I OSK 386/22

I OSK 386/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Dariusz Chaciński
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1084/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-16
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1084/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca 2021 r. nr SZ.gn.624.36.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2021 r. oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca 2021 r. nr SZ.gn.624.36.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 8 kwietnia 1982 r. znak 7019/A/1/82 Naczelnik Gminy w D. (Naczelnik) orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,54 ha, położonej w D., stanowiącej własność A. S. (skarżący).
Wnioskiem z 22 sierpnia 2016 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 8 kwietnia 1982 r. Decyzją z 27 maja 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra z 7 sierpnia 2019 r. Prawomocnym wyrokiem z 10 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2394/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z 7 sierpnia 2019 r. W wyroku tym Sąd zobowiązał Ministra, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty znajdujące się w księgach wieczystych oraz w przypadku nieodnalezienia innych dokumentów, które pozwoliłyby wyjaśnić, czy skarżący złożył wniosek o przejęcie, przeprowadził inne czynności mające na celu dogłębne wyjaśnienie sprawy (np. przesłuchał świadków, przesłuchał stronę).
Minister, rozpoznając ponownie sprawę decyzją z 17 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 27 maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że mimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 8 kwietnia 1982 r. W tej sytuacji, zgodnie z zobowiązaniem nałożonym przez Sąd wyrokiem z 10 stycznia 2020 r., Minister przeprowadził inne czynności mające na celu dogłębne wyjaśnienie sprawy, tj. przesłuchanie skarżącego (protokół przesłuchania strony z 28 stycznia 2021 r.) oraz przesłuchanie byłego pracownika urzędu gminy I. J. (protokół przesłuchania świadka z 28 stycznia 2021 r.). Przesłuchanie innych pracowników Urzędu Gminy w D., którzy w 1982 r. zajmowali się omawianą sprawą, w tym naczelnika gminy K. D., nie było możliwe, ponieważ osoby te już nie żyją (pismo Wójta Gminy D. z 31 grudnia 2020 r.).
Minister zaznaczył, że w decyzji z 8 kwietnia 1982 r. jako podstawa prawna przejęcia wskazany został art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz.140), powoływanej dalej jako "ustawa". Przepis ten przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (w całości lub w części) na własność Państwa od osoby, która: 1) była właścicielem przejmowanych gruntów; 2) nie spełniała warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy albo nabyła prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów; 3) złożyła wniosek.
Organ wskazał, że z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w W. z 10 sierpnia 1979 r. wynika, że skarżący był właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. pow. 12,6214 ha, położonego w D., w skład którego wchodziła m. in. działka nr [...] (po podziale nr [...]) Zdaniem organu pierwsza przesłanka w niniejszej sprawie niewątpliwie została spełniona. Odnosząc się do drugiej przesłanki Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji przez Naczelnika, ówczesny właściciel nieruchomości, tj. skarżący - nie spełniał warunków do uzyskania emerytury. Warunkiem wskazanym w tym przepisie było bowiem, aby rolnik (mężczyzna) osiągnął wiek 65 lat. Tymczasem w dniu zaskarżonej decyzji skarżący miał ukończone 27 lat. Kolejnym warunkiem było to, aby właściciel gospodarstwa nie spełniał warunków do uzyskania renty inwalidzkiej. Z akt sprawy nie wynika, aby były właściciel został zaliczony do I lub II grupy inwalidzkiej. Druga przesłanka została zatem również spełniona. Minister odnosząc się do trzeciej przesłanki wymienionej w ww. przepisie wskazał (złożenie wniosku o przejęcie działki nr [...] o pow. 0,54 ha.), że jednoznaczne ustalenie, czy skarżący złożył wniosek o przejęcie gruntów, nie jest obecnie możliwe na skutek braku kompletu akt. W ocenie Ministra, na złożenie takiego wniosku wskazuje treść badanej decyzji Naczelnika. Ponadto Minister wskazał, że nie można wykluczyć, że wniosek został złożony ustnie do protokołu, który mógł również nie zachować się w aktach sprawy, bądź nie został sporządzony w przepisanej formie, co byłoby wprawdzie uchybieniem formalnym, ale nieskutkującym koniecznością wyeliminowania decyzji z 8 kwietnia 1982 r. z obrotu prawnego. Trudno bowiem uznać, że decyzja Naczelnika została wydana bez zgody właściciela nieruchomości, skoro Skarżący przez co najmniej ćwierć wieku nie kwestionował przejęcia nieruchomości na własność państwa. Wprawdzie oświadczył on, że nie otrzymał decyzji z 8 kwietnia 1982 r. i nie doręczono mu informacji o zmianie właściciela w księdze wieczystej (protokół przesłuchania strony z 28 stycznia 2021 r.), to jednak z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że o przejęciu nieruchomości i o podstawie tego przejęcia dowiedział się najpóźniej w 1989 r. (adresowane do Skarżącego zawiadomienie PBN w W. w 30 października 1989 r. o odłączeniu działki nr [...] z KW [...] do KW nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa; wniosek Skarżącego z 19 grudnia 1989 r. do PBN w W. o odpis z KW [...]). Minister wskazał przy tym, że w sprawie nie ma równocześnie takich dowodów, które podważyłyby w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości okoliczność złożenia wniosku przez skarżącego. Przesłuchanie świadka – I. J. nie wniosło niczego do sprawy, gdyż świadek w ogóle tej sprawy nie pamięta. Minister wskazał także, że sam fakt nieodnalezienia wniosku nie może automatycznie prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Obecnie nie jest również możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy ustalona decyzją z 8 kwietnia 1982 r. wartość przejętej nieruchomości została wypłacona przez bank spółdzielczy. Nie można jednak bezspornie zaprzeczyć twierdzeniu, że została wypłacona. Końcowo Minister wskazał, że mając na uwadze, że decyzja z 8 kwietnia 1982 r. podlega domniemaniu legalności (jako ostateczna i funkcjonująca w obiegu prawnym) oraz to, że w badanej sprawie w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to nie zostało obalone, nie można stwierdzić, że Naczelnik rażąco uchybił przesłance trzeciej.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy pierwsza i druga z przesłanek bezspornie zostały spełnione. W sprawie sporną jest natomiast kwestia złożenia przez właściciela wniosku o przejęcie nieruchomości przez Państwo. Wniosku takiego nie ma bowiem w aktach archiwalnych i pomimo podjętych przez organ czynności, w tym również tych wykonanych na skutek zaleceń zawartych w wyroku Sądu z 10 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2394/19 - nie udało się go odnaleźć. Skarżący twierdzi, że wniosku takiego nigdy nie składał.
Zdaniem Sądu I instancji, fakt, iż do dnia wydania decyzji nadzorczej nie zachował się wniosek bądź kopia takiego wniosku, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że wniosku takiego przed wszczęciem postępowania w sprawie przejęcia przez Państwo przedmiotowej nieruchomości, w ogóle nie było. Brak kompletnego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych dotyczących przejęcia działki nr [...] powoduje, że organ nadzoru nie mógł przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie mógł stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Brak dokumentu sprzed przeszło 35 lat nie oznacza, że dokument taki w dacie wydania decyzji Naczelnika z 8 kwietnia 1982 r. nie istniał, tym bardziej, że w decyzji tej Naczelnik wyraźnie zaznaczył, że skarżący "wykazał, że jest właścicielem gospodarstwa". Użycie czasownika "wykazał", w ocenie Ministra, które to stanowisko Sąd I instancji również zaaprobował oznacza, że skarżący udokumentował (udowodnił) bycie właścicielem, a zatem należy uznać, że zabiegał o przejęcie gospodarstwa albo co najmniej nie sprzeciwiał się przejęciu (przejęcie nie było więc sprzeczne z jego wolą). Zdaniem Sądu I instancji, nie można również wykluczyć, że wniosek został złożony ustnie do protokołu, który także mógł nie zachować się w aktach sprawy, bądź nie został sporządzony w przepisanej formie, co byłoby wprawdzie uchybieniem formalnym, ale nieskutkującym koniecznością wyeliminowania decyzji z 8 kwietnia 1982 r. z obrotu prawnego. Decyzja ta nie została ponadto przez właściciela nieruchomości zaskarżona. W ocenie Sądu I instancji, trudno przy tym uznać, że decyzja Naczelnika została wydana bez zgody właściciela nieruchomości, skoro skarżący nie kwestionował przejęcia nieruchomości na własność Państwa. WSA podkreślił, że jak wynika z treści skargi, Gmina objęła sporną działkę gruntu w posiadanie, czyniła na niej m.in. prace ziemne. W tej sytuacji za zupełnie niewiarygodne uznał twierdzenia skarżącego, że nie wiedział jaka była podstawa przejęcia gruntu. Zasady doświadczenia życiowego sprzeciwiają się przyjęciu tezy, że osoba, której część nieruchomości została zabrana na skutek działań podmiotu trzeciego przez okres kilkudziesięciu lat nie podejmuje działań mających na celu restytucję swojej własności. Brak podejmowania stosownych działań restytucyjnych przez skarżącego wytłumaczyć można tylko wiedzą, że przejęcie nieruchomości odbyło się za jego wiedzą i zgodą.
W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wskazał z jakich przyczyn już po 1989 r. nie wszczął żadnych działań mających na celu odzyskanie swojej własności. Jak wynika z akt sprawy w tym również z dokumentów przedłożonych przez skarżącego przy piśmie procesowym, we wrześniu 1989 r. odłączono sporną działkę [...] z dotychczasowej księgi wieczystej i przyłączono do nowej, kierując zawiadomienie również do skarżącego. Trzy miesiące później (19 grudnia 1989 r. ) skarżący wystąpił o wydanie odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla jego nieruchomości. Z kolejnym wnioskiem o wydanie odpisu z księgi wieczystej skarżący występował w 1997 r. Pomimo upływu lat skarżący dalej nie kwestionował faktu przejęcia części swojej nieruchomości.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro postępowanie nadzorcze prowadzone było po upływie przeszło 35 lat od dnia wydania decyzji konieczna była kompleksowa ocena przez organ nadzoru materiału dowodowego i wyciągnięcie stosownych wniosków na podstawie dowodów, które w sprawie udało się zgromadzić. W niniejszej sprawie takimi dokumentami, na podstawie których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie była kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika z 8 kwietnia 1982 r. Pozostałych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego przejęcia nie udało się w prawdzie odnaleźć, jednak jak już wskazano z treści ww. decyzji z 8 kwietnia 1982 r. wyraźnie wynika, że została ona wydana na skutek wniosku właściciela nieruchomości. Wobec powyższego prawidłowo organ nadzoru na podstawie dostępnych dokumentów uznał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Naczelnika zostało prawidłowo przeprowadzone zatem nie można uznać, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi, Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji polegające na pominięciu części zarzutów skargi oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącego podniesionej w skardze oraz w piśmie procesowym z 21 czerwca 2021 r.;
2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, mimo że decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 136, art. 138 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na:
a) pominięciu dowodu z decyzji przejęcia części własności na Skarb Państwa nr 7019/a/l/82 z 8 kwietnia 1982 r. Naczelnika Gminy w D. dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,59 ha, będącej własnością E. i F. M. oraz niewzięcie pod uwagę faktów powszechnie znanych, dotyczących sytuacji rolników na przełomie lat 70/80,
b) dokonaniu nieprawidłowej i niepełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności decyzji przejęcia części własności na Skarb Państwa nr 7019/a/l/82 z 8 kwietnia 1982 r. Naczelnika Gminy w D. dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,59 ha, będącej własnością E. i F. M.
c) naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do Państwa przez przyjęcie niemożliwych do zrealizowania standardów wykazywania okoliczności negatywnej w postaci braku wniosku o wydanie decyzji o przejęciu;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję oparte m. in. na błędnym uznaniu przez Sąd, że w nadzwyczajnym postępowaniu nadzorczym, kontrolowana decyzja administracyjna korzysta ze szczególnej ochrony przysługującej dokumentom urzędowym, na tych samych zasadach co dokumenty urzędowe występujące w sprawie administracyjnej w charakterze dowodów,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji niewłaściwego zastosowania przez Ministra w zaskarżonej decyzji, art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, 5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że skarżący nie składał wniosku o przejęcie części nieruchomości przez Skarb Państwa, co oznacza, że decyzja Naczelnika z 8 kwietnia 1982 r. została wydana bez podstawy prawnej, tj. z rażącym naruszeniem prawa, i w konsekwencji nie stwierdzenie jej nieważności,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych
świadczeniach dla rolników i ich rodzin, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że skarżący nie składał wniosku o przejęcie części nieruchomości przez Skarb Państwa i błędne uznanie, że decyzja Naczelnika z 8 kwietnia 1982 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Ugruntowane jest w orzecznictwie sądowym stanowisko, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl i cyt. tam orzeczenia).
W myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób, podmioty te zobowiązane są dążyć do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednak ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa w szczególności na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Nie pomniejsza to oczywiście obowiązków organu nadzoru wynikających z przepisów k.p.a., regulujących zasady postępowania dowodowego.
Nie można zapominać o tym, że w sprawach toczących się w trybie nieważnościowym, w których przedmiotem są orzeczenia wydawane kilkadziesiąt lat temu, często możliwości zebrania materiału dowodowego ograniczają się do dokumentacji zawartej w archiwalnych aktach administracyjnych. W takim przypadku organ nadzoru może dokonać kontroli orzeczenia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie tych dowodów. Zatem, aby strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności orzeczenia mogła osiągnąć pożądany przez siebie skutek, to przede wszystkim ona musi dążyć do wykazania, że kwestionowane orzeczenie jest obciążone wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa ponieważ została wydana w innych okolicznościach niż wskazane w jej uzasadnieniu. W takim wypadku żądający stwierdzenia nieważności powinien przedstawić na tą okoliczność stosowne wnioski dowodowe. Jeżeli dowody te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wówczas organ powinien je przeprowadzić. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma latami) co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.
Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego np. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), gdzie wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Warto podnieść, że także Trybunał w powołanym wyroku z 12 maja 2015 r. wskazał na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. Powyższą konkluzję należy odnieść do okoliczności niniejszej sprawy. Wniosek inicjujący postępowanie został złożony bowiem po blisko 35 latach od wydania decyzji o przejęciu, a więc wiele lat po okresie, w trakcie którego właściwe podmioty miały obowiązek przechowywania dokumentacji. Nie dziwi zatem, że mimo zarządzonych poszukiwań, skierowania licznych wezwań do archiwów, sądu i banku nie odnaleziono akt archiwalnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 8 kwietnia 1982 roku. Brak dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat nie musi oznaczać, że dokumenty takie w chwili wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie występowały.
Skoro zaś inicjatywa dowodowa zgodnie z art. 7 k.p.a. nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie, to w sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu jej wyjaśnienia(por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 796/17, dostępny jw.). W konsekwencji samo zaprzeczenie przez A. S. prawdziwości przyjętych przez organ ustaleń nie może oznaczać skutecznego ich zakwestionowania. A. S. nie wskazywał na poparcie swoich twierdzeń, istotnych dla wyniku sprawy dowodów. Oceny ustaleń nie zmieniło jego przesłuchanie w charakterze strony. Z kolei znaczny upływ czasu od wydania decyzji z 1982 roku spowodował, że nie było możliwe przesłuchanie części pracowników Urzędu Gminy w D., którzy w roku w tamtym czasie byli w nim zatrudnieni z powodu ich śmierci.
W tych okolicznościach Sąd I instancji słusznie przypisał przesądzające znaczenie niepodejmowaniu przez skarżącego jakichkolwiek działań restytucyjnych przez okres kilkudziesięciu lat. Ponadto bezpośrednie sąsiedztwo spornej działki z gruntem, wykorzystywanym przez skarżącego kasacyjnie na cele rolnicze nie pozwoliło przyjąć, że nie miał on rozeznania co do tego, że grunt utracił na rzecz Państwa.
Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że zasady doświadczenia życiowego pozwalają opisane zaniechania wytłumaczyć jedynie faktem, że przejęcie nastąpiło za wiedzą i zgodą A. S..
W aspekcie całokształtu rozważań tak Sądu jak i Ministra zastrzeżeń nie budzi poprawność oceny, zawartej w kontrolowanym wyroku, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji z 1982 roku informacji o wniosku inicjującym postępowanie wcale nie musi oznaczać, że takiego wniosku A. S. nie złożył. Zasadnie też Kontrolowany Sąd osądził, że co najmniej od 1989 roku nie było powodów do zaniechania podjęcia działań prawnych, zmierzających do odzyskania spornego gruntu. W istocie bowiem przynajmniej od tego okresu nie istniała wskazywana w wyroku Sądu Najwyższego, wydanego 26 października 2007 roku w sprawie III CZP 30/07 niemożność przełamania woli państwa przez zainteresowany podmiot w drodze skorzystania z dostępnych prawem środków ochrony.
W konsekwencji, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego uznać należało za nieusprawiedliwione. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wbrew zarzutom odpowiadała wyszczególnionym w nich normom prawa o ustroju sądów administracyjnych, o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydane w postępowaniu nadzorczym decyzje nie naruszały wskazanych w kasacji norm kodeksu postępowania administracyjnego. Nie została w związku z tym podważona legalność decyzji Naczelnika Gminy w D. z 1982 roku w świetle art. 53 ustawy z 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
Z tej przyczyny skarga kasacyjna na zasadzie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.