I OSK 386/06

I OSK 386/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 1229/02 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2005-10-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K., F. Z., M. K., J. S., J. S., M. S., M. S., J. R., J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1229/02 w sprawie ze skargi M. K., L. K., F. Z., M. K., J. S., J. S., M. S., M. S., J. R., J. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Gd 1229/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. K., L. K., M. K., F. Z., J. R., J. S., J. S., M. S., J. J. oraz M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż M. K., L. K., F. Z. J. R., J. S., Z. S. i J. S. wnioskiem z dnia 26 marca 1996 roku zażądali zwrotu wywłaszczonych ich spadkodawcy P. S. nieruchomości.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 11 października 1999 roku odmówił zwrotu działek nr 216/29, 217/29, 218/29, 219/29 i 221/29 a decyzją z dnia 31 grudnia 1999 roku umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 123/10.
Uzasadniając decyzję z dnia 31 grudnia 1999 roku organ administracji stwierdził, iż działka nr 123/10 stanowi od 29 marca 1995 roku własność W. Spółka
z o.o. w W., zaś przeniesienie własności jest ujawnione w księdze wieczystej. W tej sytuacji, powołując się na art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i orzeczenia sądu administracyjnego organ uznał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawcom nie przysługuje a skoro Skarb Państwa lub gmina nie dysponują tą nieruchomością, to postępowanie o jej zwrot jest bezprzedmiotowe.
Uzasadniając decyzję z dnia 11 października 1999 roku organ administracji stwierdził, że działki nr 216/29, 217/29, 218/29, 219/29 i 221/29 stanowią własność Skarbu Państwa i na mocy umowy zawartej w dniu 17 sierpnia 1995 roku oddane zostały w użytkowanie wieczyste R. Spółka z o.o. w [...], co zostało w dniu 15 lutego 1996 r. ujawnione w księdze wieczystej nr 30094 Sądu Rejonowego w [...].
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucili, że została rozstrzygnięta tylko część ich żądania. Ponadto zarzucili przewlekłość postępowania, która doprowadziła do rozpoznawania sprawy na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Twierdzili też, że ustalony stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności twierdzili, że do 1999 roku nie było w księdze wieczystej ujawnione prawo użytkowania wieczystego R. Spółka z o.o. w [...].
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu. Organ odwoławczy ustalił, że nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa – G. w [...] i decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 16 kwietnia 1993 roku oddana tej G. w użytkowanie wieczyste. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr 30094 w dniu 5 kwietnia 1993 roku. Umową z dnia 17 sierpnia 1995 roku Wojewoda Pomorski likwidując Przedsiębiorstwo Państwowe G. w likwidacji w [...] w celu prywatyzacji sprzedał to Przedsiębiorstwo wraz z m.in. prawem użytkowania wieczystego nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr 30094 R. Spółce z o.o. w [...]. Wpisu prawa użytkowania wieczystego na rzecz tej Spółki dokonano na podstawie wniosku z dnia 23 sierpnia 1995 roku. W dniu 18 listopada 1996 roku R. Spółka z o.o. w [...] sprzedała Zakładowi E. S.A. w [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr 223/29. Jednakże na podstawie błędnie sformułowanych postanowień umowy Zakład E. S.A. w [...] został wpisany jako użytkownik wieczysty całej nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr 30094. Dnia 30 lipca 1997 roku na podstawie oświadczenia w formie aktu notarialnego sprostowano umowę z dnia 18 listopada 1996 roku i przywrócono w księdze wieczystej nr 30094 wpis użytkowania wieczystego na rzecz R. Spółka z o.o. w [...]. Dnia 16 grudnia 1998 roku Spółka ta przeniosła prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości na rzecz R. Spółka z o.o. w W.
W tym stanie faktycznym organ odwoławczy uznał, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i niezależnie od tego, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia roszczenie o jej zwrot nie służy. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania organ odwoławczy wskazał, że również według przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oddanie wywłaszczanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowiło przeszkodę do jej zwrotu.
W skardze wniesionej przez: M. K., L. K., F. Z., J. R., J. S., Z. S., J. S. i M. K. zarzucono, że na skutek przewlekłości postępowania (ponad 6 lat) nastąpiła niekorzystna dla skarżących zmiana stanu prawnego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W toku postępowania zmarł skarżący Z. S., w miejsce którego wstąpili jego spadkobiercy: M. S., J. S. i M. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną. Sąd przywołał w uzasadnieniu wyroku treść art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i stwierdził, że sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 26 marca 1996 roku prawidłowo była prowadzona według przepisów tej ustawy. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowano w art. 136 ust. 3 ustawy, jednakże istotne kwestie zawarto też w przepisach przejściowych. Zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 roku, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Sąd pierwszej instancji odwołał się do ustaleń faktycznych organu odwoławczego, zgodnie z którymi działki, których dotyczy sprawa, zostały oddane w użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 1998 roku i prawo to przed tą datą zostało ujawnione w księdze wieczystej. Stwierdził, że skoro zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami skarżący nie mogli domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i organy winny były odmówić zwrotu własności tej nieruchomości. Nieprawidłowe było zatem umorzenie postępowania, gdyż postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania była ocena przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym jednej z przesłanek negatywnych, którą jest sytuacja opisana w art. 229 ustawy. Oceny takiej zresztą dokonano, gdyż podstawą umorzenia postępowania było w istocie to że, nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 roku na rzecz osoby trzeciej. Z tego względu Sąd uznał, że uchybienie, którego dopuścił się organ odwoławczy nie miało wpływu na wynik postępowania, który należy rozumieć jako negatywną ocenę żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, opartą na zastosowaniu art. 229 ustawy. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia czy w razie zajścia okoliczności wskazanych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy postępowanie umorzyć, czy odmówić zwrotu jest kontrowersyjna w orzecznictwie i doktrynie prawa ( np. wyrok z dnia 25 stycznia 2000 roku, I SA 276/99, OSP 2001/5/80, T. Woś: "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" Warszawa 2004r., s. 228-229). Wzmacnia to argumenty za przyjęciem, iż błąd którego dopuściły się organy nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z punktu widzenia skarżących obojętne jest która koncepcja w tym sporze doktrynalnym zwycięży - tak czy inaczej żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostanie uwzględnione.
Odnośnie zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego i niekorzystnej zmiany stanu prawnego, tj. wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, Sąd pierwszej instancji - odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie – stwierdził, że zmiana ta nie miała wpływu na sytuację skarżących. Również w porządku prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 roku oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste uniemożliwiało jej zwrot poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2005 roku wnieśli: L. K., F. Z., M. K., J. S., J. S., M. S., M. S., J. R., J. J., zaskarżając wyrok w całości.
Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego L. S., zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 151 poz. 1269) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 i art. 35 k.p.a. polegające na nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego oraz z oczywistym przekroczeniem terminów rozpoznawania spraw administracyjnych.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 229 oraz art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, iż nastąpiły przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo iż nieruchomość nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto wniesiono o rozważenie możliwości złożenia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie niezgodności art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zarzuciła, że nie dokonano oceny merytorycznej przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oczywistym jest natomiast, że nieruchomość nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a organy administracji i następnie Sąd - jedynie wskutek treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie zajęły się meritum sprawy. Przepis ten nie może mieć zastosowania do skarżących, albowiem łamie to podstawowe zasady sprawiedliwości. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i gdyby dochowano ustawowych terminów rozpoznawania spraw administracyjnych - zgodnie z wymogami k.p.a. - sprawa skończyłaby się ostatecznie przed wejściem w życie tej ustawy. Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003r., V SA 1131/02 (OSP 2003/7-8/93), iż "Zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego nie może powodować ujemnych skutków dla strony." W niniejszym przypadku zwłoka organów administracyjnych zniweczyła uprawnienia stron do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie zbadano też, czy istniały ewentualne podstawy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, przewidziane w art. 240 k.c.
Skarżący zarzucili, iż Sąd pierwszej instancji stosując art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób ewidentny naruszył przepisy Konstytucji RP, w tym w szczególności art. 21 ust. 1 i 2 i art. 2. Zgodnie z zasadami konstytucyjnej ochrony własności wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cel publiczny. Przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami są istotną gwarancją mającą uniemożliwić nadużycia w tym zakresie, dając właścicielowi prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia lub nie została wykorzystana na ten cel. W tej sytuacji należy przyjąć, iż przy zastosowaniu językowej wykładni art. 229 ustawy, przepis ten jest sprzeczny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem uniemożliwia żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Osoby znajdujące się w identycznej sytuacji prawnej (niezrealizowanie celu wywłaszczenia) mogą uzyskać zwrot wywłaszczonej nieruchomości (gdy nieruchomość w dalszym ciągu jest własnością Skarbu Państwa lub gminy) bądź też nie uzyskać zwrotu (gdy nieruchomość stała się własnością osoby trzeciej). Taki stan prawny jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym. Zasada ochrony praw nabytych nie może przezwyciężać zasady zwrotu majątku niesłusznie wywłaszczonego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Prokurator podkreślił, iż wskazując na naruszenie przepisów postępowania skarżący w rzeczywistości wskazali tylko na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż z przepisu art. 174 pkt 2 tej ustawy wynika, iż kontrola kasacyjna w zakresie stosowania prawa procesowego obejmuje stosowanie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie np. przepisów k.p.a. stosowanych przez organ administracji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c) p.p.s.a. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej opowiedział się za poglądem przedstawionym przez Z.Kmieciaka w artykule "Dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne a europejskie standardy sądowej kontroli aktów administracyjnych" (Sam. Teryt. 2005/5/5), iż naruszenie tego przepisu zawsze jest wynikiem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, nigdy zaś samoistną podstawą kasacyjną. W przedmiotowej skardze kasacyjnej nie wskazano naruszenia innych przepisów procedury sądowej. Nie sprecyzowano także zarzutu wydania decyzji przez organy administracji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Zarzut niezbadania "czy istniały ewentualne podstawy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, przewidziane w art. 240 k.c." jest chybiony, bowiem Spółka W. do działki nr 123/10 uzyskała prawo własności, a nie użytkowania wieczystego. Skarżący nie wskazali także, które z postanowień art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały przez sąd niewłaściwie zastosowane, mimo że przepisy te regulują wiele różnych sytuacji.
W ocenie Prokuratora treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednoznaczna, zaś w sprawie występuje stan faktyczny w nim opisany. Przepis ten nie jest sprzeczny z Konstytucją RP. Nadto przepis art. 21 ust. 2 dotyczy wywłaszczenia, a nie ono było przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast art. 21 ust. 1 Konstytucji RP nie świadczy o wadliwości zaskarżonego wyroku lecz potwierdza, że prawo własności pozostaje pod ochroną. Prawo własności do działki nr 123/10 od dnia 29 marca 1995 roku posiada Spółka W. Przepis chroniący nabyte w prawidłowy sposób prawo własności nie może być uznany także za naruszający zasady sprawiedliwości społecznej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Art. 229 obowiązującej od 1 stycznia 1998 roku ustawy o gospodarce nieruchomościami porządkował stan prawny kształtowany orzecznictwem sądowym, interpretującym wcześniejsze unormowania prawne w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Orzecznictwo to było w zasadzie jednolite. Autor odpowiedzi przywołał szereg orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego na potwierdzenie tezy, iż nie można było zwrócić nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, gdy Skarb Państwa lub gmina nie władały tą nieruchomością. Zdaniem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej orzeczenie decyzją administracyjną o zwrocie nieruchomości bez uprzedniego jej powrotu we władanie Skarbu Państwa lub gminy, godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego, a także czyniłoby tę decyzję niewykonalną, a więc nieważną (art. 156 §1 pkt 5 k.p.a.).
Prokurator podzielił również ocenę Sądu pierwszej instancji, iż umorzenie postępowania administracyjnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.
Przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zamieszczony jest w dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa.. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów ( por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999roku, OPK 26/99, ONSA 2000/1/11).
W regulacji intertemporalnej ustawodawca stosuje kilka rozwiązań dla spraw z elementem dawnym:
- może postanowić, że do spraw tych należy stosować przepisy nowe - zasada bezpośredniego działania nowego prawa,
- może ustalić, że do spraw tych należy stosować przepisy dawne - zasada dalszego działania prawa,
- może przyjąć, że do spraw tych należy stosować prawo wybrane przez uprawniony podmiot – zasada wyboru,
- może określić, że do spraw tych należy stosować specjalne przepisy przejściowe.
Korzystając ze swego uprawnienia prawodawca w art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i postanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.
Postępowanie w rozważanej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1998 roku / dzień wejścia w życie nowego prawa /, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy nowej ustawy, w tym art. 229.
Przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - jednoznacznie stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Celem art. 229 cytowanej było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.
Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 roku rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy.
Przyjęcie odmiennej wykładni art. 229 ustawy i ograniczenie stosowania tego przepisu jedynie do roszczeń powstałych na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź do sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie dałoby się pogodzić z ratio legis tego przepisu. Przeciwko poglądowi zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej przemawia nie tylko gramatyczna treść i cel tego przepisu ale także wykładnia systemowa, która to metoda interpretacji przepisu prawnego nakazuje brać pod uwagę założenia systemu prawa, w którym dany przepis funkcjonuje, treść innych norm prawa, jak również położenie przedmiotowego przepisu w tekście aktu prawnego.
Nadto, jak zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przewlekłość postępowania administracyjnego i zmiana stanu prawnego, tj. wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, nie miało wpływu na sytuację skarżących. Wprawdzie bowiem w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 roku, nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej - jak to stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - to niemniej jednak w zakresie zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie. A mianowicie wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy także pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ( por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 1998 roku, IV SA 390/98, LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 roku, IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 roku, IV SA 1687/96, LEX nr 45912; uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 23 września 1993 roku, III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993 roku, III AZP 24/93, LEX nr 10916 ).
Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 229, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie.
W tym stanie rzeczy także zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 151 poz. 1269) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 35 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy administracji i następnie Sąd nie obciążał obowiązek rozważenia kwestii dotyczących pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości, zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ciążący na organach administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczy ustalenia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.