I OSK 388/25

I OSK 388/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2475/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2475/23 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 września 2023 r. nr KOC/5785/Op/23 w przedmiocie przyznania pomocy w postaci zakupu posiłków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2475/23, uchylił wyrok tegoż Sądu z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2475/23 (punkt 1) i oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2023 r., nr [...] (punkt 2).
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] sierpnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej na 7 dni w tygodniu gorącego posiłku dietetycznego (lekkostrawnego), dostarczanego do Środowiskowego Domu Samopomocy "[...]" na okres od 1 września 2023 r. do dnia 30 listopada 2023 r.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 i art. 48b ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), przyznał skarżącej pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie (obiadu) od dnia 1 września 2023 r. do dnia 30 listopada 2023 r. przez 5 dni w tygodniu, wydawanego w Środowiskowym Domu Samopomocy "[...]".
Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że skarżąca kwalifikuje się do otrzymania wnioskowanej pomocy, albowiem dochód jej nie przekracza 200% kryterium dochodowego określonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ wyjaśnił przy tym, że przyznając pomoc, wzięto pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną skarżącej ale także sytuację życiową innych osób i rodzin mieszkających w Dzielnicy [...] zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb oraz możliwości finansowe organu. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31 sierpnia 2024 r. i z tego tytułu pobiera zasiłek stały. Organ wyjaśnił ponadto, że pomoc przyznano na 5 dni w tygodniu, albowiem Środowiskowy Dom Samopomocy "[...]" jest czynny od poniedziałku do piątku, co wynika z uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 września 2020 r., nr XXXVII/1139/2020. Tym samym, nie było możliwe przyznanie skarżącej świadczenia przez 7 dni w tygodniu. Organ podkreślił jednocześnie, że skarżąca regularnie otrzymuje pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, co pozwala częściowo zaspokoić jej potrzeby żywnościowe w dni, w których nie będzie korzystać z posiłków w Środowiskowym Domu Samopomocy. Ponadto, trening kulinarny oferowany uczestnikom Środowiskowego Domu Samopomocy przyczynia się do zaspokojenia potrzeb żywieniowych a także może służyć wykorzystaniu zdobytej wiedzy i umiejętności do samodzielnego przygotowania ciepłego posiłku w pozostałe dni, w których Dom Samopomocy nie funkcjonuje. Co więcej, w dniu 14 sierpnia 2023 r. skarżąca otrzymała skierowanie do otrzymania pomocy żywnościowej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc żywnościowa 2014 – 2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym Podprogram 2021 Plus. W ramach tej pomocy skarżąca otrzymała produkty żywnościowe, które pozwolą na przygotowanie posiłków.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację w niej zawarte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2475/23, oddalił skargę A. W. wniesioną na powyższą decyzję. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2475/23, uchylił własny wyrok z dnia 27 lutego 2024 r. (punkt 1) i oddalił skargę (punkt 2).
Sąd wskazał przy tym, że uchylenie wyroku z dnia 27 lutego 2024 r. nastąpiło na podstawie art. 179a p.p.s.a., albowiem wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowego wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako że nie doszło do prawidłowego zawiadomienia o rozprawie pełnomocnika skarżącej.
Z kolei, uzasadniając oddalenie skargi, Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy, przyznając pomoc skarżącej, prawidłowo wzięły pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną skarżącej ale również sytuację życiową innych osób i rodzin mieszkających w Dzielnicy [...] zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb a także możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto, zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych decyzji było to, że organ pomocowy regularnie wspiera skarżącą zasiłkami celowymi na dofinansowanie zakupu żywności, co pozwala częściowo zaspokoić potrzeby żywnościowe w dni, w których nie korzysta ona z posiłków w Środowiskowym Domu Samopomocy. Co więcej, Sąd zauważył, że skarżąca otrzymała skierowanie do uzyskania pomocy żywnościowej uzyskując produkty żywnościowe, które pozwalają na przygotowanie posiłków. Nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącej, Sąd wskazał, że obowiązek pomocy społecznej wspierania osób potrzebujących nie oznacza, że organy obowiązane są utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować ich wszelkie potrzeby, co wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek, czy też nie w pełnym zakresie, zostanie uwzględniony. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być bowiem odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy.
Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w części dotyczącej punktu 2 i domagając się jego uchylenia w tym zakresie oraz uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2023 r., zarzucając przy tym:
1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji dokonanych przez organ ustaleń faktycznych pomimo nieprawidłowego wnioskowania co do sytuacji skarżącej oraz niedostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię, tj.:
- art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez:
a) nieudzielenie skarżącej pomocy społecznej w wymiarze odpowiednim do okoliczności (w wymiarze 7 posiłków tygodniowo), tj. jej ciężkiej sytuacji godności człowieka;
b) wskazanie przez Sąd I instancji, że wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną skarżącej, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin mieszkających w Dzielnicy [...] zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, podczas gdy Sąd I instancji nie poczynił żadnych działań mających na celu uzyskanie informacji od Dyrektora Domu Samopomocy w przedmiocie możliwości finansowych Ośrodka na otrzymywanie przez skarżącą 7 ciepłych posiłków w tygodniu;
c) wskazanie przez Sąd I instancji, że obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy obowiązane są utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować ich wszelkie potrzeby, nawet te konieczne, podczas gdy skarżąca wnosi wyłącznie o 7 ciepłych posiłków w tygodniu;
- art. 48b ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 2 lit. j ustawy o pomocy społecznej poprzez nieprzyznanie skarżącej jednego gorącego posiłku dziennie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić, oraz uznanie, że:
a) organ pomocowy regularnie wspiera skarżącą zasiłkami celowymi na dofinansowanie zakupu żywności, co pozwala częściowo zaspokoić potrzeby żywnościowe w dni, w których nie korzysta ona z posiłków w Środowiskowym Domu Samopomocy;
b) w ramach pomocy FEAD Podprogram 2021 Plus skarżąca uzyskała produkty żywnościowe, które pozwalają na przygotowanie posiłków do spożycia, podczas gdy skarżącej po opłaceniu niezbędnych rachunków tj. mieszkania (371,00 zł), telefonu (50,00 zł) i leków (ok. 50,00 zł) zostaje 398,00 zł i skarżąca w ramach pozostałej kwoty musi zaopatrzyć się w niezbędną chemię, jedzenie (śniadanie, II śniadanie, kolacja), napoje, ubrania - ograniczając swoje wydatki i tak do całkowitego minimum, podczas gdy skarżąca własnym staraniem nie jest w stanie zapewnić sobie jednego gorącego posiłku dziennie, bowiem jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, która cierpi na chorobę afektywną dwubiegunową, a nadto zmierza się z chorobami tj. niedoczynnością tarczycy, leczeniem stanu po HCV, skarżąca ma nadto problemy ze stawami oraz jest obecnie diagnozowana pod kątem cukrzycy i zwyrodnienia plamki żółtej - powyższe schorzenia bezsprzecznie wymagają stosowania odpowiedniej diety, na którą skarżąca nie może sobie pozwolić.
Ponadto, w skardze kasacyjnej został zawarty wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z oświadczeniem pełnomocnika, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w żadnej części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Przede wszystkim nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez błędną wykładnię art. 48b ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 2 lit. j ustawy o pomocy społecznej.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 lit. j ustawy o pomocy społecznej posiłek jest świadczeniem niepieniężnym z pomocy społecznej. Stosownie przy tym do treści art. 48 tej ustawy osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Zgodnie zaś z treścią art. 48b ust. 2 ustawy pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić.
Z treści powołanych powyżej przepisów, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wynika, że prawo do doraźnej albo okresowej pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która będąc pozbawiona tego rodzaju posiłku nie może go sobie zapewnić własnym staraniem. Pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie musi być zapewniona każdej osobie, która własnym staraniem nie jest w stanie tego posiłku zorganizować. Brak takiej możliwości może być spowodowany brakiem artykułów spożywczych, półproduktów, sprzętów kuchennych, może również wynikać z sytuacji mieszkaniowej, zdrowotnej oraz niewystarczającego dochodu (majątku). Przyznając pomoc w formie posiłku, organ musi uwzględnić możliwości świadczeniobiorcy, w tym zdolność do przemieszczania się i przygotowania posiłku. Niemniej istotne są również możliwości organu (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd.VI, WKP 2023 r., Lex/el)
Na podstawie powołanych przepisów orzekające w sprawie organy przyznały skarżącej pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie (obiadu) we wnioskowanym przez skarżącą okresie, tj. od 1 września 2023 r. do dnia 30 listopada 2023 r.
Niewątpliwie, pomoc ta przyznana została skarżącej na 5 dni w tygodniu a nie jak tego domagała się skarżąca na 7 dni w tygodniu. Zauważyć jednakże należy, że sposób realizacji świadczenia oraz okres, na jaki będzie ono udzielone, nie zostały ustawowo określone, a zatem ich doprecyzowanie leży w gestii organu. Tym samym, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania jednego gorącego posiłku dziennie podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a.
Jednocześnie, nie można pominąć tego, że przyznanie jednego gorącego posiłku dziennie ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Wynika to z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zawierającego definicję pomocy społecznej, w myśl której jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie zatem wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym należy pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy tym, z treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Innymi słowy, przyznając pomoc organ musi mieć na uwadze nie tylko potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale również musi mieć na uwadze środki, jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Tym samym, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ musi wziąć pod uwagę także swoje możliwości finansowe. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1153/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, organ pomocy społecznej nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Środki przeznaczone na pomoc społeczną muszą bowiem zabezpieczyć realizację celów pomocy społecznej w całym roku z uwzględnieniem potrzeb wszystkich podopiecznych. Dlatego też, organ ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2004/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, dokonana przez orzekające w sprawie organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej była prawidłowa, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie niezasadnymi.
Przy tym, orzekające w sprawie organy uwzględniły potrzeby a także sytuację materialną i osobistą skarżącej, co wynika z uzasadnień wydanych decyzji. Jednocześnie, organy uwzględniły, że Środowiskowy Dom Samopomocy "[...]", w którym skarżąca chciała otrzymać posiłek, czynny jest jedynie przez 5 dni w tygodniu. Ponadto, orzekające w sprawie organy wskazały, że skarżąca regularnie otrzymuje zasiłki celowe na dofinansowanie zakupu żywności a w sierpniu 2023 r., w ramach Programu Operacyjnego Pomoc żywnościowa 2014 – 2020 r. współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym Podprogram 2021 Plus, otrzymała produkty żywnościowe, które pozwalają na przygotowanie posiłków. Wreszcie, organy prawidłowo wzięły pod uwagę również potrzeby innych osób i rodzin mieszkających w Dzielnicy [...] a także możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie te okoliczności, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, uzasadniały i uprawniały orzekające w sprawie organy do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącej pomocy w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przez 5 dni w tygodniu. Nie sposób więc uznać, aby podjęte w sprawie decyzje były dowolne i nieuzasadnione. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.