowane łącznie. Zastosowanie tylko § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia spowodowałoby znaczne zmniejszenie wartości szacowanej nieruchomości, a w konsekwencji przyznanego odszkodowania i orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się.
Jak wyjaśnił wnoszący skargę kasacyjną, konstrukcja § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy założeniu że nieruchomość wyceniana na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, nakazuje w pierwszej kolejności przyjąć do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi, a dopiero w przypadku ich braku, transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej.
Przyznanie przez ustawodawcę prawa korzyści jest o tyle uzasadnione, że gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia, to znaczy że również nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Wartość nieruchomości determinowana jest więc nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stwierdzenie zaistnienia okoliczności określonych w art. 134 ust. 4 u.g.n. wymaga więc określenia wartości nieruchomości według dotychczasowego sposobu jej użytkowania oraz według przeznaczenia, wynikającego z celu wywłaszczenia nieruchomości.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, było zagadnienie prawnomaterialne dotyczące relacji, zachodzącej pomiędzy unormowaniem, zawartym w art. 134 ust. 3 i u.g.n. a treścią § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd I instancji uchylił bowiem decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 8 sierpnia 2019 r. nr DLI-VII.4615.29.2019.PNW oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 października 2018 r. nr SN-VII.7570.324.2018.14 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uznając, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 6 czerwca 2018 r. jest niezgodny z przepisami u.g.n. i rozporządzenia, gdyż wartość rynkowa nieruchomości została określana na podstawie § 36 ust. 4 zamiast § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że podobna sprawa była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokami z 10 listopada 2023 r. I OSK 1574/22 oraz 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1848/22 oddalił skargi kasacyjne organu wniesione od wyroków, w których WSA w Warszawie przyjął, że w razie przejęcia gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania na cele rolne ustalenie odszkodowania powinno nastąpić na podstawie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.
Skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach uznając, że zawarta w nim argumentacja znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Niesporne w sprawie było, że podstawą zaskarżonej oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji był przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, (czyli za przejętą z mocy prawa nieruchomość) ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. (...).
W związku z tym podkreślenia wymaga fakt, że w przypadku wyceny (ustalenia wartości nieruchomości) przepisy ustawy o gospodarce stosuje się, ale jedynie "odpowiednio". Stosowanie zaś danego przepisu w sposób odpowiedni - zgodnie z przyjętymi zasadami techniki legislacyjnej - oznacza, że przepis ten może być stosowany do innego stanu faktycznego niż ten, dla którego został uchwalony, albo w sposób niezmieniony, albo w sposób zmodyfikowany, albo w ogóle tego przepisu nie powinno się stosować.
W myśl art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis ten zatem formułuje tzw. zasadę korzyści, która - jak zresztą trafnie wskazał na to organ w skardze kasacyjnej - polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą jak najbardziej korzystne dla osoby wywłaszczanej.
Pamiętać jednak należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, zawierając ogólne zasady dotyczące ustalania odszkodowania, w art. 159 upoważniła jednocześnie Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając wymienione w tym przepisie różne sposoby określania wartości nieruchomości, w tym m.in. w zależności od ich rodzajów i przeznaczenia.
Na zasadzie natomiast § 36 ust. 3 omawianego rozporządzenia wykonawczego, w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
Relacja zachodząca pomiędzy art. 134 ust. 3 u.g.n. a § 36 ust. 3 rozporządzenia może zatem budzić pewne trudności interpretacyjne. W ocenie składu orzekającego, istotna jest jednak w tym przypadku treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) i art. 159 u.g.n., zawierającego delegację dla Rady Ministrów do wydania stosowanego rozporządzenia wykonawczego. Jak wynika bowiem z treści ww. przepisu, rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno w tym przypadku uwzględniać nie tylko kwestie techniczne, takie jak np. metody wyceny, ale i zagadnienia merytoryczne, do których bez wątpienia należy zaliczyć sposoby określania wartości nieruchomości. W zaistniałej więc sytuacji, skoro ustawodawca postanowił, że szczegółowe zasady wyceny różnych nieruchomości, dokonywane dla różnych celów, miało określać rozporządzenie wykonawcze do ustawy, to nie można było twierdzić, że sposób wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia należnego za nią odszkodowania, gdy nieruchomość ta została objęta decyzją o realizacji inwestycji drogowej, określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, naruszał prawo. Nie można było bowiem w tym przypadku przyjąć, że normatywna treść zawarta w ww. przepisie § 36 ust. 3, była niezgodna z wolą ustawodawcy.
W konsekwencji należało przyjąć, że art. 134 ust. 4 u.g.n. określa zasadę ustalania odszkodowania, a § 36 rozporządzenia określa metodykę wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia jej wartości. W związku z tym § 36 rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z art. 134 ust. 4 u.g.n. w takim znaczeniu, że § 36 rozporządzenia nie normuje ustalania odszkodowania, a wyłącznie określanie wartości nieruchomości.
Z tych powodów argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, dotycząca obowiązku przyznania osobie wywłaszczonej (w szerokim tego słowa znaczeniu) słusznego odszkodowania nie była w niniejszej sprawie przekonywująca. Uczestnicy postępowania byli bowiem właścicielami gruntu rolnego i gdyby chcieli go zbyć, to uzyskana za ten grunt cena musiałaby odpowiadać cenie właśnie tego rodzaju gruntu. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, grunt ten - jako przeznaczony pod inwestycję drogową - uzyskał inny charakter, ale jednocześnie w tym samym momencie - z mocy prawa - stał się on już własnością publiczną. Zatem byli właściciele przedmiotowego gruntu tracili jego własność jako gruntu rolnego. Stąd unormowanie, zgodnie z którym, jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%, nie mogło być traktowane jako pomniejszające należne byłym właścicielom nieruchomości odszkodowanie. Powinni oni bowiem otrzymać odszkodowanie odpowiadające wysokości wartości nieruchomości, którą utracili, a dodatkowo powiększone zgodnie z ww. regulacją prawną.
Podobne co do zasady stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17 i z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17, cytowanych w zaskarżonym wyroku, wskazując dodatkowo, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). NSA podkreślał tam, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową.".
Nie można było także zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że redakcja § 36 ust. 5 rozporządzenia wskazywała na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w przedmiotowej sprawie. Okoliczność bowiem, że w § 36 ust. 5 rozporządzenia pominięto ust. 3 tego paragrafu, bo odwołano się jedynie do ust. 1, 2 i 4 tego paragrafu, było podyktowane tylko właściwą redakcją tego przepisu. W § 36 ust. 3 rozporządzenia nie występuje bowiem określenie "decyzji", do którego z kolei nawiązuje § 36 ust. 5 rozporządzenia. Pojęcie to jest natomiast wymieniane w § 36 ust. 1, 2 i 4.
Zawarte zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenie, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku rzekomo naruszył zasadę reformationis in peius, nie podlegało w ogóle w analizowanej sprawie ocenie z powodu, braku sformułowania w tym zakresie odpowiedniego zarzutu kasacyjnego i przy jednoczesnym braku wniesienia skargi kasacyjnej przez uczestników postępowania kasacyjnego.
W rezultacie należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem art. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - z mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.